Обобщение на резултатите състояние на фискалната децентрализация в България – политическа и икономическа рамка

1. Съгласно Конституцията на Република България общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. Тя е юридическо лице: има свой независим бюджет и собственост, които се използват за обслужване на нейните интереси. Местното самоуправление в общината се изразява в правото на гражданите или на избрани от тях органи, в рамките на предоставената им компетентност, да решават въпросите, свързани със:

• 
  общинско имущество, общински предприятия, общински финанси, данъци и такси, общинска администрация;
  
• 
  устройство и развитие на територията на общината и на населените места в нея;
  
• 
  образование: предучилищно възпитание, начално, основно и средно образование;
  
• 
  здравеопазване: амбулаторно-поликлинично и болнично обслужване, здравна профилактика, медико-социални грижи и санитарно-хигиенни дейности;
  
• 
  култура: читалища, театри, оркестри, библиотеки, музеи и музейни сбирки, самодейност, ритуали, местни традиции и обичаи;
  
• 
  социално подпомагане: социални грижи и социални помощи, социално жилищно задоволяване и други социални дейности с общинско значение;
  
• 
  благоустрояване и комунални дейности: водоснабдяване, канализация, електрификация, топлофикация, телефонизация, улици и площади, паркове, градини, улично осветление, озеленяване, корекция на реки и дерета, третиране на битови отпадъци, общински транспорт, общински бани, перални, хотели, гаражи и гробища;
  
• 
  опазване на околната среда и рационално използване на природните ресурси;
  
• 
  развитие на спорта, отдиха и туризма;
  
• 
  опазване на културни, исторически и архитектурни паметници с общинско значение.
  

2. Финансирането на общините продължава да се осъществява предимно по централизиран модел като границите на местните приходи и разходи и приоритетите на общинските власти се регламентират в държавния бюджет и наредбите на съответните министерства. Финансовите ресурси на общините се регламентират освен в ежегодния закон за Държавния бюджет и в Закона за местните данъци и такси. Държавните трансфери за общините са два вида:

- споделени данъци. През 2003 г. общините ще получават 100% от приходите от данъка върху доходите на физическите лица. За 35 общини с по-големи приходи от този данък се определя индивидуален процент, осигуряващ приходи до размера на разходите за делегираните от държавата дейности.

- държавни субсидии: обща допълваща субсидия; обща изравнителна субсидия; целева субсидия за инвестиции.

- местни данъци: данък върху недвижимите имоти; данък върху наследствата; данък върху даренията; данък при възмездно придобиване на имущество; данък върху превозните средства; пътен данък; други местни данъци, определени със закон;

- местни такси: за битови отпадъци; за ползване на пазари, тържища, панаири, тротоари, площади и улични платна; за ползване на детски ясли, детски градини, домове за социални грижи, лагери, общежития и други общински социални услуги; за добив на кариерни материали; за технически услуги; за административни услуги; за откупуване на гробни места; туристическа такса; други местни такси, определени със закон.

3. Общинските разходи са насочени към осъществяване на три вида дейности:

- делегирани от държавата - свързани с предоставяне на услуги в образованието, здравеопазването, социалното подпомагане, сферата на културата. Разходите се финансират с приходи от данъка върху доходите на физическите лица и допълваща субсидия;

- местни – за предоставяните местни услуги в сферата на благоустройството, социалното подпомагане (домашен социален патронаж и социални кухни), културата и други, като общините определят самостоятелно вида, размера и качеството на тези услуги. Разходите се финансират чрез собствени приходи и изравнителна субсидия;

- дейности със смесено финансиране - такива са детските градини и ясли. При тях разходите за заплати и осигуровки се финансират от държавни трансфери, а издръжката – от собствени приходи.

4. Реформирането на управлението на местните финанси в България е част от обществените промени в страната. През 1993 г. самостоятелността на общинските бюджети е призната в рамките на единния държавен бюджет. На практика това означава, че държавата се отказва да централизира излишъците в местните бюджети и да финансира местните дефицити. Новите финансови взаимоотношения между държавата и общините се проявяват в разпределението на държавните субсидии за общинските бюджети. Параметрите на финансовите правомощия и отговорности на общините и взаимоотношенията им с централните власти са регламентирани в законите за местното самоуправление и местната администрация, за местните бюджети и местните данъци и такси, за общинската собственост, в годишните закони за държавния бюджет, както и в някои специфични данъчни закони, като закона за корпоративното подоходно облагане, и други.

- 1996-2001 година. Началото се характеризира със запазване влиянието на силно централизираната система и липса на нормален диалог между местните и централните власти. Започва постепенно изграждане на капацитета на местните власти посредством създаването на Национално сдружение на общините в Република България (НСОРБ) и на регионалните асоциации на общините, обучения, семинари, дискусионни форуми. Асоциациите в сътрудничество с външни консултанти разработват анализи на законодателството и на финансовото състояние на общините. Постепенно се формират общи позиции по основните проблеми и нагласи за законодателни промени. Системата на взаимоотношенията между централните и местните власти претърпява някои промени: постепенно отпадат задължителните приоритети за разпределение на разходите на общинските бюджети; въвеждат се целеви субсидии за социални помощи, които поемат част от финансирането на социалните помощи; дефинира се формула за частично разпределение на целевите субсидии за инвестиции; с помощта на Световната банка стартира системата за “делегираните бюджети” в училищата. След 2000 г. усилията на централната власт се съсредоточават в осъществяването на структурни реформи във функционалните системи, засягащи разходните отговорности на общините (образование, социално подпомагане, здравеопазване). От общинското финансиране отпадат доболничната помощ и обединените районни болници; половината от социалните помощи започват да се финансират с целева субсидия от Министерството на финансите. Въпреки това системата на финансови взаимоотношения остава централизирана, общините са лишени от възможността да планират данъчните приходи. Чрез системата на допълнителните субсидии, разпределяни текущо през годината, се налага модел на пълен контрол върху разходната част на местните бюджети;

- от края на 2001 година се слага началото на съвместната работа между централната и местните власти за промяна на нормативната рамка на финансовите им взаимоотношения с цел реализиране принципите на фискалната децентрализация. Подписано е Споразумение за сътрудничество между Националното сдружение на общините в Република България и Министерския съвет. В него двете страни поемат ясни ангажименти за децентрализация на управлението и увеличаване финансовата самостоятелност на общините. В средата на 2002 година са приети Концепция за финансова децентрализация и Програма за нейното реализиране. Реформата в местните финанси налага приемането на нов Закон за местните данъци и такси, който дава пълни права на местните власти да определят базата и ставките на местните такси. Приети са разходни стандарти за делегираните от държавата дейности. В Закона за държавния бюджет 2003 влизат текстове, регламентиращи нов, опростен и прозрачен начин за определяне на държавните субсидии.

6. Основната дългосрочна цел на Концепцията е: “Предоставяне на публични услуги по количество, качество и цени, съответстващи на потребностите и съобразени с възможностите на гражданите, което се основава на дългосрочно балансиране на разходните отговорности на общините със стабилни приходоизточници и ефективен граждански контрол”. Общините и правителството приемат, че целта трябва да се постига при спазването на следните принципи:

• 
  създаване на система от стимули, насочена към увеличаване на местните приходи, укрепване на потенциала в сферата на финансовото управление и максимална степен на местна автономност при определяне на вида, обхвата и предоставянето на общинските услуги;
  

• опростена структура на финансовите взаимоотношения;

• 
  строга финансовата дисциплина от страна на централната и местната власт;
  

• възможност на централната власт да наблюдава и оценява процеса на децентрализация;

• децентрализираната система на финансови взаимоотношения отчита различията на общините във финансовите им ресурси и управленската компетентност и дава възможност на общините с различен потенциал да се развиват съобразно своите особености;

• 
  условия за ефективен граждански контрол.
  

7. Програмата визира конкретни действия със срокове и отговорници и обхваща периода 2002-2005 г. През 2002 г. са подготвени и приети от групата по финансова децентрализация предложения за промени в следните действащи закони: Закон за местните данъци и такси; Закон за общинските бюджети; Закон за общинска собственост; Закон за корпоративното подоходно облагане и други. Важно значение за подготвяне на средата за стартиране на реформата имат Постановление 612 на Министерския съвет от 12.09.2002 г., с което се утвърдиха стандарти за разходи за делегираните от държавата услуги, предоставяни от общините и Програмата за постепенно намаляване и ликвидиране на неразплатените им разходи, приета в началото на юни 2002 г.

• 
  Делегирани от държавата – основно в сферата на образованието, здравеопазването, социалните домове и частично в културата. Оперативните разходи за делегираните от държавата дейности се изчисляват по стандарти, които включват броя на персонала, размера на заплатите и осигуровките и размера на издръжката. Държавата поема отговорността да осигурява необходимите финансови ресурси за тази група дейности. Източниците са два – споделени данъци и допълваща субсидия. Съгласно направените промени общините се лишават от приходи от корпоративния данък върху печалбата за сметка на 100% от постъпленията от данъка върху доходите на физическите лица. Водещото във финансирането на разходите за делегираните от държавата дейности е тяхната сума, изчислена по приетите стандарти. Ако приходите от данъка върху доходите на физическите лица на дадена община са по-малки от размера на разходите за делегираните от държавата дейности, тя получава допълваща субсидия до размера на разликата. Ако те надвишават размера на тези разходи, общината получава процент от този данък до размера на разходите и не получава допълваща субсидия.
  
• 
  Местни дейности – благоустройство, поддържане на междуселищните пътища, издръжка на детски градини и ясли, повечето дейности в сферата на културата и други. Общините правят разходи за местни дейности до размера на собствените приходи. Те се формират от местни данъци, местни такси и други неданъчни приходи (управление на общинска собственост, глоби и други). Общините, които имат нисък капацитет за генериране на собствени приходи, получават изравнителна субсидия.
  

11. Основното правило, което се въвежда, е приходите от данък общ доход и общата допълваща субсидия да се разходват само за финансиране на държавните дейности (т.нар. делегирани държавни дейности). В случаите, в които разчетеният преотстъпен данък е по-висок от установените по стандарти разходи, се формира вноска в централния бюджет. С цел да се въведат гаранции за защита интереса на централния бюджет и заздравяване на финансовата дисциплина се предлага отчисленията от данък върху общия доход за съответната община да се намалят съответно с размера на определената вноска. С това се въвежда един автоматичен механизъм на тези взаимоотношения, което ги прави много по-прозрачни и много по-опростени. Предвижда се и възможността по решение на общинския съвет да се допълва финансирането на делегираните държавни дейности за сметка на общинските приходи от местните данъци и такси и други неданъчни приходи и изравнителни субсидии. Тоест залага се принципът на много по-голяма гъвкавост във взаимоотношенията. Поради характера на услугите, които се оказват от общините, едновременното извършване на реформата в сферата на фискалната децентрализация и на вертикалните секторни реформи в образованието и здравеопазването се разглежда като необходимо условие за реализиране на цялостната политика за повишаване ефективността на държавните финанси.

13. Необходимостта от поддържане на консервативен държавен бюджет в България обаче налага фискалната децентрализация да се осъществява в определени граници. В сегашната ситуация прехвърлянето на допълнителни средства от републиканския бюджет към общините извън средствата, предназначени за финансиране на делегираните от държавата дейности, се смята за нежелателно от гледна точка на макроикономическата стабилност. Въпреки значителното подобрение на правителствените финанси през последните години републиканският бюджет продължава да е много натоварен с недискреционни разходи, т.е. разходи, които трудно могат да бъдат намалени. Такива са примерно разходите за социални помощи, здравеопазване и лихви. В този смисъл пренасочването на ресурси от републиканския бюджет към общините под формата на допълнително преотстъпени данъци в краткосрочен план би могло да доведе до нестабилност на републиканския бюджет, а оттам и до обща макроикономическа дестабилизация. По тази причина провеждането на разумна политика би означавало извършване на реформи в ключовите сектори, като здравеопазване и социално осигуряване, които да елиминират главните рискове за правителствения бюджети, и после да се търсят най-подходящите начини за осигуряване на общините с допълнителни ресурси.

• 
  Ясно разграничаване на правомощията и отговорностите на местните власти и държавата при предоставяните от общините публични услуги; създаване на баланс между правомощията на местните власти за вземане на решения и отговорностите им за предоставяне на услуги от втората група.
  

• 
  Създаване на равнопоставеност на общините и на потребителите на услуги, независимо в коя община живеят, на основата на приетите стандарти за численост и издръжка, с помощта на които се остойностяват разходните отговорности на държавата, финансирани чрез общинските бюджети.
  

• 
  Ясни и прозрачни източници на финансиране; опростяване на формулата за определяне и разпределение по общини на държавните субсидии.
  

• 
  Премахване на възможността за намаляване на държавните субсидии при увеличаване на местните приходи, което досега не съдействаше на местните власти да полагат усилия за акумулиране на повече местни приходи.
  

• 
  Предоставяне на пълни правомощия на местните власти да гласуват размера на местните такси, да провеждат социална и икономическа политика, чрез намаляване или освобождаване на определени данъкоплатци от плащането на такси.
  

15. Една от възможностите за увеличаване на местните приходи е свързана с определянето на ставките по местните данъци. Понастоящем на общините е забранено по Конституция да определят както ставките, така и базите, върху които се извършва данъчно облагане. Това положение влиза в директно противоречие с член 9.3 на Европейската харта за местно самоуправление, към която България се присъединява през 1995 г. Налага се спешно да се постави въпросът за търсене на политически консенсус за промяна на Конституцията в посока даване на местните власти правомощия да определят нивото на ставките по местните данъци. Увеличаване дела на местните приходи в общите приходи на общините може да се постигне и чрез предприемане на мерки за стимулиране на икономическата активност в общината – то би довело до увеличаване на приходите от данъци. В този случай отново се налага необходимостта от възлагане на общините контрол върху данъчните ставки, за да имат основата за някакви данъчни облекчения. С предоставяне на общините правото да определят ставките по местните данъци ще се увеличи тяхната отговорност пред гражданите, които са ги избрали, и ще се стимулира по-активното им участие в процеса на вземане на решения на местно ниво. Наред с това местните власти могат да влияят и върху вида и размера на местните такси, както и да разчитат на приходите от управление на местната собственост. Тези два източника обаче не предоставят достатъчно значимо финансиране (с изключение на такса “смет”), поради наложените с времето ниски такси, които са кръстосано субсидирани, и поради малката общинска собственост, чиято ефективност на управление не се следи.

20. Известна възможност за увеличаване на хоризонталните връзки между общините и финансиране на съвместни проекти между съседни общини предоставят някои от предприсъединителните инструменти на ЕС. За пример може да бъде посочен Фондът за икономическо и социално сближаване, за финансиране по който могат да предлагат проекти общински структури. Изработването на съвместни проекти за финансиране от ЕС може да се превърне в добра практика и органите за местно самоуправление да си сътрудничат по-активно за осъществяването им. Неизбежно е в близко бъдеще с оглед на силните обществени настроения и на предстоящото членство в ЕС децентрализацията да се задълбочи, като на общините се предоставят механизми не само за управление на делегираните функции, но и за провеждане на собствена политика по отношение на допълването и повишаването на качествата на тези услуги. Това изисква повишаване на административния капацитет на общините и стимулиране на тяхното взаимодействие в осъществяването на регионални проекти, които да генерират финансиране от външни донори, като ЕС например, както и на способността им за регионално сътрудничество - то би предоставило по-добри възможности на заинтересования бизнес.

• 
  Стриктно придържане към чл. 9 на Европейската харта за местното самоуправление, който разглежда местните финанси. Макар че общините осигуряват финансиране за различни видове дейности, участието им в процеса на вземане на решения във връзка с тези дейности е твърде ограничено. То касае главно сферата на делегираните функции. Финансите са крайъгълен камък за автономността на местната власт - без необходимите ресурси, компетенциите на органите на местната власт съществуват само на хартия; те не могат да посрещнат очакванията на гражданите.
  
• 
  Предоставяне на възможност местните органи на власт да влияят върху работата на различните звена на изпълнителната власт, действащи на регионално равнище. За целта е необходимо да се прекрати практиката на вземане на решения, касаещи местното самоуправление, от централното правителство без участието на общинските власти или без да се зачита тяхното становище. Фискалната децентрализация не може да се осъществи без реално партньорство между органите на централната и местната власт. Тя изисква създаването на подходящи форми и инструменти за диалог между институциите. Това определя и необходимостта от засилване на капацитета на местните власти активно да участват в такъв диалог посредством Националното сдружение на общините, което представя и защитава интересите на местните власти в цялата страна.
  
• 
  Финансовата солидарност е бъдещето пред управлението на местното самоуправление и постепенното й въвеждане в зависимост от степента на развитие на местната демокрация е задължително. В това отношение типичен пример за все още централизирано решаване на финансовите въпроси на общините е приетата нулева ставка на данък печалба в районите с висока безработица. Това означава, че регионалната икономическа политика отново ще се прави под “натиск” от центъра. От гледна точка на фискалната децентрализация би трябвало да се даде възможност на общините сами да избират дали да прилагат тази нулева ставка в зависимост от приоритетите си (това сега е невъзможно поради конституционна “забрана”), защото може да се окаже, че за някои общини това е нож с две остриета. Необходима е ясна и точна прогнозна оценка за ефекта от предприетите данъчни облекчения. Необходимо е изготвянето на икономически анализ в няколко примерни общи (и създаване на модел за подобен анализ и в останалите), за да се установи адекватността на тази мярка или да се предложи подходяща промяна.
  

Повишаването на реалната автономност на общинските власти е от съществено значение и работата в тази насока трябва да продължи. Силното местно самоуправление е неотменимо предварително условие за успешна децентрализация на администрацията.

• 
  Определяне на материалната и местната компетентност на дадена административна единица като съществена част от местното самоуправление.
  
• 
  Законодателно описване на материалната компетентност, която да дефинира задачите и да определи територията, върху която те трябва да се изпълняват.
  
• 
  Гарантиране на определени суверенни права на общините. Някои от тези права са изпълнени, други обаче тепърва предстои да бъдат реализирани, за да може да се говори за финансова самостоятелност на общините (на местните административни единици). Местната власт трябва да получи постепенно, но задължително всички правомощия, свързани с ефективното изпълнение на техните задължения на принципа на субсидиарността. Параграф 2 от чл. 9 на Европейската харта за местното самоуправление е категоричен по отношение на необходимостта от осигуряване на финансови ресурси на местната власт, пропорционални на техните задължения.
  
• 
  Увеличаване на финансовата самостоятелност на органите на местната власт чрез предоставяне на по-голяма част от държавната собственост, като балансът между държавна и общинска собственост бъде съобразен с изпълнението на делегираните на местно равнище държавни функции. Държавата може да подпомогне и регионалното сътрудничество, което да позволи осъществяването на проекти, които са извън възможностите на отделната община.
  
• 
  Разработване и прилагане на ефективна система за контрол върху общинските финанси като предпоставка за възлагането на допълнителни правомощия на общините и предоставянето им на по-голяма автономност. Това е необходимо условие за продължаване на процеса за фискална децентрализация, тъй като ще осигури стабилност и сигурност на системата. Понастоящем няма законови регулации, нормиращи текущ контрол върху общинските бюджети, с изключение на Сметната палата. По тази причина е нужно въвеждането на законово задължение на общините да публикуват редовно и своевременно справки за изпълнението и планирането на бюджетите си. Така ще се увеличи прозрачността на процеса на фискална децентрализация, ще се подпомогне упражняването на граждански контрол върху дейността на общините. Крайният резултат ще бъде увеличаване на отчетността на общините пред гражданите и привличането на активното им участие в общинското управление, което е и една от главните цели на фискалната децентрализация.
  

Все още стои въпросът за липсата на пълно съответствие на мерките на провежданата в България политика с разпоредбите на Хартата, независимо, че страната се е присъединила към нея и е поела задължението да я прилага на практика. След като страната е ратифицирала тази Харта, нейните принципи и разпоредби стават задължителни. Бъдещият модел на местно самоуправление трябва да следва всички принципи на Европейската харта:

• 
  автономни и ясни функции и компетенции на местните органи;
  
• 
  свободното им упражняване при строго лимитиране на административния контрол от страна на централната, респективно по-горестоящата изпълнителна власт;
  
• 
  ефективна и безусловна съдебна защита при спорове с контролните институции;
  
• 
  независими, широки и гъвкави финансови ресурси, които да дават възможност за независимо изпълнение на функциите;
  
• 
  вътрешна организация, която да бъде демократична, но и ефективна, с широко участие на представителните органи и въвеждане принципа за разделение на властите, прозрачен и ефикасен модел на предоставяне на публичните услуги и удовлетворяване потребностите на гражданите, пълно участие на малцинствата при възможност за съхраняване и развитие на техните потребности, култура и традиции.
  

През призмата на приемането на България в ЕС е препоръчително да бъде намерена форма за влияние на местните власти върху програмирането, осъществяването на регионалната политика и контрола върху нея на равнище NUTS II. В изпълнение на регламентите на ЕС и условията за получаване на финансова подкрепа по линия на европейските фондове с цел социално-икономическо сближаване е необходима промяна в компетенциите на различни равнища относно изпълнението на регионалните програми и планове за развитие. Изпълнението на проектите и мероприятията с областно и регионално значение трябва да се изведе в компетенциите на едно по-високо ниво на местна администрация. От тази гледна точка би могло да се препоръча да се дадат пълни бюджетни правомощия и на по-високото ниво на териториално-административно деление, като областите например, а за в бъдеще - и на районите за планиране, което ще е в хармонизация с европейската практика. Това може да стане както чрез представителство на органите на местно самоуправление, така и чрез пряко избиране на регионални органи. По-важно обаче е какъв ще бъде механизмът за влияние, особено върху планирането, съпричастността към провеждането на регионалната политика и контрола върху нея.

Община София има известен опит в това отношение, но тя е по-скоро изключение от общото правило. Тя не може да послужи като представителна извадка за общините в България. Има малки общини, които не разполагат с технически познания за достъпа до капиталовите пазари. Следователно възможен вариант за тях (а и за всички) би било създаването на някакъв вид фонд за развитие на общините или банка за финансиране на общините.

Дискусиите показаха, че има много спорни въпроси, които трябва да бъдат решени, в това число и потребността от промяна в законите и Конституцията. Общинските власти трябва да станат част от процеса на взимане на социални и икономически решения. Едновременно с това местната власт трябва да се отвори към представители на гражданското общество, като неправителствени организации, представители на различни социални групи, еколози и др. По този начин би се повишил не само гражданският контрол, но също и възможността за по-ефективна работа на местните власти, включително по отношение усвояването на средства по проекти, насочени към местното развитие. Би се стимулирало формулирането на цялостна система от цели, механизми и мерки за провеждането на общинска социална и икономическа политика. По-близкото ангажиране на гражданското общество, а и задълбочаването на фискалната децентрализация предполагат разработването на критерии и механизми за следене на икономичността, ефективността и ефикасността на изразходваните на местно равнище обществени фондове.