Децентрализацията в българия: обща оценка и препоръки проф. Херман Кореа Диаз1

Появата на все по-интегрирана и взаимно зависима световна система промени силно схемата на развитие на практически всички страни. Ако през 60-те и 70-те години страните от Третия свят се бореха срещу “зависимостта” от световните центрове на икономическа мощ, или срещу “империализма”, както го наричаха, днес те се борят да не останат извън световния ред, в който тези огромни икономически транснационални блокове представляват доминираща сила. Да останеш днес извън този глобализиран световен ред е практически равносилно да бъдеш маргинализиран от основните тенденции, които ръководят еволюцията на човечеството. В 21-ви век успешното участие в глобалната икономика ще представлява решаващ фактор, определящ богатството на нациите, регионите и градовете по целия свят. Тези страни, които могат успешно да интегрират своите икономически дейности в глобалната икономика, най-вероятно ще просперират; тези, които не могат, най-вероятно ще бъдат маргинилизирани икономически и политически.

За да станат динамична и активна част от този глобализиран световен ред е необходимо националните общества да приспособят своите схеми на развитие към изискванията на пазарната, приемайки и провеждайки всички икономически, социални и политически промени, които биха дали възможност на тази схема да функционира ефективно. Ето защо повечето страни в развиващия се свят започнаха – по един или друг начин и чрез различни специфични национални процеси – процес на либерализация на съществуващите пазарни икономики или процес на създаване на структурна основа за функционирането на такъв модел – в случаите, когато такъв не съществуваше, както в бившите комунистически страни в Източна Европа.

Но освен това, в тези развиващи се страни, където либерализацията на съответните пазарни икономики започна по-рано и се извършваше по-бързо от други места, днес се появява и друго предизвикателство, като диалектическо последствие от собствения процес на нарастване на интеграцията с цел да се отговори на динамиката на глобализираната международна икономика. Това е фактът, че собствената национална схема на развитие е склонна да благоприятства нарастващата производствена диференциация между различните региони и области в страната, според техните различни сравнителни предимства по отношение на възможността да се превърнат в динамична част от глобализираните тенденции на международната икономика. Ето защо сред икономическите, социалните и политическите участници в регионите, областите и населените места се проявява все по-голям натиск за създаване на условия, позволяващи регионалното развитие. Оттук се появява по-голяма нужда прехвърляне на повече компетенции, ресурси и власт от държавно национално ниво към поднационални звена.

2. 
   Кризата на социалната държава и преобразуване на ролята на държавата.
   

3. 
   Криза в отношенията държава – гражданско общество.
   

Тези важни промени не бяха възприети правилно от политическите партии. Ето защо днес съществуват начини или форми на правене на политика, които вече не са възможни или приемливи за хората.

4. 
   Увеличаваща се сложност и “субективност” на нуждите на хората.
   

Необходимо е решенията и действията да са насочени и към осигуряването на по-добри обществени услуги – дори и по-добро третиране на хората, които имат нужда от обществени услуги, на по-добра инфраструктура, по-добра околна среда, т.е. по-добри условия, които да подобрят качеството и достъпа до определени стоки и благоприятни резултати от развитието, както и качеството на живот на хората.

Хората също така започнаха да ценят високо в своите стремежи възможността за участие в процесите на вземане на решения по проблемите, които оказват влияние на ежедневието им или на техните възможности за достъп до благоприятните резултати от развитието. Ето защо международните организации отделят толкова голямо внимание на идеи като “човешко развитие”, “начин на управление” и “децентрализация”, когато се занимават с процесите на реформи, които се провеждат или следва да бъдат проведени в развиващите се страни, като всички те отделят заслуженото внимание на този фактор.

НЯКОИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ЗА ДЪРЖАВАТА, ИКОНОМИКАТА И ПОЛИТИКАТА

Взаимно свързаните последствия на споменатите 4 основни тенденции доведоха до ситуация, при която – особено в развиващите се страни, но не единствено в тях – съществува форма и роля на държавата, която вече не е жизненоспособна форма на развитие на икономиката, която вече не е приложима, както и форма на правене на политика и форма на управление, която вече не е нито възможна, нито ефективна.

Като основен и определящ процес спрямо всички тези тенденции се очертава необходимостта от значителна промяна във взаимоотношенията между държавата и гражданското общество. То от своя страна трябва да е базирано на трансформацията на държавата – чрез нейната модернизация и реформа – и на отваряне на обществения сектор – чрез различни форми на даване на пълномощия, като например децентрализация, планиране с участие на гражданите на местно и регионално ниво, институционализирани механизми на директна демокрация.

РАЗНООБРАЗИЕТО ОТ МОДЕЛИ НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

Някои страни провеждат процес в тази област, тъй като това е начин да се засили демокрацията; други са започнали такъв процес в отговор на дълбока политическа криза, която обикновено е била в резултат на икономическа криза; други поради факта, че това е начин да се увеличи ефективността на държавата при осигуряване на обществени услуги; други поради факта, че това е част от необходимото приспособяване на страната към динамиката на развитие на пазара; а някои само заради факта, че този процес се счита за част от световните тенденции на модернизация.

В резултат на това, когато наблюдаваме опита на различни страни в областта на децентрализацията откриваме разнообразни модели, като всеки отделен модел е приспособен към съответната национална реалност и съответните особености и история. Очевидното заключение е, че при формулирането на политика и на модел на децентрализация е необходимо да се вземат предвид в достатъчна степен и точно съответните национални реалности, вътрешни процеси, особености и история като по този начин се осигурят политика и модел, които да се характеризират с необходимата социална, културна и политическа жизнеспособност, необходими за успешното им реализиране.

ПРОЦЕСИ, КОИТО ВЛИЯЯТ НА ДЪРЖАВАТА

Според общото разбиране, когато се извършва преструктуриране на функциите на държавната администрация /т.е. прехвърляне на задължения в областта на образованието и здравеопазването към общините/ или на държавните предприятия /т.е., приватизация на държавните и общинските предприятия/, или на персонала /т.е., създаване на граждански служби, структурна политика в областта на човешките ресурси/, ние имаме случай на процес на държавна реформа.

От друга страна, когато се извършва процес на подобряване на управлението на правителството или на обществените предприятия /като напр. нова система за събиране на данъци и такси с цел да се намали възможността за неплащане; или когато има реорганизация на обществените служби, за да се осигури по-добро обслужване на потребителите на съответните услуги/, тогава се извършва процес на модернизация на държавата.

Най-накрая, когато се извършва процес на преразпределяне на правомощията на държавата към автономни поднационални, регионални, окръжни или местни обществени звена, ние казваме, че се извършва процес на децентрализация.

Децентрализацията трябва да се разглежда като част от цялостен и последователен модел на трансформиране на държавата и на гражданското общество, в диалектична динамика, която предполага и изисква – за успеха на всяка политика на реформа – да се вземе предвид неизбежната системна връзка, която съществува между всички отделни компоненти на тези различни процеси на реформа. Освен това вече бе посочено, че не съществува общовалиден и общоприложим модел на децентрализация. Всяка страна трябва да открие и формулира модел, който да отговаря на конкретните исторически и структурни условия.

Въпреки това, въз основа на досегашния опит може да се достигне до извода, че в действителност съществува “идеален тип” модел на децентрализация. В него са събрани различните измерения, с които това понятие се е обогатявало в процеса на развитие на този опит, показвайки техните предимства и недостатъци, както и неуспешни и успешни резултати.

Ето защо е важно този модел от “идеален тип” да бъде представен – това е моделът на “ефективната” децентрализация, характеризиращ се с наличието на следните елементи:

• 
  Прехвърляне на компетенции от национално ниво в държавата на някое поднационално, регионално или местно звено в обществения сектор – вече съществуващо и имащо право съгласно закона да приеме такива правомощия или новосъздадено съгласно закона за тази цел.
  
• 
  Поднационалното, регионално или местно децентрализирано звено се характеризира със своя юридическа самостоятелност и е независимо от други звена на обществения сектор в националната държава, независимо от функционалните отношения, които може евентуално да установи с тях при изпълнение на отговорностите и задачите, произтичащи от прехвърлените им правомощия.
  
• 
  Властите на поднационалното, регионално или местно децентрализирано звено имат мандат, който е със същия произход и легитимност, като мандата на властите на държавно ниво, т.е. те са демократично избрани по пряк или непряк начин.
  
• 
  Поднационалните, регионални или местни децентрализирани звена са задължени, съгласно закона, да администрират автономно своя бюджет и ресурси, като сами решават как той да се използва, в границите на общата рамка на приоритетите на управлението и националната политика, но без попечителство и без право друго звено на национално ниво да взема окончателно решение /независимо разбира се, от необходимите механизми на контрол върху законността на действията на съответните власти и на механизмите за финансова проверка на използването на обществените ресурси/.
  
• 
  Децентрализираните звена имат своя собственост, бюджет, персонал и административни норми на функциониране.
  
• 
  Финансовите средства на поднационалните, регионалните и местните звена произхождат или от субсидии, които им се отпускат съгласно закона за държавния бюджет и им се превеждат от централното правителство, или от законното им право да събират определени данъци или да въведат определени данъци и да ги събират, или да променят определени данъчни ставки в категории, определени от националните власти, както и да събират тези данъци.
  
• 
  Децентрализираните звена са установили официални механизми на участие на общността – пряко или чрез различни нейни организации – на нивото на вземане на решения, при проследяване на изпълнението на взетите решения и при оценка на качеството на работа на властите и на служителите в поднационалните, регионалните и местните власти.
  

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ, РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ И РЕГИОНАЛНО РАЗВИТИЕ

В много страни по света децентрализацията бе проведена предимно под формата на процес на даване на правомощия и демократизиране на местното ниво, т.е. на общинската система. В други страни, особено в тези, които имат федерална организация на държавата, децентрализацията означаваше – освен даването на правомощия на общините – процес на засилване на правомощията на поднационалните федерални провинции.

В много страни обаче, с развитието на процеса на децентрализация и със създаването на нови реалности става все по-необходимо да се реши проблемът с изграждането на звена на междинно ниво, между централната държава и местното ниво /представлявано от общините/. Точно по този начин започва процесът на регионализация на страната, при различни схеми и под различни форми в различните страни.

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ

С развитието на процеса на интеграция на пазарната икономика на определена страна в международните глобализирани пазари, сред различните региони в страната започна да се оформя определен процес на производствена /а оттук и на инвестиционна и търговска/ диференциация. Това е така, защото не само страната като цяло развива своите сравнителни преимущества като конкурент на тези чужди пазари – това правят и отделните региони. Затова последните трябва да развият конкурентноспособност, за да привлекат националните и международните търговци и инвеститори.

За децентрализацията това има следния смисъл. Разбира се, даването на правомощия на общините представлява огромна стъпка напред в демократизацията на страната и в модернизацията на нейните структури с цел по-адекватно адаптиране към предизвикателствата на днешния свят. Но с развитието на процеса на интеграция на страната в глобализирания пазар, местното или общинското звено става прекалено малко, за да може да провежда политика, насочена към развитието на собствена пазарна динамика, предназначена да задоволява не само националния пазар, но и характеризиращите се с голяма конкуренция международни пазари. Възможно е някои общини да са в състояние да направят това благодарение на своя размер и ресурси, но това е повече изключение, отколкото общ случай.

Затова става изключително необходимо да се създадат някакви междинни нива и звена, които да имат достатъчен капацитет и правомощия, за да са в състояние да провеждат процес на развитие на сравнителните преимущества на съответния район, за да участват в конкуренцията за инвестиции и търговия, както на национално, така и на международно ниво, както и да се интегрират в динамиката на международните пазари.

Това разбира се, не означава, че националната цялост на страната е застрашена от един такъв процес. Това означава, че страната трябва да запази и укрепи националната си цялост чрез различни средства и механизми, давайки импулс на последователна национална стратегия на развитие. Но за да бъде тази стратегия успешна е задължително самата страна – ако тя желае да се възползва от различната конкурентноспособност на различните райони – да разработи политика и определен вид политико-административна организация на обществения сектор, които биха способствали за развитието на тези конкретни преимущества на отделните райони. В този смисъл регионализацията и регионалното развитие стават важни понятия, в контекста на процеса на децентрализация.

В заключение може да се каже, че за да стане държавата по-отзивчива спрямо нуждите и очакванията на хората за по-добри условия на живот и на участие, както и да се постигне по-социално и по-балансирано развитие, децентрализацията заедно с регионализацията на страната са две необходими и неизбежни стъпки, които трябва да бъдат направени.

Дефинирането на политика на децентрализация и разработването на модел на децентрализация представляват задачи, които само българите могат да изпълнят. Техническите съвети, давани от чужди консултанти, могат да са полезни за изясняване на някои аспекти, които следва да се вземат предвид при изпълнението на тези задачи; но това никога няма и никога не би трябвало да замени дълбокото осмисляне и знанията за реалната ситуация, които могат да имат само българите, вземащи решения и извършващи техническа дейност в тази област.

НЯКОИ ПРЕДПОСТАВКИ ЗА ВЗЕМАНЕ НА РЕШЕНИЕ КАК ДА ПРОДЪЛЖИ ПРОЦЕСЪТ НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В БЪЛГАРИЯ

Трябва да са налице някои “основни условия”, за да се развива процесът на децентрализация в правилна посока. Тези условия се осъществяват чрез някои основни “механизми” и следва да имат като резултат някакви “продукти”.

1. 
   Най-напред, изключително важно е политическите лидери, хората, които определят политиката, както и властите, особено на най-високите нива, да са носители на ясно и дълбоко убеждение за действителната необходимост – в интерес на страната – да се провежда процес на политико-териториална децентрализация.
   

Необходимостта това условие да съществува им 3 страни:

• 
  Понеже един процес с такава сложност се нуждае от много ясно дефинирано, силно и ангажирано политическо ръководство;
  
• 
  Понеже това убеждение на политическото ръководство се пренася и на обществото и създава доверие в процеса, което е от решаващо значение за неговия процес;
  
• 
  Защото дава възможност на въпроса да се даде заслужено висок приоритет в националната политическа програма, изпращайки до цялата обществена административна структура посланието, че дейностите по този въпрос са с висок приоритет спрямо останалите и че от най-голямо значение са бързината и ефективността на провеждане на необходимите действия.
  

2. 
   Много е важно политическите лидери, хората, които определят политиката и специализираният в тази област технически персонал да имат ясна и обща концепция за характера – параметри, обхват, цели – на процеса на децентрализация. Съществуването на разнообразни явни и неявни концепции за децентрализацията – сред политическите лидери, сред хората, които определят политиката и сред техническия персонал – може да доведе само до объркване и до неефективност на предприетите действия.
   

3. 
   Трябва да има в достатъчна степен яснота и консенсус сред политическите лидери и хората, които определят политиката /в правителството и в парламента/ по отношение съдържанието и характеристиките на най-подходящите политика и модел на децентрализация, според историческите и структурните характеристики на страната и на обществото, както и в зависимост от икономическия, социалния и политическия етап, през който преминава развитието на страната. Точно на това ниво трябва да се отдели специално внимание на цялостния характер на процеса на децентрализация, с яснота както за цената, така и за полезните резултати, както и за трудностите и за благоприятните елементи в хода на изпълнението.
   
4. 
   Изключително важно е въпросът за децентрализацията, както и политиката и моделът, които следва да бъдат осъществени, да бъдат широко известни на общественото мнение, на национално, регионално и местно ниво. В този смисъл общественото мнение трябва да има възможно по-ясна представа за необходимостта от един такъв процес, свързаните с него цена и полезни резултати за хората. Много е желателно да има широко участие на хората и на общността в дебатите относно процеса. Важно е да се осигурява постоянна и адекватна информация и да се провежда активна комуникационна политика по отношение на развитието и проблемите на процеса.
   

НЯКОИ ГЛОБАЛНИ РЕШЕНИЯ ОТНОСНО ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯТА, КОИТО СЛЕДВА ДА БЪДАТ ВЗЕТИ ОТ ПОЛИТИЧЕСКИТЕ ЛИДЕРИ И ОТ ХОРАТА, КОИТО ОПРЕДЕЛЯТ ПОЛИТИКАТА

Когато се занимаваме с процеси, които са толкова сложни и многостранни, като процесът на децентрализация, необходимо е да се вземе решение по голям брой въпроси от различен вид. Много от тези решения дори предшестват разглеждането на подобен процес и до известна степен са свързани с исторически опции, като например изграждането на конкурентноспособна пазарна икономика в контекста на създаването на демократичен режим и на съвременна държавна система.

Дори и на по-ниско ниво на опциите, съществуват и други решения, като например: до какво степен да бъдат реформирани или модернизирани държавата и държавната администрация /т.е. трябва ли да има пълно преструктуриране на държавата, включително и преразпределение на държавната власт в обществото, или трябва само да се подобрят мениджмънта, нормите и процедурите/; какъв тип връзка трябва да има между държавата и пазарната икономика /т.е., доколко регулираща трябва да бъде ролята на държавата/; какъв тип политически демократичен режим да се изгради /т.е. президентски или парламентарен/; и т.н. Както се вижда, посредством тези и други опции се стига до решението дали държавата да бъде децентрализирана или не, както и до конкретните причини за това.

Независимо от конкретната мотивация за даване на импулс на един процес, като този на децентрализация – обикновено във връзка с някаква крайна ситуация в страната, като икономическа и политическа криза или остаряване на определена форма на управление или на определена стратегия или модел на развитие – има някои важни първоначални решения, които трябва да бъдат взети.

КАКЪВ ЩЕ БЪДЕ ОБХВАТЪТ НА ПРОЦЕСА НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ? НИВАТА, КОИТО ТРЯБВА ДА БЪДАТ РАЗГРАНИЧЕНИ В МОДЕЛА.

1. 
   Предизвикателствата и предстоящите решения.
   

Основните решения, които следва да бъдат взети във връзка с децентрализацията в България, трябва да са свързани с друг, макар и свързан въпрос. Мисля,че следва да се вземе решение дали да бъде създадено или не междинно ниво между националното ниво и общинското ниво, като райони.

Въпреки, че засилването на общинската система представлява важна компонента на политиката на децентрализация, опитът р различните страни показва, че общинската система не е краят на една такава политика, особено по отношение на целите на развитието. Първоначалната мотивация за предприемането на процес на децентрализация на общинско ниво може би е била свързана с повишаване ефективността на обществения сектор в осигуряването на адекватни и ефективни услуги и политика на местно ниво.

Но с развитието на процеса става все по-ясно, че проблемът за подобряването на тези аспекти, както и на условията на живот на хората като цяло, е свързан с по-големи и по-всестранни цели на развитие. Последните като че ли са извън обхвата на възможностите на една отделна община по отношение на предприемане, провеждане и постигане на целите. Ето защо започнаха да се появяват различни инициативи свързани със създаването на сдружения между няколко общини за да се достигне необходимата “критична маса” позволяваща да са подходи към това ново предизвикателство. Такива инициативи често са последвани от опити за създаване на специални връзки и координация с националните звена на обществения сектор. Това означава, че е започнал процес на създаване на звена на междинно ниво, за да може да се изпълнят тези задачи, свързани с развитието, които надхвърлят обхвата и капацитета на отделните общини.

От друга страна съществуват и някои структурни тенденции, които са свързани с процеса на глобализация и на интеграция на националните икономики в този процес и които също са започнали да инициират политика, насочена към даване на правомощия на различните териториални звена в страната, за да се даде възможност за по-плавен обмен и интегриране в динамиката на международните пазари.

Регионалното развитие е процес, който понастоящем се развива в рамките на 3 взаимнозависими сценарии:

1. 
   
   Каталог: docs
   docs -> Провеждане на общинските състезания от ученически игри – 2015 г. Гр. Стара загора
   docs -> Опит в група чрез психодрама, социометрия и групова терапия
   docs -> Дв бр. 103 от 2 Декември 2008г., изм дв бр. 24 от 31 Март 2009г
   docs -> Фондация «Гъривер клиринг хауз» (c/o Център за култура и дебат „Червената къща”)
   docs -> Иван (Ванчо) Флоров и м а г и н е р н о с т а
   docs -> Соу „СВ. Св. Кирил и методий
   docs -> Рискови фактори на тютюнопушенето
   
   
   
   Изтегляне 0.78 Mb.
   
   Сподели с приятели: