Доклад на европейската комисия до европейския парламент, съвета, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

Ресурсите, необходими за изпълнението на проектите, са оценени по принцип като достатъчни. По време на процедурата на подбор, провеждана в държавите-членки, за оценка на бюджета на предложенията са използвани съответните специализирани познания, като по този начин се гарантира, че очакваните разходи ще са реалистични, а предоставените ресурси ― достатъчни за избраните проекти. В някои държави-членки обаче съфинансирането на проектите от националния бюджет, допълващо финансирането от ЕС, е било затруднено или дори напълно е липсвало в резултат на бюджетните ограничения; това е довело до много трудни ситуации за малките и средните организации.

Своевременното предоставяне на средствата е било по-малко задоволително. Отчетено е, че средствата са били предоставяни на организациите изпълнителки по-късно от очакваното; причината е, че всички разпоредби на ЕС са били налице една година след началото на периода на програмиране, но също и националните забавяния. В резултат подписването на договорите и първите плащания след тяхното подписване с организациите изпълнителки са били забавени и това е довело до отрицателни последици в известен брой държави-членки. В някои случаи закъсненията са били причинени от отменяне на проекти или на части от проекти, докато в други случаи организациите са били принудени да заемат средства, за да започнат да действат. По подобен начин, при изпълнението на проекта времето между първото и следващите плащания е било счетено за твърде дълго от организациите изпълнителки, а ресурсите на организациите са били твърде ограничени, за да извършват всички дейности през този период.

Разходите, извършени за постигане на резултатите от проектите, изглеждат приемливи. Когато тази оценка се е основавала на сравнения с други финансови инструменти или източници на финансиране, или е била извършена на базата на известни единични цени, е било установено, че проектите са били също толкова или дори по-ефикасни, от подобни проекти, финансирани с други ресурси. Така например в Обединеното кралство Националната одитна служба е заключила, че средните разходи по един мащабен проект за доброволно завръщане са били значително по-ниски от тези за принудително екстрадиране и са довели до по-добри резултати, тъй като са дали възможност за реинтеграция в държавата на произход въз основа на потребностите.

Остават обаче възможности за подобрение. На проектно равнище при някои разходи за техническа помощ, управленчески разходи, работни групи, семинари, кръгли маси и пр. е било възможно да се направят икономии. Докато в някои случаи се е считало, че разходите за персонал трябва да се поддържат минимални, възниквал е въпросът дали тези разходи може да се запазят ниски, когато се използват доброволци. Въпреки високата степен на своята ангажираност, служителите, работещи на доброволни начала, може невинаги да имат време и възможност да се посветят изцяло на изпълнението на проектите, което е необходимо условие, за да бъдат последните успешни.

По отношение на програмите като цяло, допълнителни икономии биха могли да се постигнат чрез намаляване на административните задачи, възложени на националните органи, които отговарят за изпълнението на програмата, и на изискванията за докладване към организациите изпълнителки, които в повечето случаи са били счетени за особено тежки. В някои случаи възлагането на обществени поръчки вместо субсидирането на проектите би могло да бъде друга възможност за намаляване на разходите по програмата. Накрая, повече сътрудничество между проектите, по-дългосрочни проекти и, когато е уместно, по-големи (в бюджетно отношение) проекти биха дали възможност за по-ефикасно използване на наличните ресурси.

Използването на Европейския бежански фонд през периода 2005―2007 г. се е оказало допълващо националното финансиране. Имало е много ограничен брой случаи, когато проектите са могли да бъдат финансирани чрез национално подпомагане. Освен това Фондът нито в един момент не е заместил финансирането от други европейски фондове, като Европейския социален фонд и програмата EQUAL. Поради това само малък брой, ако изобщо има такива, от всичките 1 403 финансирани проекта щяха да бъдат изпълнени, ако го нямаше Европейския бежански фонд.

В поканите за представяне на предложения държавите-членки са включвали текстове, според които проектите, които вече са били финансирани от национални или от други европейски ресурси, не могат да бъдат финансирани от Европейския бежански фонд. На практика държавите-членки са приложили различни стратегии, за да осигурят допълняемост на Фонда. Фондът е бил използван или като допълнение към националните ресурси, с оглед да бъде увеличен обемът на съществуващите проекти и дейности; или като допълнение към финансовите дейности, свързани със съществуващи проекти, но от различен вид, без да се увеличава непременно броят на проектите; или, напълно отделно от други инструменти за финансиране, за финансиране на проекти от нов тип, съдържание или обем, сред които иновационни проекти, които не са взети предвид в други схеми на субсидиране.

4. Последици и въздействия на националните програми от 2005 до 2007 година

По предварителна оценка 1 403-те финансирани проекта са предоставили директни ползи за лица от целевите групи с общ брой над 350 000 души. От тях 26 200 лица са се върнали в своята държава на произход в резултат на схеми за доброволно завръщане. Освен лицата от целевите групи, повече от 6 500 лица, принадлежащи към организациите изпълнителки на проекти, са получили подпомагане от Фонда, например за обучение или чрез назначаването на допълнителен персонал. Това са забележителни постижения, като се имат предвид сравнително ограничените ресурси на Фонда (около 50 млн. EUR годишно).

Освен непосредствените резултати от проектите, значителни въздействия на национално равнище са били констатирани в следните области:

4.1 Подобряване на условията на приемане и процедурите по предоставяне на убежище в държавите-членки

В повечето от държавите-членки, които се присъединиха към Европейския съюз от 2004 г., както и в други държави-членки, проектите са допринесли в частност за обновяването или разширяването на приемни центрове за лицата, които търсят убежище, или за качеството на услугите, които те предлагат на тези лица. Тъй като във въпросните центрове по принцип се настаняват всички лица, които търсят убежище в тези държави-членки, резултатът е бил общо подобряване на условията на приемане на национално равнище. Освен това в Латвия са били създадени услови за временно приемане в случай на внезапен бежански поток.

В Нидерландия, където една-единствена организация отговаря за приемането на лица, които търсят убежище, осведомеността относно социалната сигурност е била повишена чрез мащабен проект във всички места на приемане. В много от тях в резултат на това живеещите там са били обучени за по-голяма издръжливост и във всички места са били получени информационни материали.

По подобен начин във Франция „приемни платформи“, управлявани от неправителствени организации в повечето региони, са предоставили на лицата, които търсят убежище в цялата страна, редица качествени услуги, който са били поддържани въпреки големите бежански потоци през периода на изпълнение 2005―2007 г. В Испания почти половината от лицата, които търсят убежище, са се възползвали от услуги, като се почне от подобрени условия на приемане до медицинска/психологическа помощ, правна помощ и задоволяване на основните потребности.

Специално внимание е било отделено на уязвимите групи в няколко държави-членки със значителни резултати на национално равнище. В Италия са били създадени специални процедури за приемане. В Австрия и Белгия на цялата територия е била предоставена психологическа помощ. Кипър е създал звено „Грижи при изтезание“. В Белгия, Франция и Португалия организациите изпълнителки са започнали да задоволяват специфичните потребности на непридружени лица, ненавършили пълнолетие, за които е имало сведения, че не са били полагани адекватни грижи от съществуващите схеми.

В някои държави-членки, като България, Германия, Словакия и Испания, правната помощ за лицата, които търсят убежище, се е подобрила на национално равнище в резултат на изпълнението на програмите. В Германия например от проектите в тази област са се възползвали приблизително една трета от всички лица, които търсят убежище.

Поради сравнително ниския брой на операциите във връзка с процедурите по предоставяне на убежище, въздействията в тази област са били по-ограничени. Няколко операции са били осъществени в Кипър. В Австрия на цялата територия е въведена система за управление на качеството на процедурите по предоставяне на убежище. В Полша е била създадена база данни с информация относно държавите на произход. В Словения е било финансирано създаването на система „Евродак“ и на система за изготвяне на идентификационни карти, както и на регистър на търсещите убежище. Обединеното кралство е назначило в Италия служител за връзка по въпросите за предоставяне на убежище, който ефективно е управлявал отношенията между двете държави-членки по силата на Регламента Дъблин.

4.2 Подобрена интеграция на бежанците в обществото на държавите-членки

Въздействията върху интеграцията на бежанците на национално равнище са били по-слабо изразени и са, както изглежда, характерни за някои държави-членки. Във Франция например значението на проектите за интеграция е нараснало и от тях са се възползвали около 9 % от всички бежанци, с ударение върху достъп до независимо настаняване заедно със социално подпомагане като първа стъпка към достъп до пазара на труда. Във Финландия, където интеграцията на бежанците се е превърнала във важна тема за политически дебати, са разработени модели за интеграция на местно равнище и при участието на основното население, приятелско подпомагане от по-ранни имигранти и услуги, предоставени съвместно от неправителствените организации и общините, които имат потенциала да окажат въздействие на национално равнище, при условие че бъдат изпълнени в голям мащаб. В Кипър проектите са повишили осведомеността на широката общественост по проблемите на бежанците, като са насърчили мултикултурния характер и многообразието. За значителни въздействия на проектите за интеграция се съобщава също в Ирландия и Латвия.

Като най-слабо представено от всичките три дейности, именно при доброволното завръщане въздействията на национално равнище са най-малки. В Обединеното кралство от една голяма програма за доброволно завръщане са се възползвали 11 262 лица ― значителен брой на национално равнище. В Люксембург доброволното завръщане, изпълнено за първи път с подкрепата на Европейския бежански фонд, е довело до 10 % увеличаване на броя на доброволно завърналите се след няколко години спад; това се е дължало на индивидуално ориентирани интервюта, което е новост. В Унгария самото съществуване на доброволното завръщане се е разглеждало като резултат от програмата, а в Малта за първи път е могла да бъде създадена система за подпомагане на доброволното завръщане. В Словакия Фондът е дал възможност да се започне сътрудничество с държавите на произход в помощ на доброволното завръщане и е предоставил за първи път финансово подпомагане на лицата, които търсят убежище.

Въпреки че никой проект не е включвал разработването на мерки по политиката в областта на предоставяне на убежище, някои специфични, често пъти косвени, въздействия в тези области са се проявили в някои държави-членки.

В Португалия проекти за подобряване на условията на приемане на лицата, които търсят убежище, са били взети предвид при работата върху измененията, необходими за адаптиране на националното законодателство към европейската директива относно минималните стандарти за приемането. В Белгия, където са били приети три важни закона относно процедурата по предоставяне на убежище и приемането на лица, които търсят убежище, Фондът е изиграл съществена роля за информиране относно новите правни разпоредби и за обучаване на заинтересованите страни за тяхното правилно изпълнение. В Люксембург продължаващата подкрепа за проекти, изпълнени от една неправителствена организация, са засилили нейното лобиращо действие и така са улеснили одобрението от Парламента на нов закон относно убежището и субсидиарната закрила.

Във Финландия проекти за подобряване на качеството на системите за приемане и за интеграция на бежанците са дали нови образци, които са привлекли вниманието и интереса на други държави-членки на ЕС. Италианският служител за връзка по въпросите на предоставяне на убежище, назначен от Обединеното кралство, също е събудил интерес от страна на други държави-членки. Накрая в Естония, в резултат от проекти за интеграцията на бежанци Министерството по социалните въпроси е въвело изменения в закона за социалните грижи.

Изпълнението на проекти, финансирани от Европейския бежански фонд, е довело до осезаеми, трайни последици за организациите изпълнителки на проекти, изразяващи се в увеличаване на опита, квалификацията и капацитета на институциите, както и за управлението на средствата и проектите; сътрудничеството и работата в мрежа с други организации, както на национално равнище, така и с други държави-членки; признание от страна на националните органи като партньори по въпросите, свързани с лицата, които търсят убежище, и бежанците.

Неправителствените организации не само са развили сътрудничеството помежду си, но и сътрудничеството между правителствените и неправителствените организации по въпросите на предоставянето на убежище и бежанците се е развило в резултат от изпълнението на програмите.

На равнището на правителствените организации се е подобрило качеството на работа, нараснала е осведомеността относно потребностите на лицата, които търсят убежище, и бежанците, институциите, отговарящи за политиката в областта на предоставянето на убежище, са подобрили начина си на работа и са се възползвали от достъпа до информация от първа ръка относно лицата, които търсят убежище, и бежанците, както и относно клопките и критичните точки на политиката в областта на предоставянето на убежище. По-добро съгласуване между институциите е било постигнато в няколко държави-членки (Полша, Испания и Словакия). В Италия изпълнението на проектите на общинско равнище е оптимизирало изпълнението на разпоредбите относно предоставянето на убежище на национално равнище. В Белгия чрез съсредоточаване на помощта върху тематични области от значение на равнището на ЕС се е подобрила последователността и концентрацията върху действия, извършвани на различни правителствени равнища.

Като част от националните доклади за оценка отговорните органи в държавите-членки, от една страна, и организациите изпълнителки на проекти, от друга, бяха приканени да дадат своята оценка на програмата на Европейския бежански фонд и да направят предложения за подобрение.

Както отговорните органи, така и организациите изпълнителки изразиха, общо взето, задоволство от Европейския бежански фонд, който те считат за един наистина полезен инструмент за подобряване на условията на приемане на лицата, които търсят убежище, и за интеграция на лицата, получили статут на закрила, както и в подкрепа на усилията, полагани в държавите-членки за спазване на достиженията на правото на Общността в областта на политиката за предоставяне на убежище. Те считат също така, че обхватът от мерки, допустими за подпомагане, е адекватен и че след приключване на програмите те са успели да постигнат значими резултати по отношение на целите, поставени от Фонда.

Отговорните органи и организациите изпълнителки направиха някои предложения за подобрение. Най-важната препоръка се отнасяше до намаляване на наложените им административни изисквания. Предлага се намеса в някои области, свързани с управлението на програмата: намаляване на исканията за документи на етапа на избор на проекти; опростяване на правилата за допустимост и на механизмите за проверки и надзор; облекчаване на изискванията за финансова отчетност; намаляване на изискванията за докладване. В този контекст организациите изпълнителки считат, че излишната документация и систематичното писане на доклади за напредъка обременяват организациите при изпълнението на техния проект и изискват непропорционален обем работа в ущърб на съдържанието и дейностите на проекта. Това обаче се отнася до национални разпоредби, които може да надхвърлят обсега на европейските изисквания.

Втората препоръка се отнася до своевременното одобрение на програмите през първата година на изпълнение и своевременните разплащания. В случай на късно одобрение държавите-членки не са успявали да спазват собствения си график, а на организациите изпълнителки са липсвали средства в етапа на стартиране на проекта, когато те са най-необходими. Финансовите потоци не бива да се бавят и при изпълнението и приключването на проектите.

Повече гъвкавост може да се осигури и при изпълнението на програмите и проектите. На отговорните органи би могло да се разреши да изменят в приемливи граници бюджета и евентуално съдържанието на мерките, спазвайки същевременно стриктно принципа на допълняемост, което ще им даде повече свобода в ежедневното управление. На равнището на проектите на организациите изпълнителки може да бъде предоставена повече гъвкавост да пренасочват ресурси между темите на проектите или между годините на тяхното изпълнение.

Накрая, както отговорните органи, така и организациите изпълнителки на проекти подчертаха, че по-интегрираното и по-ефективно сътрудничество между държавите-членки и между организациите изпълнителки може да има положителни последици и за тях, и за целевите групи. По-специално, създаването на схеми за сътрудничество, при които знанията и най-добрите практики ще протичат свободно между държавите-членки, ще бъде много полезно за планирането и изпълнението на дейностите в областта на предоставянето на убежище и бежанците.

Тези схеми ще подпомогнат да бъде установен режим за улеснен обем на опит и най-добри практики с дейците от публичните организации и организациите на гражданското общество в цяла Европа.

Общата картина на изпълнението на Европейския бежански фонд през периода 2005―2007 г. е задоволителна. Организациите изпълнителки на проекти и националните органи, отговорни за изпълнението на националните програми, са имали възможност да се опрат на опита, придобит от първия период на изпълнение на Фонда (от 2000 до 2004 година), и да постигнат дори още по-добри резултати. Освен постиженията на всички финансирани проекти, значителни въздействия бяха констатирани на национално равнище, в съпоставка с основните цели на политиката, поставени за Фонда. Въпреки че има все още какво да се подобрява, след два периода на изпълнение Европейският бежански фонд е понастоящем солидно установен като част от общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“, като полезен инструмент за европейско финансиране в помощ на изпълнението на

достиженията на правото на Общността в областта на политиката на предоставяне на убежище.

От многобройните препоръки, оформили се в резултат на оценката, по отношение на финансираните дейности и механизмите за изпълнение, известен брой бяха вече изпълнени в третия етап на Фонда (от 2008 до 2013 година), който понастоящем се осъществява в по-широкия контекст на общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“. Така например Комисията е издала редица насоки за изясняване на правните изисквания в различни области (правила за допустимост, програмиране, отчитане, приключване на програми и пр.), с оглед да бъдат финансирани практически решения и тя вече е провеждала редовно обмен с държавите-членки по различни въпроси на изпълнението след старта на новите програми; това се оценява високо от държавите-членки. Допълнително ще бъдат обсъдени всички препоръки в контекста на широкия дебат по предложенията, които Комисията се очаква да направи за периода след 2013 г..