Д о к л а д за резултатите от извършения одит на финансовото управление на бюджета‚ извънбюджетните сметки

ТЕРИТОРИАЛНО ПОДЕЛЕНИЕ – РУСЕ

В изпълнение на програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2003 г. и на основание Заповеди № П–137 от 25.09.2003 г. и № П-160 от 09.10.2003 г. на председателя на Сметната палата е извършен одит на финансовото управление на бюджета‚ извънбюджетните сметки и имуществото на Община Русе за периода от 01.01.2003 г. зо 31.12.2003 г.

За резултатите от одита е изготвен Одитен доклад № 00518133703‚ който е връчен на 23.02.2004 г. на Елеонора Николаева Николова – кмет на общината.

На основание чл. 39, ал. 3 от Закона за Сметната палата от кмета е подадено становище, в което се съдържат възражения срещу отделни констатации от одитния доклад.

На основание чл. 39, ал. 5 от Закона за Сметната палата е изготвено заключение от директора на Териториалното поделение‚ с което са потвърдени констатациите от одитния доклад и е допълнена една от тях.

Одитният доклад и заключението по чл. 39‚ ал. 5 от Закона за Сметната палата са приети от Сметната палата с решение‚ взето на 01.04.2004 г. С него са потвърдени констатациите‚ отразени в одитния доклад, и изводите в заключението.

Допуснато е функциите по предварителния и последващия контрол да се възлагат на едно и също лице. Не са спазени законовите изисквания‚ относно образователния ценз и трудовия стаж при назначаване на финансовия контрольор в общината.

В общината не са изготвени длъжностни характеристики на всички служители.

Информационната система в общината не е цялостно организирана. Информационните връзки не са разписани и не са точно регламентирани. Не е изградена автоматизирана база данни за всички елементи на общинското имущество.

Процедурата по съставяне и приемане на бюджета гарантира публичност и прозрачност. При съставянето на бюджета не са разчетени коректно задълженията за получен заем от Републиканския бюджет в размер на 2 000 000 лв.

Големият брой корекции на бюджета дава основание да бъде направен извода, че общата рамка и структурата на първоначалния бюджет съществено се различават от действителните възможности и потребности на общината при съставянето на бюджета.

Общинският дълг към 31.12.2003 г. е 8 052 292 лв. Заемите от извънбюджетните сметки и фондове изцяло са погасени. Безлихвеният заем от републиканския бюджет не е издължен и не е опростен от Министерството на финансите.

На 21.02.2003 г. с Решение № 861 Общинският съвет дава принципно съгласие за ползване на инвестиционен револвиращ банков кредит при обезпечение “залог на приходи по бюджета”.

В изпълнение на решението и след проведени процедури по Закона за обществените поръчки (ЗОП) на 15.04.2003 г. между кмета на общината и “РОСЕКСИМБАНК” АД е подписан договор за банков кредит в размер на 7 100 000 лв. Към 31.12.2003 г. са усвоени 6 052 292 лв.

Годишният размер на разходите по обслужването на кредита представлява 3,27 на сто от собствените приходи и от общата изравнителна субсидия и не превишават параметрите, определени с чл. 40, ал. 7 на Закона за общинските бюджети. Тези разходи не са разчетени в първоначално приетия бюджет.

Допуснато е нереално планиране на приходите от концесии‚ глоби, санкции и лихви. Не са предприети достатъчно ефективни действия от общинското ръководство за увеличаване на приходите от сделки с имущество.

От второстепенните разпоредители в СОУ “Фридрих Шилер” и ОУ “Алеко Констатинов” са събирани приходи, във връзка с извършени педагогически услуги, които не са регламентирани в закон.

Към 31.12.2003 г. общият размер на отчетените разходи е 127,11 на сто спрямо първоначалния бюджет и 90,34 на сто спрямо уточнения бюджет.

Стандартите за издръжка на държавните дейности, финансирани чрез общинския бюджет, не отчитат динамиката и спецификата в натуралните и стойностните показатели за образованието и здравеопазването.

В условията на финансова децентрализация изпълнението на разходите се характеризира с включване на допълнителни инвестиционни ангажименти, финансирани от дългосрочен кредит‚ извършване на дофинансиране със собствени средства за държавни и общински дейности и нарастване разходите за дейности, свързани с чистотата.

Към 31.12.2003 г. неразплатените разходи са 3 160 261 лв. и представляват 6,57 на сто от общо поетите разходи. Структурата на неразплатените разходи е: заем от Министерството на финансите - 63,29 на сто, други разходи - 27,41 на сто, и 5,06 на сто - капиталови разходи.

Причините за неразплатените разходи са: липса на бюджетен кредит за разплащане на ремонт на пътища и на субсидия за градския транспорт; недостатъчни собствени средства за разчитане на капиталови разходи за ремонт на училища и детски градини и неотчетената специфика на училищата при прилагане държавните стандарти за издръжка в образованието, което налага дофинансиране със собствени средства.

В резултат на предприетите мерки за своевременно разчитане на задълженията се отчита намаление на нетния размер на неразплатените разходи спрямо предходната година.

С Решение № 31 по Протокол № 5 от 22.12.2003 г. Общинският съвет увеличава плана за приходите по § ”Общински такси за битови отпадъци” и плана за разходите по дейност “Чистота” със сумата 800 000 лв. Мотивите за корекцията, внесени от кмета на общината, са свързани с преизпълнението на постъпленията от такса битови отпадъци. Плановите разчети са изготвени без отчитане на реалните възможности за осигуряване на постъпленията.

Допуснато е дублиране на преките и допълнителните задължения на специалистите от общинската администрация при участия в тръжни и конкурсни комисии и неоснователно са изплащани възнаграждения за това.

От служителите на отдел “Инженерна инфраструктура” в общината не е осъществен текущ и последващ контрол‚ относно целесъобразното изразходване и отчитане на предоставените по договор за дарение бюджетни средства на сдружение “Клуб Отворено общество” – Русе. На отдел “Финасово-стопански дейности” не е предоставена необходимата информация за вземане на счетоводните записвания за придобитите от общината активи.

Със Заповед № 423 от 28.02.2003 г. на кмета е открита процедурата за възлагане на обществена поръчка ”Предоставяне на инвестиционен револвиращ банков кредит за основен авариен ремонт на пътната настилка по първостепенната улична мрежа на гр. Русе, за Община Русе”.

Избрана е “процедура на договаряне”, на основание чл. 16, ал. 1, т. 2, във връзка с чл. 3, ал. 1, т. 3, буква ”у”, чл. 7, ал. 1, т. 3 и чл. 22 от Закона за обществените поръчки.

Поканени са шест банки, постъпили са предложения от ТБ “БИОХИМ” АД и “РОСЕКСИМБАНК” АД.

Класирана е “РОСЕКСИМБАНК” АД.

Община Русе не уведомява писмено ТБ ”БИОХИМ”АД за отстраняването й от участие в процедурата, съгласно изискванията на чл. 40, ал. 3 от ЗОП. На банката е изпратено писмо изх. № ИД-572 от 21.03.2003 г., с което е уведомена, че на първо място е класирана “РОСЕКСИМБАНК” АД.

На 24.03.2003 г. от кмета на общината е направено предложение до Общинския съвет за приемането на решение за ползване на банков кредит от “РОСЕКСИМБАНК” АД.

С решение № 918 от 28.03.2003 г. Общинският съвет дава съгласие за сключване на договор с избраната банка при определени девет условия.

На 15.04.2003 г. е сключен договор между кмета и “РОСЕКСИМБАНК” АД за предоставяне на кредит в размер на 7 100 000 лв.

Допуснати са следните нарушения по прилагане на Закона за обществените поръчки:

- Обект на поръчката е “финансова услуга”, по смисъла на чл. 3, ал. 1, буква ”у” от ЗОП.

Стойността на поръчката, с оглед разпоредбата на чл. 8, ал. 1, т. 7 от ЗОП, е 2 008 709,99 лв. Поради това процедурата, която следва да бъде проведена, е “открита процедура”, а не “процедура по договоряне”.

Не са налице фактическите обстоятелства, които да дадат основание да бъде приложена разпоредбата на чл. 16, ал. 2 от ЗОП, т.е. “отстраняване на последици от аварии или стихийни бедствия”, тъй като:

Обектът на поръчката е “финансова услуга”. Нормативно определение на понятието “финансова услуга” се съдържа в чл. 36 от Закона за данък върху добавената стойност. В чл. 36, ал. 1, т. 1 от този закон е посочено, че финансова услуга е “договарянето, отпускането и управлението на кредит срещу насрещна престация (лихва) от лицето, което го отпуска”. В чл. 1, ал. 1, т. 1 от Закона за банките е дадено определение, че банката е акционерно дружество, което извършва публично привличане на влогове и използва привлечените парични средства за предоставяне на кредити и за инвестиции за своя сметка.

От дадените в действащото законодателство легални дефиниции на понятието “финансова услуга”, се вижда, че договарянето и отпускането на кредит е такава услуга.

Последващите действия на кмета във връзка с проведените процедури за възлагане на обществените поръчки за извършването на ремонтните работи, финансирани с банковия кредит, и приемането, че следва да бъдат приложени процедурите на “откритата процедура”, а не тези при условията на чл. 16, ал. 2 от ЗОП, също подкрепят извода, че не са налице условия на “аварийност” за извършване на финансовата услуга.

Състоянието на уличната мрежа е било лошо, поради което през 2002 г. е разработен специален проект за управление на уличната инфраструктура, като този предстоящ ремонт е остойностен на 7 088 303 лв., което подкрепя аргумента за отсъствие на “аварийна” ситуация.

Не е изпратена информация за публикуване в “Държавен вестник” на планираните обществени поръчки, чиято обща стойност е равна или надхвърля 1 000 000 лв., с което е нарушен чл. 10, ал. 1 и ал. 5 от ЗОП.

В Заповед № 423/28.02.2003 г. на кмета не са посочени мотивите за избора на “процедура по договаряне” и доказателства съгласно изискванията на чл. 16, ал. 2 от ЗОП.

Не е използвана от кмета на общината съществуващата правна възможност за прилагане на разпоредбите на чл. 21, ал. 2 и чл. 27, ал. 2 от Закона за административното производство, с оглед оспорването на законосъобразността на решението на комисията за провеждане на процедурата, въпреки че основания за това са били налице.

Офертите на двете банки не отговарят на предварително обявените условия от Възложителя. Налице са били основания за отстраняване от участие и на двете оферти, съгласно чл. 40, ал. 1, т. 3 от ЗОП, а не само на тази на ТБ “Биохим” АД.

В представената оферта на “Росексимбанк” АД също са поискани допълнителни гаранции за обезпечаване на кредита, каквито в Решение № 861 на Общинския съвет не са предвидени. В т. 10.2. на ценовата оферта е записано ”Други обезпечения по преценка на банката, съгласно Вътрешните правила за кредитиране на “Росексимбанк” АД, включително и запис на заповед”.

Записът на заповед е равнозначен процесуален способ на менителницата и подлежи на принудително изпълнение по реда на чл. 237, буква ”е” от ГПК. Удовлетворяването на кредиторите е с цялото имущество на длъжника, съгласно чл. 133 от Закона за задълженията и договорите.
2. Допуснати са нарушения по прилагането на разпоредбите на Наредбата за възлагане на обществени поръчки под праговете, определени в чл. 7, ал. 1 от ЗОП (Наредбата).

През 2003 г. в СОУ ”Васил Левски” - Русе, са извършени ремонтно-възстановителни работи на четири кабинета, във връзка с преобразуването на ОУ в СОУ. Проведени са 8 самостоятелни процедури, от които: чрез пряко договаряне – 2, на основание чл. 8, ал. 1, т. 1, буква ”в” от Наредбата и 6 - с отправени покани до изпълнителите за участие в “конкурс по документи”.

С оглед характера на извършваните дейности те са строителство по смисъла на чл. 3, ал. 1, т. 1, б. ”б” от ЗОП – изпълнение на отделни или комплект от строителни и монтажни работи.

С оглед стойността на сделките обществената поръчка е по смисъла на чл. 7, ал. 1, т. 1 от Наредбата – малка обществена поръчка, и процедурата, която е следвало да бъде приложена, е ограничен конкурс.

Вместо това директорът на СОУ ”Васил Левски” – Русе, заобикаля разпоредбите на чл. 7, ал. 3 от ЗОП, разделя поръчката на 8 части и не прилага процедурата на “ограничен конкурс” по чл. 7, ал. 1, т. 1 от Наредбата.

За изпълнение на отделните строително-монтажните работи са сключени:

- с ЕТ “Терго”- Русе, договори: на 19.02.2002 г. – за 7 313 лв.; на 19.12.2002 г. - за 6 903 лв. и (допълнителен анекс от 07.01.2003 г. – за 813 лв.); на 13.02.2003 г. – за 7 083 лв. и (допълнителен анекс от 13.02.2003 г. – за 1 081 лв.); на 08.05.2003 г. – за 15 667 лв. и (допълнителен анекс от 08.05.2003 г. - за 4 700 лв.);

- с ЕТ ”Йордан Йорданов-1” – Русе, договори: на 05.02.2003 г. – за 7 500 лв. и (анекс от 05.02.2003 г. – за 683 лв.); на 19.03.2003 г. – за 15 000 лв.;

- с “Бумел” ЕООД договори: на 31.03.2003 г. – за 748 лв.; на 13.05.2003 г. – за 930 лв.

За всички процедури на пряко договаряне, в нарушение на чл. 38, ал. 2 от Наредбата, не са изпращани покани до Агенцията за малки и средни предприятия.

• 
  не е упражнен контрол от длъжностните лица в отдел “Немни отношения”‚ относно спазване на разпоредбите на Наредба №1 от второстепенните разпоредители;
  
• 
  в нарушение на чл. 12‚ ал. 3 от Закона за общинската собственост (ЗОС) са предоставени за безвъзмездно ползване от физически лица (за извършване на търговска дейност) терени, при автобусни спирки - публична общинска собственост;
  
• 
  проведен е конкурс на 05.02.2003 г. за безвъзмездно право на ползване на обект “Градски хали”. Класиран е клуб “Олимпиец” – Русе. В конкурсната документация са приложени писмени намерения за привличане на инвеститор – Търговско дружество “Магро Маркет”.
  

На 25.03.2003 г. е издадена Заповед № 680 и е обявен спечелилия конкурса.

На 28.03.2003 г. Общинският съвет приема Решение № 913, с което учредява безвъзмездното право на ползване, с правно основание чл. 39 от Закона за общинската собственост и чл. 45 от Наредба № 1 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество.

На 10.05.2003 г. е сключен договор между общината и Клуб “Олимпиец” – Русе. Съгласно договора ползвателя е задължен да извърши реконструкция и разширение на обекта на стойност 1 500 000 лв.; да предоставя средства за финансово подпомагане на спортните клубове на територията на Община Русе. Ползвателят няма право да отчуждава учреденото в негова полза право. Контролът по изпълнението на задълженията му се осъществява от Общинския съвет.

Договорът не е утвърден от Общинския съвет.

С приетото Решение № 913 от Общинския съвет е допуснато заобикаляне на разпоредбата на чл. 45, ал. 2 от Наредба № 1 на общината, обстоятелство което е било известно на Общинския съвет, на комисията, провела конкурса, и на кмета, сключил договора.

Съгласно този текст безвъзмездното право на ползване върху имоти, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от общинско значение, се учредява на съответните организации за осъществяване на здравни, културни, образователни, социални и спортни дейности.

Имотът, който е предмет на взетото решение от Общинския съвет, няма статут на регламентирания в цитираната правна норма. Той по своя характер е търговски обект и не може обективно в него да бъде осъществявана спортна дейност.

Допуснато е нарушение и на чл. 14, ал. 6 от Закона за общинската собственост, съгласно който имотите частна общинска собственост, отдадени с конкурс за посочените в чл. 14, ал. 2 от ЗОС цели, не могат да се преотстъпват за ползване, да се ползват съвместно по договор с трети лица, както и да се използват за стопанска и производствена дейност, както е постъпено с обекта, предмет на цитираното разпореждане.

На основание чл. 41‚ ал. 1 от Закона за Сметната палата на кмета на общината, в качеството му на първостепенен разпоредител с бюджетни средства, са предложени следните мерки за подобряване на управлението на бюджетните средства и дейности:
1. Да се предприемат необходимите действия за актуализиране на Правилата за изграждане на системите за финансово управление и контрол‚ съгласно указанията на Аген;ията за държавен вътрешен финансов контрол и да се упражни контрол за ефективното им действие.

2. 
   Да се осигури разработването на контролни процедури‚ които да гарантират спазването на разпоредбите на Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на обществени поръчки под праговете, определени в чл. 7‚ ал. 1 от ЗОП.
   

4. Да се предприемат необходимите действия и се осигури по-добро финансово управление на бюджетните средства‚ с оглед недопускане на нарушение на чл. 22 от Закона за общинските бюджети и свеждане до минимум на неразплатените разходи.

5. Да се предприемат по-ефективни управленски действия‚ които да гарантират изпълнението на планираните неданъчни приходи, и такива действия с оглед на съществуващите в общината резерви.

6. Да се инициира предприемането на действия от Министерството на образованието и науката във връзка с приемането на Наредба за извършване на образователни услуги‚ с оглед разпоредата на чл. 44‚ ал. 2, т. 6 от Закона за народната просвета.

7. Да се предприемат необходимите управленски действия, с които да се осигури недопускане на изплащане на възнаграждения на служителите от общинската администрация и препокриване на техни задължения от длъжностните им характеристики с ”допълнителен труд” за участие в комисии при провеждане на търгове и конкурси.

8. Да се предприемат конкретни мерки спрямо длъжностните лица от общинската администрация‚ чиито задължения са свързани с осигуряването на максимална събираемост на приходите от наеми, в т.ч. и търсене на персонална дисциплинарна отговорност при доказано неизпълнение на тези задължения.

9. Да се предприемат действия за прекратяване на договор № 604 от 12.12.1995 г., с който е отдаден под наем гараж - общинска собственост, на “Прециз–интер” ООД - Иваново.

10. Да се упражни контрол върху дейността на длъжностните лица от общинската администрация за изготвянето на обща схема за разполагане на преместваемите обекти на територията на общината съгласно чл. 56 от Закона за устройство на териториите.

11. Да се инициира предприемането на действия от Общинския съвет за актуализиране на Наредба № 1 за реда за придобиване‚ управление и разпореждане с общинско имущество и Наредба № 2 за базисните цени за отдаване под наем на общински обекти и привеждането им в съответствие с националното законодателство.

12. Да се преразгледат сключените договори за предоставяне на концесии на подлези по булеварите “Христо Ботев” и “Липник” и да се приведат концесионните сделки в съответствие с националното законодателство, като се потърси съответна отговорност от длъжностните лица, неизпълнили в срок предложените през 2001 г. от Сметната палата препоръки за отстраняване на тези нарушения.

13. Да се инициира предприемането на действия от Общинския съвет за преразглеждане на Решение № 913 от 28.03.2003 г. и на сключения в изпълнение на решението договор за учреденото безвъзмездно право на ползване на обект “Градски хали” от сдружение с дейност в частна полза за спортни цели с наименование клуб “Олимпиец” - Русе.

Съгласно чл. 42, ал. 1 от Закона за Сметната палата, в едномесечен срок кметът на общината следва писмено да уведоми Сметната палата за предприетите мерки за изпълнение на препоръките.
На основание чл. 41, ал. 2 от Закона за Сметната палата, на председателя на Общинския съвет – Русе, е изпратен доклад за резултатите от одита за предприемане на мерки и отстраняване на допуснатите закононарушения при управлението на общинското имущество.
На основание чл. 43, ал. 1 от Закона за Сметната палата на министъра на финансите и министъра на държавната администрация са изпратени доклади за резултатите от одита във връзка с констатираните нарушения на Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на обществени поръчки под праговете, определени в чл. 7, ал. 1 от ЗОП, за предприемане на действия в съответствие със законовите им правомощия.
На основание чл. 41, ал. 2 от Закона за Сметната палата на министъра на държавната администрация е изпратен доклад за резултатите от одита с оглед правомощията му по чл. 61, ал. 3 от Закона за администрацията.

Донка ДИМИТРОВА,

директор на

Териториалното поделение

на Сметната палата - Русе