Днес Европейската комисия прие четвъртия пакет в областта на железопътния транспорт, съставен от шест законодателни предложения, насочени към четири ключови области вж

Брюксел, 30 януари 2013 г.

Днес Европейската комисия прие четвъртия пакет в областта на железопътния транспорт, съставен от шест законодателни предложения, насочени към четири ключови области (вж. IP/13/65).

• 
  Одобрения, валидни в целия ЕС: С цел дружествата да пестят време и пари би трябвало да се предостави възможност влаковете и подвижният състав да се строят и сертифицират еднократно, за да се експлоатират след това навсякъде в Европа. Би трябвало да има един единен сертификат за безопасност за дружествата, така че те да могат да извършват своята дейност в целия ЕС.
  
• 
  Работеща структура. За да се гарантира, че железопътната мрежа се управлява по ефективен и недискриминационен начин, Комисията предлага да се засили позицията на управителите на инфраструктура и да се създадат условия тези две функции — за управление на линиите и за управление на движението на влаковете, да бъдат разделени.
  
• 
  По-широк достъп до железопътния транспорт. С цел да се насърчават иновациите и ефективността, Комисията предлага отварянето на пазара на националните пътнически железопътни услуги за нови участници и засилването на ефективността на услугите.
  
• 
  Квалифицирана работна сила: Динамичността на железопътния сектор зависи от наличието на квалифицирана и мотивирана работна ръка. Пакетът предоставя възможност на държавите членки да вземат допълнителни мерки, за да се защитят персонала при прехвърляне на договори за обществени услуги.
  

Европейската железопътна агенция (ERA), създадена с втория пакет в областта на железопътния транспорт през 2004 г., играе централна роля за насърчаването на оперативната съвместимост, като хармонизира техническите стандарти чрез изготвяне на техническите спецификации за оперативна съвместимост (ТСОС) за целия пазар на ЕС.

Въпреки това, националните технически правила и правила за безопасност (по-специално за железопътните оперативни процедури) продължават да се прилагат наред с ТСОС на ЕС, което създава излишни усложнения за железопътните дружества. Според изчисленията на ERA понастоящем съществуват повече от 11 000 национални правила в ЕС¹. Освен това съществуват големи различия между начините, по които националните органи по безопасността провеждат процедурите по отношение на издаване на разрешение за возило и за сертифициране за безопасност.

В какво се състои проблемът?

Все още съществуват технически и административни пречки, които създават прекомерни административни разходи и препятствия пред достъпа до пазара, особено за новите участници и за производителите на железопътни возила. Процедурата за издаване на разрешения за нови железопътни возила може да продължи до 2 години и да струва до 6 млн. EUR.

Дори при наличието на хармонизирани стандарти на ЕС понастоящем железопътните разрешения и сертификатите за безопасност се издават от всяка държава членка.

При това железопътните дружества са длъжни да платят на съответния национален орган по безопасността разходите за процедурата на одобрение. Налагало се е някои дружества да инвестират 2 човекогодини и да платят до 70 000 EUR за административни и консултантски разходи², което представлява значителна пречка за навлизане на пазара. Този проблем засяга особено превоза на товари, тъй като в този сектор новите участници са по-уязвими по отношение на сложността на процедурите и произтичащото от това забавяне, тъй като техните човешки и финансови ресурси често са ограничени.

Цифрите сочат процедурни разходи за разрешения на заинтересованите страни до 10 % от стойността на локомотивите по държави. Когато последните се използват в три държави членки, общите разходи могат да достигнат около 30 %.

Бе установено, че в някои държави членки бюрокрацията, свързана с навлизането на пазара, е основна пречка за навлизането на нови железопътни предприятия.

Комисията иска да намали административните разходи на железопътните дружества и да улесни навлизането на нови оператори на пазара.

Съгласно новите предложения Европейската железопътна агенция ще се превърне в „единично звено за контакт“ за издаване на валидни в целия ЕС разрешения за возила под формата на „паспорт на возило“, както и сертификати за безопасност за операторите, валидни за целия ЕС.

За тази цел е необходимо следното:

• 
  Комисията предлага да преразгледа регламента за ERA с цел на Агенцията да се предоставят пълномощия за издаване на разрешение за возило и на сертификат за безопасност на железопътните предприятия, както и да се засили нейната роля в надзора на националните правила и наблюдението на националните органи за безопасност.
  
• 
  За да бъдат отразени тези промени, настоящият пакет ще промени директивите относно безопасността и оперативната съвместимост на железопътния транспорт, което дава възможност за изясняване и опростяване на съществуващите разпоредби, консолидиране на предходни изменения и актуализиране на законодателството в съответствие с Договора от Лисабон и новата законодателна уредба за предлагането на продукти на пазара.
  

Целта на тези мерки е да позволят намаление с 20 % на времето за навлизане на пазара на нови железопътни предприятия и намаление с 20 % на разходите и сроковете на процедурата за разрешението на подвижния състав. Като цяло, това би трябвало да доведе до спестявания за дружествата от 500 милиона евро за 5 години.

Предложението на Комисията в това отношение ще включва изменения на следните законодателни актове:

• 
  Директива 2004/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно безопасността на железопътния транспорт в Общността;
  
• 
  Директива 2008/57/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 2008 г. относно оперативната съвместимост на железопътната система в рамките на Общността;
  
• 
  Регламент (ЕО) № 881/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. за създаване на Европейска железопътна агенция.
  

Разделянето на финансовите отчети е задължително от 1991 г. насам. От 2001 г. насам функции, определени тогава за „основни функции“ на управителя на инфраструктурата — по-специално предоставянето на влакови маршрути и събиране на такси — трябваше да бъдат отделени от транспортните операции.

В действителност точното значение на законодателството на ЕС е оспорено от някои от държавите членки и те не са приложили изцяло всички разпоредби. Освен това правилата изискват само холдинговото дружество на основния национален оператор да раздели предоставянето на влакови маршрути и събирането на такси. Други функции като вземането на решения за поддръжка, всекидневното управление на движението на влаковете и решения относно развитието на инфраструктурата може да бъдат упражнявани чрез субект, свързан с железопътното предприятие (влаков оператор), на практика основния национален оператор. Най-малкото, което може да се каже е, че съществуват силни опасения, че основни оператори са използвали тази възможност, за да дискриминират прикрито нови участници.

От друга страна, повече от половината от 25-те държави членки, които разполагат със система за железопътен транспорт, са въвели мерки, които надхвърлят изискванията съгласно законодателството на ЕС, и са решили да въведат институционално разделяне (без собственост и контрол) между пълноправен управител на инфраструктура и транспортните оператори. Други държави са предпочели по-сложни структури, като са създали напълно интегрирана структура (с делегиране на двете основни функции на управителя на инфраструктура на външни органи) или холдингова структура, като един от правните субекти в холдинга е отговорен за управлението на инфраструктурата.

Като естествени монополисти, управителите на инфраструктура (УИ) не винаги реагират в съответствие с нуждите на пазара и мненията на ползвателите и това навежда на мисълта, че управлението в този си вид не предоставя достатъчни стимули на УИ, за да отговорят на потребностите на ползвателите.

Освен това липсват достатъчни стимули за европейско и интермодално сътрудничество. Необходимо е изграждането на централна железопътна система на ЕС, която да свързва всички държави членки, с цел да се увеличи максимално положителният ефект от мрежата. Това може да бъде постигнато само чрез съвместна работа на управителите на инфраструктура, насърчаване на трансграничното сътрудничество и постигане на ефективност чрез обмен на най-добри практики.

Поредица остри критики бяха отправени от страна на нови участници на пазара по отношение на присъствието на управител на инфраструктура в интегрирани структури в случаи, когато е известно дискриминационното отношение на управителя на инфраструктурата спрямо нови участници, като например е увеличил значително таксите за достъп до маршрути и гаровите такси за пътнически услуги при навлизането на нов участник на пазара .

Съществуващите изисквания за разделяне не предотвратяват ефективно конфликт на интереси и функциите, които понастоящем не са определени като съществени (като инвестиционно планиране, финансиране и поддръжка), може да доведат до дискриминация по отношение на новите участници. Освен това информационните асиметрии водят до конкурентни предимства за историческите оператори и съществува постоянен риск от кръстосано субсидиране, като средства, предвидени за развитието на инфраструктурата, се пренасочват и използват за предоставяне на конкурентно предимство на транспортните дейности на историческия оператор.

Неефективно управление на инфраструктурата

Действащото законодателство все още позволява възникването на следните проблеми:

Конкретни примери: RFF, френският управител на инфраструктура, плаща на SNCF годишна фиксирана такса от около 3 млрд. EUR за управление на мрежата. Тази организация не позволява на RFF да контролира добре дали таксата се използва оптимално.

УИ по коридора Ротердам-Генуа направиха значителни инвестиции за повишаване на капацитета и установяване на оперативната съвместимост на системите за управление и контрол на влаковете въз основа на ERTMS. При това действията им са се основавали на очакването, че другите УИ ще се придържат към договорените графици. Предвид факта обаче, че германските инвестициите ще се реализират след години, очакваните ползи ще бъдат постигнати едва много по-късно.

Накратко, управителите на инфраструктура не успяха да отговорят на нуждите на пазара на транспортните услуги, което доведе до недостатъчно използване на публичните средства и липса на ефективност в сектора като цяло.

Нарушаване на конкуренцията и нелоялен достъп до пазара

Действащото законодателство все още позволява възникването на следните проблеми:

Конкретни примери: Германският орган по конкуренцията е констатирал, че системата за налагане на такси TPS 1998 позволява таксите за DB Regio да бъдат с 25 %—40 % по-ниски от тези на конкурентите му.

Австрийският основен оператор OBB Infrastruktur увеличи чувствително таксите за достъп до линиите за пътнически услуги, след като новият участник WestBahn обяви началото на своите конкурентни дейности по линията Виена — Залцбург.

Италианският орган по конкуренцията (ICA), след получаване на жалба, санкционира Ferrovie dello Stato (FS) и наложи глоба в размер 300 000 EUR, след като констатира, че FS, чрез своите дъщерни дружества RFi и Trenitalia, е създало „ сложна и единна стратегия“, за да не допусне Arenaways (конкурент на FS) до рентабилния маршрут между Милано и Торино в периода между 2008 г. и 2011 г.

Накратко, националните монополисти в железопътния транспорт все още имат право да упражняват значителна степен на контрол върху достъпа до инфраструктурата. Управителите на инфраструктура, свързани с транспортните оператори, срещат затруднения да гарантират недискриминационен достъп за всички железопътни предприятия и в същото време да обърнат специално внимание на интересите на железопътните предприятия, които принадлежат към интегрираната структура.

Новите предложения за управление ще обхванат ключови мерки за:

Това изисква: 1. разширяване на изискванията за независимост така, че да включват всички функции на управителя на инфраструктура, и 2. засилване на строгостта на тези изисквания.

По принцип предложението на Комисията потвърждава институционалното разделение като най-прост и най-прозрачен начин за постигане на необходимата независимост.

Съгласно предложението институционалното разделение между управителите на инфраструктура и железопътните предприятия (без отношения на собственост между двата вида субекти) ще стане основното приложимо правило с влизането в сила на директивата. Съгласно предложението вече няма да е възможно създаването на нови холдингови структури в железопътния сектор.

Железопътните предприятия, независимо от управителите на инфраструктура, ще имат пряк достъп до вътрешния пазар на железопътни превози на пътници от 2019 г.

Комисията обаче може да приеме, че вертикално интегрирана или холдингова структура също може да постигне необходимата независимост, ако са изградени „китайски стени“, с които строго да се гарантира изискваното юридическо, финансово и оперативно разделение, включително, например, напълно самостоятелни органи за вземане на решения за недопускане на дискриминационни практики; отделни финансови потоци (с разделение на сметките и осигуряване на гаранции, че железопътните предприятия не се възползват от съфинансиране от приходите на управителя на инфраструктура); отделни информационни системи, за да се избегне изтичането на поверителна информация и задължителен период за изчакване и постепенно прехвърляне на персонал, за да се избегнат конфликти, свързани с лоялността на работниците и служителите.

С оглед на пълното отваряне на пазара на железопътните превози на пътници през 2019 г. на железопътните предприятия, които представляват част от вертикално интегрирана структура, няма да се разреши да извършват дейност в други държави членки, ако Комисията не се е уверила, че са взети всички мерки за осигуряване на юридическа, финансова и оперативна независимост, необходима за гарантиране на равнопоставеност в действие, и за да се осигурят условия на лоялна конкуренция на техния национален пазар.

РАЗДЕЛ 3: Отваряне на националните пазари за пътнически транспорт

Какво означава отваряне на националните пазари за пътнически транспорт?

Националните услуги за железопътен превоз на пътници обхващат над 94 % от пазара на ЕС за железопътен превоз на пътници.

Съществуват два начина, по които дружествата ще имат възможност да предлагат национални услуги за железопътен превоз на пътници навсякъде в ЕС.

1. Предлагане на конкурентоспособни търговски услуги

На практика това означава, че дадено дружество ще бъде в състояние да създаде и извършва свои собствени услуги, като влиза в конкуренция с други оператори; такива примери вече има — по италианските високоскоростни линии държавният оператор Ferrovia della Statto и новият участник на пазара NTV едновременно предлагат услуги между Неапол, Рим и Милано.

Чрез подаването на оферти за договори за обществени поръчки за железопътен транспорт, които представляват около 90 % от пътуванията в ЕС с железопътен транспорт, обхващащи по-специално повечето междуградски и регионални влакове, както и някои влакове на по-дълги разстояния, и ще бъдат предмет на задължителна състезателна процедура. (Това вече се прави в някои държави членки — например германските провинции сами организират състезателни процедури за регионалните услуги, а в Обединеното кралство се прилага система за франчайзинг в железопътния транспорт).

Пазарите на железопътни товарни услуги са напълно отворени за конкуренция от януари 2007 г.³, а тези на международни пътнически транспортни услуги — от 1 януари 2010 г.⁴ По смисъла на правото на ЕС националните пазари за пътнически транспорт остават затворени, въпреки че няколко държави членки са избрали за ги отворят за конкуренция⁵.

Отварянето на пазара на железопътните товарни услуги има положително въздействие, със значителен ръст в железопътния превоз на товари в тези държави членки, които са спазили напълно духа и буквата на правните изисквания. Отварянето на международния пазар за пътнически превози е по-проблематично, като поне частично това се дължи на факта, че настоящата икономическа криза възпира предприемаческата дейност в този сектор.

В какво се състои проблемът?

Националните вътрешни пазари на пътнически превози остават до голяма степен недостъпни⁶.

Само Германия, Швеция, Италия, Обединеното кралство, Австрия, Чешката република и т.н. отвориха националните си пазари за превоз на пътници.

На тези отворени пазари се наблюдаваха подобрения в качеството и в достъпността на услугите, като удовлетворението на пътниците нараства с всяка изминала година, а пътникопотокът нараства в някои случаи с над 50 % за 10 години. На други места провеждането на търгове за договори за обществени услуги е довело до икономии в размер на 20—30 %, които могат да бъдат реинвестирани за подобряване на услугите.

Понастоящем обаче правилата на Регламент (ЕО) № 1370/2007 изключват железопътния сектор от задължението за възлагане на договори за обществени услуги чрез открита тръжна процедура, а Директива 91/440 не предвижда общо право на достъп до железопътната инфраструктура за национални услуги за превоз на пътници, така че железопътните предприятия могат да останат национални монополи. Съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 съответните органи на държавите членки имат избор — пряко възлагане на договори за обществени услуги за железопътни превози или организиране на конкурентни тръжни процедури.

На практика в 16 от 25-те държави членки, които разполагат с железопътни системи, съществува исторически оператор с пазарен дял над 90 %. 47 % от пътник-километрите в Европейския съюз, обхващащи повечето местни и регионални услуги и някои услуги на дълги разстояния, са от дейност в рамките на задължения за обществени услуги, но се предоставят на историческите оператори чрез пряко възлагане с изключителни права. Ако не се направят промени, редица национални исторически оператори ще продължат да получават поръчки чрез директно възлагане, като по този начин се изключват нови участници на пазара и се поддържа ниска степен на конкуренция. В резултат на това ефективността на железопътния транспорт и нивото на услугите най-вероятно няма да се подобри.

Например в Австрия, новият участник Westbahn посочи, че при един и същ размер на субсидиите, предоставяни от австрийското правителство за историческия оператор ÖBB по линията Залцбург—Грац, Westbahn може да предоставя ежедневно 7 услуги, докато ÖBB, чиито разходи за персонал са с 20 % по-високи от тези на конкурентите му, предлага 3 услуги.

Без промяна националните монополи ще продължат да съществуват на много национални пазари, като по този начин възпрепятстват подобренията, до които води конкурентният натиск.

Комисията предлага да се измени Регламент (ЕО) № 1370/2007 относно обществените услуги, така че конкурентното начало при възлагане на обществени поръчки за услуги в железопътния сектор да стане задължително, и да се измени Директива 2012/34/ЕС, за да се даде възможност за общ достъп за извършване на националните услуги за превоз на пътници, но с възможност за неговото ограничаване, когато икономическото равновесие (осъществимост) на даден договор за обществени услуги е нарушено.

Дружествата ще могат да предлагат вътрешни услуги за железопътен превоз на пътници в рамките на ЕС: или като предлагат конкурентни търговски услуги (свободен достъп); или чрез подаването на оферти по процедурите за договори за обществени поръчки в железопътния сектор, на които се падат около 90 % от пътуванията с железопътен транспорт в ЕС и сега ще бъдат предмет на задължителна тръжна процедура.

Съгласно предложенията на Комисията конкурентна тръжна процедура ще се прилага само при поръчки, които надвишават определени прагове. Очевидно не би имало смисъл да се организират тръжни процедури за малки договори, когато очакваните икономии на разходи за публичните органи биха били ниски. Ще бъде установен максимален праг за договори за обществени услуги, изразен във влак-километри или като процент от общия обем на услугите за железопътен превоз на пътници, предвидени в договор за обществена услуга за всяка държава членка, за да се гарантира, че са налице подходящи участници на пазара, в състояние да подадат оферти. Ще бъдат предвидени преходни мерки за въвеждането на конкурентните тръжни процедури, за да не бъдат прекомерно засегнати съществуващите договори за пряко възлагане.

Вследствие оплаквания от различни дружества Комисията също така прави предложения за преодоляване на две други препятствия пред дружествата по отношение на влизането на пазара:

Достъп до влакове — подвижен състав

Железопътният подвижен състав — локомотиви, пътнически вагони и мотриси, е много скъп, но неговата себестойност може да бъде амортизирана за оперативен живот от 30—40 години или повече. Все пак измененията, които се предлагат по отношение на Директива 91/440, ограничават до 15 години срока на договорите за обществени поръчки за услуги, като често този срок е много по-кратък. При отсъствието на механизъм за управление на риска, свързан с остатъчната стойност на подвижния състав в края на договор за обществена поръчка, участниците в търга ще трябва да включат риска в цената на офертата, което прави договорите за обществени услуги скъпи до недопустимост. Или, което е по-вероятно, оферти ще подадат само съществуващите национални железопътни предприятия, които имат достъп до подвижния състав, с което до голяма степен ще се обезсмисли целта за създаване на условия за конкуренция.

За да се избегне този проблем и да се улесни достъпът до подвижния състав, Комисията предлага да се въведе задължение за компетентните органи да поемат финансовия риск, свързан с остатъчната стойност на подвижния състав, като изберат подходящия начин, например чрез поемане на собствеността на подвижния състав, предоставяне на банкова гаранция за закупуване на нов материал, създаването на лизингово дружество (ROSCO, ROlling Stock operating COmpany).

Новите участници са изправени пред проблеми, свързани с достъпа до основни услуги. Достъпът до подвижния състав е значим проблем за новите участници, които имат желание да предлагат услуги в рамките на открития достъп или да подадат оферти за конкурентните тръжни процедури за договори за обществени услуги. В поне 8 държави членки собствеността на подвижния състав продължава да бъде главно в ръцете на железопътните предприятия — исторически оператори, които не са в състояние или не желаят да го предоставят на по-привлекателни търговски условия на нови участници на пазара. В Германия и Австрия изглежда историческият оператор предпочита да бракува подвижния състав вместо да го предложи за продажба. Подобно на това в Италия конкуренцията при подаване на оферти по договор за обществена услуга е нарушена поради факта, че публично финансиране за закупуване на подвижен състав се предоставя единствено на историческия оператор. Това поражда сериозни финансови рискове за нови участници, свързани с времето, необходимо за придобиване и одобрение на въпросния подвижен състав.

Комисията предлага създаването на доброволна основа на национални системи за таксуване, при които се спазват определени изисквания за недопускане на дискриминация. Това ще даде възможност на държавите членки и на операторите да създадат национални системи за таксуване, да изяснят съществуващите разпоредби и да отстранят правната несигурност.

Националните задължителни системи за таксуване, управлявани от исторически оператори, например в Германия и в Чешката република, имат дискриминационен ефект, тъй като позволяват начисляване на комисионни в размер до 25 % върху всички продажби на билети. Това има демотивиращ ефект за навлизане на нови пазари, намалява конкурентния натиск и следователно намалява и стимулите за подобряване на ефективността и качеството. В някои държави членки възстановяването, дължимо на новите участници, отнема до 2 години (като се има предвид, че други плащания се правят в рамките на 8 дни при комисионна 1,5 %). Ако всеки оператор прилага различна система за таксуване, това би било във вреда на предлаганите услуги на пътниците, защото вместо средствата да се използват за подобряване им, те се отклоняват за покриването на комисионната за продажба на билети и така намалява общата привлекателност на железопътния транспорт в сравнение с други видове транспорт.

Предложението на Комисията в това отношение ще включва изменения на следните законодателни актове:

• 
  Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета за създаване на единно европейско железопътно пространство
  
• 
  Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт (задължения за обществена услуга)
  

За да се осигурят необходимите гаранции за работниците и служителите след отварянето на пазара, съществуващото законодателство, като например Директивата за прехвърлянето на предприятия⁷, определя условията за прехвърляне на персонал при възлагане на договор за обществени услуги и прехвърлянето на активи (като например подвижен състав) на друго железопътно предприятие. Съществуват разпоредби в Регламента за задълженията за обществена услуга, които позволяват компетентните органи да предвидят прехвърлянето на персонал и/или определянето на стандарти при възлагане на договор за обществени услуги на друго железопътно дружество.

Железопътният сектор през следващото десетилетие ще се изправи едновременно пред предизвикателствата, свързани със застаряването на активното население, и тези, свързани с нарастващата ефективност, дължаща се на отварянето на пазара. Приблизително 30 % от всички железопътни работници и служители ще се пенсионират през следващите 10 години, което вероятно ще доведе до недостиг на работна ръка, като същевременно за подобряване на производителността и ефективността може да се наложи да бъдат преструктурирани редица железопътни предприятия.

Не се очаква равнищата на заетост след отварянето на пазара да намалеят, както не се случи и в държавите членки, чиито национални железопътни пазари са вече отворени. В действителност в миналото нивата на заетост паднаха в страни със затворени пазари. Повишената производителност и привлекателността на железопътния транспорт ще доведат до нарастване на търсенето и на инвестициите, като например в нов подвижен състав, което би трябвало да повлияе положително на условията за работа.

Наличието на квалифицирана и високо мотивирана работна ръка в транспортния сектор обаче е от съществено значение за осигуряването на ефективни и конкурентоспособни транспортни услуги.

По тази причина Комисията предлага:

• 
  От паневропейските железопътни предприятия да се изисква да създадат европейски работнически съвети в съответствие с Директивата за европейските работнически съвети⁸ и да вземат участие в Комитет за социален диалог в сектора на железопътния транспорт.
  
• 
  Комисията предлага да се осигури възможност на държавите членки да предприемат допълнителни мерки, за да бъдат защитени работниците и служителите, като при прехвърляне на договори за обществени услуги от новите изпълнители се изисква да наемат персонала, като така се надхвърлят общите изисквания на ЕС относно прехвърлянето на предприятия.
  

MEMO/13/45