Висш адвокатски съвет

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

ул. „Цар Калоян” № 1-а, 1000 София, тел. 986-28-61, 987-55-13,

факс 987-65-14, e-mail:VASarch@bitex.com

Изх. ………………

Дата 26-04-2013 г.

(Моля, цитирайте при отговор)

В чл. 26, т. 3 от Закона за радиото и телевизията (ЗРТ) е постулирано, че не могат да бъдат членове на Съвета за електронни медии (СЕМ) лица, които са „били щатни и нещатни сътрудници на бившата Държавна сигурност“. Подобна е и разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 3, която сочи, че „не могат да бъдат членове на управителен съвет на БНР, съответно на БНТ, лица, които са: били щатни и нещатни сътрудници на бившата Държавна сигурност“.

Поддържаме разбирането, че нормите на чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 от ЗРТ категорично са дискриминационни и лустрационни. Споделяме схващането, че те противоречат на принципите на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията); на принципа на върховенството на Конституцията (чл. 5, ал. 1 от Конституцията); на принципа на равноправие на гражданите (чл. 6, ал. 2 от Конституцията) и ограничават свободния избор на професия (чл. 48, ал. 3 от Конституцията). Присъединяваме се към тезата, че оспорените разпоредби въвеждат изрична забрана за заемане на определени публични длъжности по отношение на конкретна категория лица, заемали определено обществено положение в миналото.

В своята юриспруденция Конституционният съд многократно се е произнасял, че принадлежността в миналото към структурите на тайните служби не може да бъде основание за ограничаване на конституционни права, и в частност за забрана за заемане на определена длъжност. В този смисъл са следните решения на Конституционния съд: Решение № 8/1992 г., Решение № 11/1992 г., Решение № 14/1992 г., Решение № 1/1993 г., Решение № 10/1997 г., Решение № 2/1999 г. Решение № 1/2005 г., Решение № 11/2009 г., Решение № 11/2011 г., Решение № 11/2012 г. и др. Те ще бъдат разгледани по-долу с оглед на връзката им с обсъжданата проблематика.

Посоченото по-горе обосновава извода, че Конституционният съд има постоянна и последователна практика относно лустрацията и дискриминацията в разглежданата сфера. Тази юриспруденция на Конституционния съд осигурява и гарантира спазването на фундаменталните принципи на правовата държава.

Негативната оценка в публичното пространство по отношение на дейността на бившата Държавна сигурност не бива да влияе върху упражняването на конституционните права на гражданите в съвременното демократично общество. Недопустимо е тази негативна обществена оценка за миналото да бъде основание за ограничаване на конституционните права на български граждани при действието на демократичния основен закон на страната от 1991 година. Оспорените разпоредби са конституционно нетърпими, доколкото имат дискриминационен характер по смисъла на чл. 6, ал. 2 от Конституцията. При това законът не въвежда обща забрана за заемане на публични длъжности от сътрудници на бившата Държавна сигурност. Ограничението се установява единствено за членовете на СЕМ и за членовете на управителния съвет на БНР, съответно на БНТ, но не и за заемане на висши държавни длъжности, както и за органите на местно самоуправление и местната администрация. Принадлежността в миналото към структурите на тоталитарните тайни служби не може да бъде основание за ограничаване на конституционни права, и в частност за забрана за заемане на определена длъжност. С оспорените лустрационни текстове по недопустим начин се въвежда колективна отговорност, без да се преценява конкретната дейност на отделните лица. По този начин се създават условия за накърняване на достойнството и правата на гражданите, които са конституционно защитени ценности.

Оспорените текстове от ЗРТ нарушават принципа на равенство пред закона (чл. 6, ал. 2 от Конституцията). Равенството на всички граждани пред закона е формулирано като конституционен принцип, присъщ на всяко демократично общество. То е прокламирано като общочовешка ценност и на общо основание се отнася и за възможността за заемане на публични длъжности. Дори и временното отклонение от него чрез въвеждане на законови ограничения противоречи на конституционните разпоредби. Равноправието на гражданите включва еднаквото им третиране от държавната власт. Сътрудниците на тайните служби на тоталитарната държава са осъществявали правно регламентирана дейност и като цяло нейната аморалност може да бъде имплицирана само ако действащото по това време право е било обявено за противоконституционно. Принадлежността към бившата Държавна сигурност не засяга доброто име на съответната категория лица и не може да играе ролята на критерий за оценка на техните професионални умения и качества. Използваният критерий за ограничаване на права е свързан с личното и общественото положение на гражданите. Той попада сред критериите, по които Конституцията забранява да се въвеждат ограничения на правата на гражданите, което се отнася и за заемане на която и да е длъжност. Тази дискриминационна мярка лишава определен кръг лица от възможността да бъдат избирани, респ. назначавани за членове на СЕМ и за членове на управителния съвет на БНР, съответно на БНТ, независимо от това, че отговарят на всички други изисквания на закона за заемане на тези длъжности. Сътрудничеството с тайните служби на тоталитарната държава е социален признак, на основата на който не може да се въвеждат ограничения на конституционни права, доколкото се стига до дискриминация в противорeчие с чл. 6, ал. 2 на Конституцията.

Признакът „сътрудник на Държавна сигурност” вече е бил оценяван като лустрационен и дискриминационен в досегашната юриспруденция на Конституционния съд. На това основание Конституционният съд е обявявал за противоконституционни разпоредби от Закона за банките и кредитното дело, Закона за пенсиите, Закона за администрацията и Закона за дипломатическата служба, Закона за Българската телеграфна агенция и др.

Оспорените разпоредби противоречат не само на Конституцията, но и на общопризнатите норми на международното право и на международните договори, по които България е страна (чл. 149, чл. 1, т. 4 от Конституцията). Атакуваните разпоредби по същество представляват непропорционално ограничаване на човешките права по смисъла на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи – (ЕКПЧ – обн, ДВ, бр. 66/1992 г.). Според Съда в Страсбург въвеждането на лустрационни норми ограничава човешките права, признати и гарантирани от ЕКПЧ. В същия смисъл – относно свободното упражняване на професия – е практиката и на Съда на ЕС в Люксембург.

Оспорените разпоредби противоречат на чл. 14 от ЕКПЧ; на чл. 2, ал. 2 и чл. 5 от Международния пакт за икономически, социални и културни права (обн., ДВ, бр. 43/1976 г.); чл. 25, б. „с“ и чл. 26 от Международния пакт за граждански и политически права (обн., ДВ, бр. 43/1976 г.); чл. 1, т. 1 и 2, чл. 2 и чл. 3 б. „б“ от Конвенция № 111 относно дискриминацията в областта на труда и професиите (обн., ДВ, бр. 35/1997 г.); чл. 20 и 21 от Хартата на основните права в ЕС, на Европейската социална харта, на Всеобщата декларация за правата на човека.

Оспорените текстове представляват непропорционално ограничаване на човешки права по смисъла на ЕКПЧ и практиката на Европейския съд за правата на човека в Страсбург (ЕСПЧ). Съдът допуска в поредица от свои решения, че подобни мерки могат да преследват допустима от Конвенцията цел, когато „състоянието на обществото налага създаването на защитни механизми за демократичното устройство”. Подобни ограничения и лустрационни текстове обаче биха били оправдани само ако са пропорционални на преследваните цели. Според Съда ограничаването на някои човешки права чрез лустрация е пропорционално в посткомунистическите държави в периода на преход от тоталитарна към демократична система, доколкото съществуват сериозни рискове за този преход. Отдалечаването на тези мерки във времето обаче ги прави непропорционални на преследваните цели. Съдът отстоява разбирането, че лустрационните мерки могат да имат само временен характер докато съществува заплаха за демократичния ред. При липса на такава заплаха лустрацията би била непропорционална по смисъла на Конвенцията. Както отбелязва ЕСПЧ, това с още по-голяма сила е валидно за държава – член на ЕС, „защото демократичното й устройство е извън съмнение” (вж. Sidabras and Dziautas vs Lithuania – Applications nos 55480/00 and 59330/00; Rainys and Gasparavicius vs Lithuania – Applications nos 70665/01 and 74345/01; Zdanoka v Latvia – Application no 58278/00). Оспорените законови текстове са изцяло в несъответствие с чл. 14 от ЕКПЧ, доколкото той изисква упражняването на правата и свободите, предвидени в Конвенцията, да бъде осигурено без каквато и да било дискриминация, основана на какъвто и да е признак.

Атакуваните пред Конституционния съд разпоредби на ЗРТ влизат в противоречие с чл. 2, ал. 2 и чл. 5 от Международния пакт за икономически, социални и културни права. Държавите – страни по този пакт се задължават да осигуряват упражняването на провъзгласените в него права без каквато и да е дискриминация, основаваща се на раса, цвят на кожата, пол, език, религия, политически и други убеждения, народностен или социален произход, имотно състояние, рождение или всякакви други признаци. Ограничаването на възможността да се заемат определени длъжности на основание съпричастност на определени лица към Държавна сигурност дискриминира тези лица по смисъла на цитираните текстове от Международния пакт за икономически, социални и културни права. Правото на труд е едно от основните човешки права от тъй нареченото „второ поколение” човешки права и се урежда в чл. 6 на Пакта.

В същото време оспорените разпоредби противоречат и на чл. 25, б. „с” от Международния пакт за граждански и политически права, доколкото всяка държава – страна по този пакт е длъжна да осигури и гарантира на гражданите си „без каквато и да е дискриминация” право на достъп при общи условия на равенство до всички служби. Законодателят може да установява конкретни изисквания за заемане на определени постове и длъжности, което не представлява нарушение на правото на труд и избор на професия. Атакуваните текстове от ЗРТ не въвеждат конкретни изисквания за заемане на определени публични длъжности, а създават ограничения чрез въвеждане на забрана да бъдат избирани, респ. назначавани за членове на СЕМ и за членове на управителния съвет на БНР, съответно на БНТ определена категория лица независимо от тяхната професионална квалификация, качества и опит. По този начин разпоредбите от ЗРТ дискриминират една група български граждани в нарушение на чл. 6, ал. 2 от Конституцията.

Атакуваните текстове са в несъответствие и с чл. 1, т. 1 и т. 2, чл. 2 и чл. 3, б. „б” от Конвенция № 111 относно дискриминацията в областта на труда и професиите (обн., ДВ, бр. 35/02.05.1997 г.) на Международната организация на труда. Като изрично не допуска дискриминация в сферата на труда, Конвенцията предвижда, че „различията, изключенията или предпочитанията, които се основават на квалификационните изисквания, установени за определена работа, не се смятат за дискриминационни”. Въвеждането на ограниченията за заемане на определени длъжности, основани на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност, не е свързано с никакви квалификационни изисквания, доколкото последните определят възможността на определено лице да извършва конкретна дейност в зависимост от професионалните му умения и опит. Ограниченията, въведени с оспорените норми, не се основават на специфични изисквания, установени за определена длъжност, поради което те по своята природа са дискриминационни. Ограничавайки възможностите за професионална реализация на група български граждани, тези лустрационни текстове противоречат и на чл. 48, ал. 3 от Конституцията, тъй като ограничават свободния избор на професия и легитимното очакване, че при определен професионален опит и квалификация съответните лица могат да бъдат избрани, респ. назначени на длъжности, при положение че отговарят на всички изисквания за тяхното заемане.

Несъстоятелен е евентуалният довод, че законодателят отказва на определена група лица възможността да заемат длъжностите член на СЕМ, член на управителния съвет на БНР, съответно на БНТ, не като репресивна мярка, а в защита на обществения интерес. Неприемливо е да се твърди, че с въведените от ЗРТ ограничения е спазен принципът на пропорционалност, тъй като, от една страна, се изисква тези институции да са независими, а, от друга страна, ограниченията се отнасят само до тесен кръг от длъжности в същите институции. Подобен извод е нелогичен. Текстът на чл. 6, ал. 2 е категоричен и универсален, що се отнася до принципа на равенството на гражданите пред закона и недопускането на дискриминация. Неговото приложение не се ограничава единствено до публичните длъжности, а се отнася до всички сфери на обществения живот.

Считаме, че на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4 от Конституцията искането на групата народни представители от 41-то Народно събрание следва да бъде уважено и чл. 26, т. 3 и чл. 59, ал. 2, т. 3 от ЗРТ следва да бъдат обявени за противоконституционни и несъответстващи на нормите на международното право и на международните договори, по които България е страна.

По-долу излагаме преглед и анализ на юриспруденцията на Конституционния съд, която води до категоричния извод за установена трайна практика по отношение на разглежданата тематика.

Релевантни са и аргументите на Конституционния съд, изложени в Решение № 11/1992 г., с което той обявява за противоконституционна разпоредбата на § 6 от Закона за изменение и допълнение на Закона за пенсиите, с който се създава нов чл. 10а в Закона за пенсиите.

С § 6 от Закона за изменение и допълнение на Закона за пенсиите, приет от 36-о Народно събрание на 12 юни 1992 г. (обн., ДВ, бр. 52 от 1992 г.), в Закона за пенсиите е създаден нов чл. 10а със следното съдържание: „За трудов стаж по този закон не се признава времето, през което лицето е работило на ръководна щатна длъжност в органите и партийните организации на Българската комунистическа партия, Отечествения фронт, Димитровския комунистически младежки съюз и Съюза на активните борци против фашизма и капитализма.” Според посоченото по-горе Решение № 11/1992 г. на Конституционния съд намерението на законодателя в този случай е да лиши от правна релевантност трудовия стаж на определена категория лица, а оттам – да лиши самите лица от известни осигурителни права, които се пораждат въз основа на трудовия стаж. Известно е, че правото на пенсия като вид осигурително право (или право на обществено осигуряване, както е установено в чл. 51, ал. 1 от Конституцията) е в зависимост и се определя от общия трудов стаж, т.е. от времето, през което дадено лице е прослужило като работник или служител, подлежащ на задължително осигуряване. Според Конституционния съд нищо не е равнозначно на ценността на човешките права. Разбира се, и българската Конституция подобно на редица други познава възможността да се ограничава временно упражняването на някои права. Случаят обаче не е такъв. Конституционният съд категорично счита, че няма основание да се отмени или ограничи упражняването на право на обществено осигуряване (чл. 51, ал. 1 от Конституцията), нито тепърва да се създават неравенства или основания за нееднакво третиране, като се нарушава друг конституционен принцип (чл. 6, ал. 2 от Конституцията). Предвид на това Конституционният съд уважава искането за установяване противоконституционността на тази разпоредба – поради изтъкнатото накърняване на едно конституционно право (правото на обществено осигуряване), от една страна, и, от друга, създаването – по силата на чл. 10а от Закона за пенсиите – на положение на нееднакво третиране на определена категория граждани, основано на конкретен признак, с което се стига до неблагоприятни различия и до нарушаване на принципа на равенството. Според горецитираното Решение № 11/1992 г. на Конституционния съд, когато обществото има основания да даде негативна оценка на известен период от време, на известен политически режим или на определена политическа организация, то няма право да върши това, като лишава от основни права или нарушава конституционни начала, освен ако не съществуват основания за осъществяване на предвидена в закона отговорност.

С оглед тяхната съществена релевантност следва да бъдат изтъкнати и съображенията, изложени в Решение № 14/1992 г., в което Конституционният съд се произнася относно искане за тълкуване на чл. 6 от Конституцията.

Равенството на всички граждани пред закона – според Решение № 14/1992 г. на Конституциония съд, е основен принцип на всяко демократично общество. В преамбюла на Конституцията равенството е прокламирано като общочовешка ценност наред със свободата, мира, хуманизма, справедливостта и търпимостта. В чл. 6, ал. 2 равенството на гражданите пред закона е формулирано като конституционен принцип, който стои в основата на гражданското общество и държавата. Този принцип е общ за цялата правна система на Република България. Той е основа за тълкуване и прилагане на Конституцията и за нормотворческата дейност. В чл. 6, ал. 2 равенството пред закона е формулирано още и като основно право на гражданите. В редица конституционни разпоредби то е конкретизирано, като е отнесено към определени права и свободи (чл. 19, ал. 2, чл. 46, ал. 2, чл. 47, ал. 3, чл. 119, ал. 3, чл. 121, ал. 1 и др.). Равенството пред закона означава равнопоставеност на всички граждани пред закона и задължение за еднаквото им третиране от държавната власт. Според чл. 4, ал. 1 от Конституцията Република България е правова държава. Тя се управлява според Конституцията и законите на страната. Съгласно чл. 5, ал. 1 Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат. Това означава, че правото се изгражда като единна и непротиворечива система на принципа на йерархията на нормативните актове. Конституцията е върховен закон. Тя е основа на действащата правна система и на целия държавен ред. Тя нормативно прогласява основните принципи и ценности в държавата. В някои случаи конституционните норми не съдържат пряко приложими разпоредби и се нуждаят от конкретизиране чрез закони, за да могат да станат приложимо право (чл. 122, ал. 2, чл. 123, чл. 134, ал. 2, чл. 138, 144 и др.). Със закони се уреждат основните обществени отношения (чл. 11, ал. 3, чл. 16, чл. 17, ал. 1, 4, 5, чл. 18, ал. 1, 4, 5 и др.). Подзаконовите актове конкретизират и доразвиват законовите разпоредби. Те се издават за прилагане на закона в цялост или на отделни негови разпоредби (чл. 114 и чл. 115), поради което е недопустимо да му противоречат. Не е възможно, според Конституционния съд, гражданите да са равни пред закона, а да не са равни пред подзаконовите актове.

За да гарантира прогласения принцип за равенство на всички граждани пред закона – според Решение № 14/1992 г. на Конституционния съд, – чл. 6, ал. 2 посочва определени социални признаци, които не могат да бъдат основание за неравно третиране – раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние. Изричните забрани по отношение на посочените социални признаци очертават правна недопустимост за ограничаване на правата или за създаване на привилегии на посочените основания. Конституционният съд поддържа разбирането, че посочените социални признаци могат да бъдат класифицирани най-общо в две основни групи. Първите пет – раса, народност, етническа принадлежност, пол и произход, произтичат от чл. 1 на Декларацията за правата на човека, според който всички хора се раждат свободни и равни по достойнство и права. Този текст е дословно възпроизведен в чл. 6, ал. 1. Недопускането на каквито и да било ограничения на правата или привилегии, основани на тези признаци, е гаранция за общочовешките права, които Конституцията на Република България признава и защитава. Останалите признаци – религия, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние фактически се придобиват или изменят в процеса на социалната реализация на гражданите в обществото в резултат на упражняване на определени права. Всеки от тези признаци представлява за отделния гражданин равна възможност, предвидена и гарантирана в Конституцията, която не може съгласно чл. 6, ал. 2 да бъде основание за привилегировано отношение към него или за ограничаване на правата в качеството му на гражданин. Конституционният съд поддържа тезата, че точното и изчерпателно посочване на социалните признаци, които са основание за недопускане ограничения на правата и за предоставяне на привилегии, е гаранция срещу необосновано разширяване на основанията за допускане на ограничения на правата на гражданите или на привилегии. В Решение № 14/1992 г. Конституционният съд систематизира по следния начин финалните си изводи: 1) Равенството на всички граждани пред закона по смисъла на чл. 6, ал. 2 от Конституцията означава равенство пред всички нормативни актове; 2) Социалните признаци за недопускане ограничения на правата или предоставяне на привилегии са посочени в чл. 6, ал. 2 от Конституцията изчерпателно; 3) Привилегии, основани на посочените в чл. 6, ал. 2 от Конституцията социални признаци, са нарушения на принципа за равенство на всички граждани пред закона.