Bg комисия на европейските общности брюксел, 16 2007 г. Com (2007) 247 окончателен съобщение на комисията до европейския парламент, съвета, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM (2007) 247 окончателен

1. Въведение

2. Страни от съседните на ЕС източни и югоизточни региони

2.1. Турция и Западните Балкани

2.1.1. Текуща рамка за диалог

2.1.2. Препоръки

2.2. Партньорски страни от Европейската политика за съседски отношения в източна Европа и южен Кавказ

2.2.1. Текуща рамка за диалог

2.2.2. Препоръки

2.3. Руска федерация

2.3.1. Текуща рамка за диалог

2.3.2. Препоръки

3. Други региони

3.1. Източно-средиземноморски страни от ЕПСО (Сирия, Ливан и Йордания)

3.1.1. Текущи рамки за диалог

3.1.2. Препоръки

3.2. Централна Азия

3.2.1. Текуща рамка за диалог

3.2.2. Препоръки

3.3. Страни на произход от Азия

3.3.1. Текуща рамка за диалог

3.3.2. Препоръки

4. Подобряване на координацията

5. Заключение

Приложение І: Съкращения и речник на термините 17

Приложение II: Примери за сътрудничество с ЕС и подпомагане на страните, включени в съобщението 20

Приложение III: Общ преглед и статистика на миграционното положение и потоци от и в източните и югоизточни региони, съседни на ЕС 72

През декември 2005 г. Европейският съвет прие глобален подход за миграцията. Първоначално той бе съсредоточен върху Африка и Средиземноморския регион. В заключенията си от декември 2006 г.¹ Европейският съвет призова Комисията „да направи предложения за засилен диалог и конкретни мерки“ с оглед прилагане на глобалния подход към източните и югоизточни региони, съседни на ЕС. Настоящето съобщение отговаря на тази покана. То предлага подход, основан на концепцията за „миграционния път“ (виж приложение I за съдържанието на всички използвани термини в текста и обяснение на съкращенията).

Това съобщение засяга основно източните и югоизточни региони, съседни на ЕС, които според Комисията включват:

Турция, Западните Балкани (Албания, Босна и Херцеговина, Хърватска, Бившата югославска република Македония, Черна гора и Сърбия заедно с Косово²); партньорските страни от Европейската политика на съседски отношения (ЕПСО) в Източна Европа (Украйна, Молдова и Беларус³) и Южен Кавказ (Армения, Азербайджан и Грузия); както и Руската федерация.

При прилагането на това съобщение от първостепенна важност са препоръките, които се отнасят пряко към тези страни. При все това, прилагането на глобалния подход за източните и югоизточните региони, съседни на ЕС, съгласно концепцията за „миграционните пътища“ също изисква съобразяване с по-далечните страните на произход и по-нататъшен транзит. Следователно трябва да бъде обърнато внимание на:

Близкоизточните партньорски страни от ЕПСО (Сирия, Йордания и Ливан), Иран и Ирак; Централна Азия (Казахстан, Киргизстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан); и азиатските страни на произход като Китай, Индия, Пакистан, Афганистан, Бангладеш, Шри Ланка, Виетнам, Филипините и Индонезия.

Относно тези страни и региони настоящото съобщение съдържа препоръки предимно в средносрочен и дългосрочен план.

Общността има изградени институционални рамки с всички изброени страни, чрез които са установени политически и икономически диалог и връзки на сътрудничество, които по принцип включват областта на миграцията. В това съобщение е направена равносметка относно тези рамки за всяка група страни. В някои случаи диалогът и сътрудничеството по миграцията и свързаните области (като заетост и образование) са вече също много добре развити. Всяко потенциално засилване на диалога и сътрудничеството по миграцията следва да се гради върху вече съществуващите диалог и сътрудничество, като се включват напълно съответните въпроси и участници, по-специално в областта на трудовата миграция. В приложение II е даден примерен списък на много текущи процеси на сътрудничество в областта на миграцията, визите и граничния контрол, финансирани от ЕС в тези страни, и е важно подобно сътрудничество да бъде подчертавано и да му бъде давана публичност.

При прилагането на глобалния подход се изисква цялостен анализ по законните и незаконни придвижвания, общото предлагане и търсене на работна сила, миграцията на работна сила и управлението на икономическата миграция, и нуждата от международна закрила. Миграционните пътища, тенденции и потенциални промени на пътищата също трябва да бъдат разгледани. Приложение III предоставя някои допълнителни заключения за региона в това отношение, както и различни групи статистически данни. Важността на този регион за ЕС вече е ясна. Около една трета от общия брой на гражданите на трети страни, живеещи в ЕС, са граждани на съседните източни и югоизточни страни и Руската федерация. Разширяванията на изток на ЕС през 2004 г. и 2007 г. промениха правното основание на трансграничното редовно пътуване и миграция за много съседни страни, като в същото време ползите от членството в ЕС, изразени във висок икономически растеж и възможности за работа, правят новите страни-членки по-привлекателни за миграция за източните им съседи. Съседните страни са едновременно изправени пред последиците от изтичането и притока на мозъци, и чистите печалби спомагат да се облекчи натиска от високата безработица и ниските доходи, които често са резултат от трудности в политическия и икономическия преход.

Трябва да се отбележи, че Латинска Америка и Карибският басейн (ЛАК) все още не са включени в глобалния подход към миграцията, въпреки, че миграцията е част от редовен политически диалог с този регион. Предвид нарастващата важност на въпросите, свързани с миграцията в отношенията с латиноамериканските страни и страните от Карибския басейн, Комисията допълнително ще разгледа темата за миграцията със своите партньори по време на подготовката на следващата среща на върха ЕС-ЛАК в Лима през май 2008 г. Това ще бъде съобразено с глобалния подход и едновременно ще позволи осъществяването на ангажименти, поети от двете страни на срещата на върха във Виена през май 2006 г.

При развитието на Глобалния подход с африканските страни различни средства се оказаха полезни при взаимодействието с партньорските страни, като миграционни профили и платформи за сътрудничество по миграция и развитие (виж приложение I). Тези средства могат да бъдат използвани в прилагането на глобалния подход към източните и югоизточни региони. Тяхното използване обаче трябва да бъде разглеждано поотделно за всяка една страна и/или на регионална основа, по-специално взимайки предвид съществуващите рамки и отношения със съответните страни и региони, където прилагането им може допринесе полза. Освен това, настоящото съобщение трябва да бъде разглеждано заедно със Съобщението за циркулярната миграция и партньорствата в областта на мобилността между Европейския съюз и трети страни, прието едновременно.

Въпросите на миграцията с Турция, която има Споразумение за асоцииране с ЕС от 1963 г., са обхванати от Партньорство за присъединяване 2006 г.

В случая на Западните Балкани, въпросите на миграцията са обхванати от Споразумението за стабилизиране и асоцииране (ССА), представляващо договорната рамка за отношения, установена или в процес на установяване с всяка една от тях⁵. Освен това, въпросите на миграцията – често в подробности – са обхванати от съответните европейски партньорства или партньорства за присъединяване (в случая на Хърватска и Турция). Осъществяването на партньорствата се следи главно чрез годишните доклади за напредъка и заседанията с въпросните страни. Въпросите на миграцията се обсъждат и в рамките на годишната министерска среща по правосъдие, свобода и сигурност със страните от Западните Балкани.

Що се отнася до страните кандидатки Хърватска, Турция и Бивша югославска република Македония, въпросите на миграцията се обсъждат задълбочено на съответните заседания на подкомисии и могат да бъдат повдигнати в контекста на комитета и съвета по асоцииране. В контекста на преговорите за присъединяване с Хърватска и Турция въпросите на миграцията бяха внимателно проучени и се следят inter alia в главите „Правосъдие, свобода и сигурност“ и „Свободно движение на работници“.

Що се отнася до другите страни в региона, въпросите на миграцията се разглеждат в контекста на специфични процеси за политическо подпомагане и наблюдение (консултативна работна група с Албания, процес на проследяване на реформата в случая на Босна и Херцеговина, засилен постоянен диалог с Черна гора и Сърбия), включително чрез заседания на технически групи. По отношение на Косово тези въпроси се разработват в контекста на механизма за проследяване на процеса за стабилизиране и асоцииране (STM).

Процес на сътрудничество в Югоизточна Европа (SEECP) има все по-важна роля като форум за регионално сътрудничество в целия югоизточноевропейски регион и включва сътрудничество по въпроси от областта правосъдие, свобода и сигурност. Процесът на сътрудничество в Югоизточна Европа е включен в процеса на създаване на нова регионална рамка, която да бъде използвана от самите страни в региона като продължение на Пакта за стабилност за Югоизточна Европа.

• 
  За да се допълни диалогът по миграцията на двустранни и регионални форуми, национални и подрегионални платформи за сътрудничество могат да улеснят още диалога между всички включени участници, черпейки опит от инициативата MARRI.
  
• 
  Диалогът с властите на партньорската страна и на страната кандидат трябва да включва дискусия на тема как отражението на миграцията върху развитието може да подпомогне укрепването на стабилността и да насърчи растежа в региона. Следва да бъдат развити политики за предотвратяване на изтичането на мозъци, като инвестиране в обучението и изграждане на капацитет за подобряване на работните условия и увеличаване на възможностите за работа, чрез което се подпомага оставането на квалифицираните работници. Занапред трябва да бъдат анализирани начини за намаляване на разходите за преводи на парични суми и за увеличаване на тяхното отражение върху развитието на страните от този регион. Следва да бъдат уреждани учебни посещения на експерти за засилване на контактите и стимулиране на пряко сътрудничество между администрациите и за разглеждане на институционалния капацитет. Могат също да бъдат организирани семинари върху различни аспекти от проблемите на миграцията и развитието. Накрая, трябва да се окуражават инициативи, насочени към установяване на контакти между висококвалифицирани мигранти като научните изследователи и техните страни на произход.
  
• 
  Следва да бъдат увеличавани възможностите за циркулярна миграция, като се имат предвид съществуващите краткосрочни сезонни трансгранични движения в региона. С изключение на Хърватска, която вече се ползва със свободен визов режим с ЕС, визовите режими в региона се нуждаят от по-нататъшно подобрение и хармонизиране с цел улесняване на движението на работна ръка. Трябва да се изследва доколко е осъществимо предлагане на широк обхват програми за обмен за изследователи и студенти. Следва да бъде отделено необходимото внимание на нужната подготовка на мигрантите при заминаване по отношение на реалистична представа за живота и възможностите за работа в ЕС. Този процес би бил подкрепен от обучение или специални програми и услуги по намиране на съответствие между търсенето и предлагането на работа. Тук порталите за миграция ще играят ключова роля, като те ще бъдат въведени в употреба до края на 2007 г. Оценката на опита със съществуващите центрове за миграционни услуги показва, че те могат да бъдат копирани. Установяването на координационни центрове във всяко министерство на труда или министерство на вътрешните работи би помогнало за формулирането на съответни политически отговори, еднакво отчитащи нуждата от работна сила и аспектите на сигурността, свързани с миграцията. За краткосрочните визи прилагането на споразуменията на Общността за визово улесняване, парафирани досега с някои западнобалкански страни, ще допринесат за подобряване и опростяване на процедурите по издаване на визи за определени категории граждани на тези страни.
  
• 
  Законодателството за убежище и закрила на бежанците трябва да бъде засилено или допълнено с цел да предоставя пълни правни гаранции за правата на лицата, които могат да се нуждаят от международна закрила. Черна гора и Сърбия трябва да гласуват основни закони, свързани с даването на убежище, и трябва да бъдат насърчавани в тази посока. Турция все още предстои да измени основното си законодателство за убежището съгласно съответните европейски норми, да осигури неговото ефективно прилагане и да създаде административен капацитет, който отговаря на най-добрите практики на ЕС. Във всички държави са необходими по-нататъшни усилия, за да бъде осигурено практическо прилагане на съответните правни разпоредби.
  
• 
  Борбата против незаконната миграция и трафик на хора трябва да бъде засилена.
  
• 
  FRONTEX трябва да развива допълнително съществуващите си отношения със страните в региона с тази цел. Техническото подпомагане на партньорските страни, което ще включва по-нататъшно обучение на гранични охрани и имиграционни служители, както и разработване на достоверна статистика на докладваните случаи, трябва да бъдат предоставени чрез използване на инструменти като ИПП (инструмент за предприсъединителна помощ) или туининг и Инструмента за техническо подпомагане и обмен на информация TAIEX.
  
• 
  Някои действия, свързани с граничен контрол и управление на миграцията в страните-кандидатки за ЕС и потенциални страни кандидатки също биха могли да бъдат подкрепени чрез ИПП. Споразуменията за реадмисия на ЕС със западнобалканските страни трябва да бъдат осъществени и споразумението за реадмисия на ЕС с Турция трябва да бъде сключено без отлагане⁶.
  
• 
  ЕС се нуждае от укрепване на по-тясно регионално сътрудничество в много области по правоприлагане в борбата с организираната престъпност, по-специално чрез засилено сътрудничество между Европол и центърът на SECI (South East Cooperative Initiative) в Букурещ. Във връзка с това ще бъде сключен меморандум за разбирателство между Европол и SECI, насочен по-специално към трафика на хора, а дългосрочната цел е оперативно споразумение за сътрудничество.
  

Европейската политика за съседски отношения служи за рамка в отношенията със страните от Източна Европа и Южен Кавказ. Въпреки че са косвено споменати в споразуменията за партньорство и сътрудничество (СПС), които сформират правното основание на отношенията на ЕС с тези страни, сътрудничеството по миграцията, визовите въпроси, убежището, управлението на границите и други свързани икономически и социални въпроси изпъкват във всички планове за действие от ЕПСО, договорени с източните партньори. Някои от тези партньорски страни също имат свои собствени национални програми за действие по тези въпроси. В случая на Украйна има отделен план за действие в областта на правосъдието, свободата и сигурността, еквивалентен на съответния раздел в плановете за действие, договорени с Армения, Азербайджан, Грузия и Молдова, и освен това Комисията работи с Украйна на принципа на отчитане на точки по плана за действие ПСС, който съдържа сравнителни цели.

Въпросите на миграцията вече бяха обсъдени задълбочено с Молдова и Украйна в съответните подкомисии и се повдигнаха и на редовната министерска тройка по ПСС между ЕС и Украйна, както и по време на срещите на комитета и съвета по сътрудничество. Подобен подход бе следван в случая на трите южнокавказки страни, чиито планове за действие бяха приети през ноември 2006 г. Диалогът и сътрудничеството с всяка отделна страна напредват с различен ритъм в зависимост от техния капацитет, големина (особено уместно в случая с Украйна) и положение. Белорусия представлява специален случай⁷, но техническо сътрудничество по въпроси, свързани с границите, миграцията и организираната престъпност, е възможно въз основа на работни контакти с белоруски служители и в рамките на регионален диалог и програми.

2.2.2. Препоръки

Отношенията с отделните страни се различават, разбира се, но краткосрочните приоритети трябва да включват следното:

• 
  Въпреки, че вече съществува необходима рамка за диалог на двустранно равнище с всички тези страни (с изключение на Белорусия) истинският диалог по тези въпроси трябва да започне с Армения, Азербайджан и Грузия в контекста на техните планове за действие по ЕПСО, докато за Молдова и Украйна съществуващият диалог бе задълбочен. Въпреки че отношенията с Белорусия са ограничени, следва да бъдат започнати контакти на равнище експерти по въпросите на миграцията. Такъв диалог е важен също и за справянето с проблема с ксенофобията и неговото отражение върху миграцията и интеграцията.
  
• 
  На регионално равнище, където се засяга миграцията и свързаните с нея въпроси, трябва да се почерпи опит от процесите от Будапеща и от Сьодеркопинг. Подкрепата за подобряване на капацитета на партньорските страни за третиране на незаконни емигранти съгласно международните норми също трябва да бъде засилена. Това може да бъде във връзка със задържането на незаконни емигранти и нуждите на жертви на трафик и други уязвими лица, както и международни норми за защита на бежанците, според които тези страни имат задължения (например като членове на Съвета на Европа), но все още липсват ефективни закони, процеси и практики за убежище и защита на бежанците. Работата със съответните организации трябва да продължи, включително за повторна интеграция на завърналите се.
  
• 
  В изграждането на цялостен подход към миграцията Черноморският регион е от особена важност по отношение на транзитната миграция и трафика. Използвайки като модел структурите за сътрудничество в региона на Балтийско море, трябва да се изследва възможността за създаване на регионална платформа за сътрудничество, която обединява съответните държави-членки на ЕС, агенции на ЕС, други страни, граничещи с Черно море, и регионални организации като SECI, ЧИС, Балтийската морска оперативна група по организираната престъпност (TF-OC) и Черноморския форум в усилие за по-добро справяне с миграцията. В този смисъл обменът на информация може да бъде засилен и патрулните и наблюдателни дейности да бъдат координирани. Приносът на ЕС може да варира от обучение (туининг) на служители по правоприлагането до сътрудничество с FRONTEX и Европол, и от теми като социалната защита и обучение на служители по въпроси на труда до рехабилитация на жертвите на трафика.
  
• 
  Както Комисията обясни в съобщението си през декември 2006 г., мобилността на хора е от най-голямо значение за партньорите от ЕПСО и също за ЕС с цел пълно осъществяване на този приоритет от външната политика. Комисията предложи „много сериозно проучване на това, по какъв начин визовите процедури да не препятстват законното пътуване от съседните страни в ЕС (и обратно) в контекста на по-обширни рамки за справяне със съответните въпроси от ПСС“. Впоследствие трябва да се обмислят партньорства във връзка с мобилността за тези страни, включително възможности за визови улеснения, разрешителни за работа и информация за сезонни нужди от работна ръка на пазара в ЕС. Като приоритет сред останалите трябва да се разгледа възможността за осъществяване на такова партньорство с Украйна.
  
• 
  В допълнение, трябва да бъдат предоставяни визови улеснения за неработни цели (например делово пътуване, пътуване с образователни и туристически цели) и за длъжностни лица, участващи в съответните свързани с реформите срещи, както вече е възможно според съществуващите Общи консулски инструкции. Понастоящем Комисията силно препоръчва това да се прилага, особено от държавите-членки, в които се провеждат съответните срещи (например държавите, в които се намират институциите на ЕС и председателстващите на ротационен принцип). По-специално, Комисията призовава това да бъде сторено незабавно за хората, пътуващи „по европейски дела“ (които представляват много малка част от визовите заявления), за които ще предостави препоръчителни писма и ще продължи да работи със съответното посолство или консулство на държава-членка на ЕС.
  
• 
  Преводите на пари от преселници също са важни в този регион, като Армения, Грузия, Молдова и Украйна са сред най-зависещите от парични преводи от чужбина страни в света. Трябва да бъдат изследвани възможностите да се намалят разходите за преводи на паричните суми и да се увеличи влиянието им върху развитието на страната на произход (да си припомним, че паричните преводи са лични по същество). По същия начин трябва да бъдат подкрепяни начини за стимулиране на социалноикономическото развитие на тези страни чрез предотвратяване на по-нататъшно изтичане на мозъци, улесняване на доброволното завръщане на (високо) квалифицирани лица и окуражаване на големите диаспори да допринасят за развитието на своята страна на произход. Трябва да се окуражават инициативи, насочени към свързване на висококвалифицирани преселници, като научните изследователи, с техните страни на произход.
  
• 
  Трябва да бъде обърнато внимание на сключването на споразумения за реадмисия. Споразумение за реадмисия вече е парафирано с Украйна и преговорите с Молдова са завършени с оглед споразумението да влезе в сила възможно най-бързо през 2007 г. В бъдеще също се предвижда започване на преговори с останалите страни. За сключилите такива споразумения с ЕС вниманието трябва да бъде насочено към техния капацитет за прилагане на споразуменията, както и да бъдат окуражавани да постигнат подобни споразумения с техните източни и югоизточни съседи.
  
• 
  Въпреки вече получената значителна подкрепа от Общността изграждането на капацитета на тези страни трябва да бъде засилено, било по отношение на управлението на собствените им граници (или общо правоприлагане) или за засилване на сътрудничеството помежду им (Украйна е изправена пред предизвикателства, свързани с местоположението и големината ѝ и характера на граничния ѝ контрол; Белорусия изрази интерес за сътрудничество в областта на граничната защита и организираната престъпност, а в същото време трябва да бъде засилена ефективната работа за борба с трафика от Белорусия). Добър пример е съществуващата мисия на ЕС за гранична помощ (EUBAM) на молдовско-украинската граница. Тези инициативи трябва да бъдат свързани с текущите усилия за борба с корупцията и организираната престъпност.
  
• 
  От по-нататъшно посочване могат да се нуждаят пропуските в законодателната и институционална рамка и националния капацитет за събиране на данни и наблюдение на миграционните потоци. Може да бъде предоставена съответна техническа помощ, например за сигурността на документите за пътуване, разрешителните за пребиваване и стикерите за визи, както и гражданските информационни системи, на чиито данни те се основават. Усилията за подобряване на документната сигурност ще се нуждаят от последните разработки в областта на биометричните данни. Освен това, схемите за техническо подпомагане могат да включват създаването на специфична информация за работната сила, обучение и образователни центрове.