Доклад на европейската комисия до европейския парламент, съвета, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

1.1.3.Дейности на Общността

Избраните проекти поставят обикновено ударението върху изпълнението на законодателството на Общността, добрите практики и изграждането на мрежи за транснационално сътрудничество. Повечето ръководители на проекти са били неправителствени организации, а целевите групи ― млади хора, хора в уязвимо положение и лица, които са били преселени. Проектите се характеризират с иновационните си аспекти по отношение на съдържанието, целевата група и партньорството. В таблица 3 по-долу е дадено обобщение на избраните проекти и техните бюджетни разходи.

Има все още известни възможности за по-ефикасно използване на дейности на Общността. Например механизмите за събиране и разпространение на информация относно дейностите на Общността следва да бъдат подобрени както в рамките на отделите на Комисията, отговарящи за Фонда, така и на отговорните органи във всяка държава-членка. Необходимо е също така да се установи по-добра връзка между дейностите на Общността и националните програми.

Освен описаните по-горе безвъзмездни помощи, Комисията е използвала някои ресурси за възлагане на обществени поръчки, като например проучване за приемливост от Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (138 800 EUR) през 2007 г.

2. Изпълнение на националните програми от 2005 до 2007 година

2.1 Изпълнение на стратегическите насоки на Комисията

Националните програми на държавите-членки трябваше да са съобразени със стратегическите насоки на Комисията. Насоките, които включват пет приоритета, предоставят рамка за изпълнението в съответствие с някои цели, поставени на европейско равнище, но не ограничават допустимостта на мерките, предвидени от държавите-членки, при условие че те са съобразени с правното основание на Европейския бежански фонд. Следва оценка на изпълнението на насоките след приключването на програмите.

- Приоритет 1: изпълнение на принципите и мерките, включително свързаните с целите за интеграция, установени в достиженията на правото на Общността по политиката в областта на убежището.

Целта на приоритет 1 бе да се подпомогне изпълнението на достиженията на правото на Общността по политиката в областта на убежището чрез мерки и проекти, финансирани от Европейския бежански фонд. Той се отнасяше до всички държави-членки без изключение.

- Приоритет 2: подготовката на изпълнението на принципите и мерките, предвидени в Директивата на Съвета относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите-членки.

Приоритет 2 е бил изпълнен в значителна степен във всички държави-членки, с изключение на Люксембург и Обединеното кралство. Важна тема за изпълнението на приоритет 2 е била правната помощ, предоставяна на лицата, които търсят убежище ― една от главните категории операции, финансирани като част от дейността „Условия на приемане и процедури по предоставяне на убежище“.

- Приоритет 3: прилагането на действия, насочени към подобряване на качеството на процедурите за проучване на искания за международна закрила в държавите-членки.

Приоритет 3 е бил изпълнен във всички държави-членки, с изключение на Франция, Германия, Гърция, Унгария, Ирландия, Люксембург, Малта и Португалия. Проектите са подхождали към приоритета в различни аспекти: подобряване на процедурите; изменение на начините на работа на съответните органи; извършване на проучване в помощ на установяване на натиска върху системата за убежище; закупуване на оборудване, като например компютризирани системи, в подкрепа на повишаване на качеството на процедурите и пр.

- Приоритет 4: прилагането на мерки, свързани с лицата, които търсят убежище, бежанците или получилите временна или субсидиарна закрила, лицата, ненавършили пълнолетие, при спазването на принципа за висшия интерес на детето.

Десет държави-членки (България, Кипър, Финландия, Франция, Германия, Гърция, Люксембург, Малта, Словения и Испания) са имали проекти, посветени изцяло на лица, ненавършили пълнолетие, а четири (Белгия, Унгария, Полша и Словакия) са имали различни проекти, насочени към лица, търсещи убежище, или бежанци, при които особено внимание е било отделено на децата. В Германия, Гърция и Ирландия на този приоритет е било отделено особено внимание.

- Приоритет 5: за държавите-членки, които са създали или са готови да създадат схеми за презаселване ― дейности, насочени към приемането и насочването на лицата, допуснати в държавите-членки по такава схема, и управлението на такива схеми.

Само три държави-членки са действали по приоритет 5: Финландия (интеграция на лицата, презаселени по схемата за презаслеване на ВКБООН), Португалия (преместване на дванадесет бежанци от Малта) и Испания (задълбочен анализ на процедурата за презаселване).

По принцип националните програми са изпълнени чрез покани за представяне на предложения (в повечето държави-членки една тръжна процедура е била организирана всяка година), които са привлекли внушителния общ брой от 2 492 предложения. От тях 1 403 са били избрани и финансирани. Общият брой на финансираните проекти във всяка държава-членка варира от 1 в Румъния и 6 в България (тъй като те са участвали във Фонда едва след 2007 г.) до 441 в Германия.

Средният брой на финансираните ежегодно проекти (467 в ЕС) е по-висок, отколкото през предходния период на програмиране (410 през периода 2000―2004 г.), но нарастването на броя на проектите е по-малко от увеличението на бюджетните кредити. Така през периода 2005―2007 г. е имало средно по-голям брой от сравнително по-малки проекти: средният принос на ЕС е възлизал на около 108 000 EUR на проект.

Повечето проекти бенефициери са били неправителствени организации и местни органи на властта (82 % от всички проекти). Държавните органи също са били сред важните бенефициери (9 % от всички проекти), особено в онези държави-членки, където Фондът е подпомагал модернизацията на държавни съоръжения, като приемателни центрове за лица, които търсят убежище. От останалите категории бенефициери най-значителен е Международната организация по миграция, която е получила средства от националните програми в 15 държави-членки ― общо за 31 проекта.

Правното основание на Европейския бежански фонд за периода 2005―2007 г. е въвело две важни изменения по отношение на характеристиките на проектите, допустими за подпомагане, а именно възможността за подпомагане на многогодишни проекти и за финансиране на проекти, обхващащи повече от една дейност. Девет държави-членки (Белгия, Естония, Германия, Унгария, Ирландия, Нидерландия, Словения, Швеция и Обединеното кралство) са подпомогнали многогодишни проекти, а десет (Белгия, Естония, Финландия, Германия, Унгария, Ирландия, Италия, Латвия, Малта и Полша) са финансирали проекти, обхващащи няколко дейности. В частност Италия е използвала докрай възможността за финансиране на проекти, обхващащи няколко дейности, като почти всички проекти са включвали в обхвата си на общинско равнище както подобряване на условията на приемане на лицата, които търсят убежище, така и интеграция на бежанците. Германия заема видно място и по двете направления, като една трета от всички нейни проекти са многогодишни, почти две трети от всички проекти, обхващащи повече от една дейност, и 45 % от всички германски проекти са обхващали и трите дейности, допустими за финансиране от Фонда.

Много от проектите не са били ограничени до една дейност; всъщност проектите често са обхващали няколко действия (наричани по-нататък „операции“) по една и съща дейност или по повече от една дейност. Ето защо общият брой на финансираните операции (3 259) надхвърля значително броя на проектите. В следващите глави анализът на изпълнението на всяка една от трите дейности се основава на подробното описание на тези операции, както те са били отчетени в докладите за изпълнение, представени от проектите бенефициери след приключването на проектите.

От трите дейности, допустими за подпомагане, дейността „Условия на приемане и процедури по предоставяне на убежище“ е била най-значима като брой на финансираните операции. Тя е включвала широка гама въпроси, разделящи се на осем широки категории: инфраструктура или услуги, свързани с настаняване; материална помощ; медицински и психологически грижи; социална помощ, подпомагане във връзка с административни формалности и правна помощ; друга помощ, включително езикова помощ, превод; образование, езиково обучение, други инициативи в съответствие със статута на съответното лице; информация, предназначена за местните общности, които ще бъдат в контакт с приеманите лица в приемащата страна; подобряване на ефикасността и качеството на процедурите по предоставяне на убежище.

Дейността „Условия на приемане и процедури по предоставяне на убежище“ е била добре представена във всички държави-членки, но в различна степен. Държавите-членки с най-малък брой операции, отнасящи се към тази дейност, са били Обединеното кралство, Румъния, България и Естония. За България и Румъния причината е, че те са участвали само в една годишна програма. Обединеното кралство е предпочело да насочи своите програми по другите дейности, допустими за подпомагане ― „Интеграция“ и преди всичко „Доброволно завръщане“. Германия, Италия и Франция, от друга страна, са поставили съвсем ясно ударението върху тази дейност.

Социална помощ, подпомагане във връзка с административни формалности и правна помощ е била категорията, включена в повечето проекти, които са били финансирани през този период. Тук спадат правни, административни и социални консултации за лицата, които търсят убежище, в рамките на процедурата по предоставяне на убежище, провеждани индивидуално или на групови срещи лице в лице, както и разпространението на информационни материали. Следва категорията „медицински и психологически грижи“, по която се е работило в двадесет и една държави-членки и чието значение е нараствало с увеличаващия се брой на лицата, търсещи убежище, които имат медицински и психологически проблеми в резултат на насилие и изтезание.

От останалите категории инфраструктурата или услугите, свързани с настаняване, са били подпомогнати в петнадесет държави-членки. По-специално в държавите-членки, които се присъединиха към Съюза през 2004 г., Европейският бежански фонд е изиграл много важна роля за модернизацията на държавни съоръжения, където лицата, които търсят убежище, се настаняват съгласно стандартите на ЕС, като са подпомагани не само разширяването или обновяването, но и са увеличени услугите, предлагани на лицата, които търсят убежище (храна, облекло, занимания, административна/правна помощ и пр.).

Наблюдавана е нарастваща тенденция в повечето държави-членки организациите изпълнителки на проектите да предоставят на лицата, които търсят убежище, пакет от мерки, включващи различни видове помощ (социална, правна, административна, медицинска, материална, образователна и пр.) и съобразени евентуално с положението на всяко лице или на всяка група лица.

Най-малко са били операциите, свързани с подобряване на ефикасността и качеството на процедурите по предоставяне на убежище, които в единадесет държави-членки са били финансирани само от национални ресурси, т.е. извън програмите. Въпреки това в държавите-членки, където по тази категория е работено, са били осъществени успешни операции, като например разработване на бази данни за държавите на произход и на информационни системи, необходими за процедурата по предоставяне на убежище, засилване на прилагането на Регламент Дъблин IІ и на сътрудничеството между държавите-членки, както и общо подобряване и съкращаване на процедурите по предоставяне на убежище.



2.4 Изпълнение на дейността „Интеграция“

Въз основа на броя на финансираните операции дейността „Интеграция“, която е насочена само към лица, чийто престой е траен или стабилен (признати бежанци, лица, получаващи други форми на международна закрила), заема второ място сред трите дейности, допустими за подпомагане от Фонда. Областите, включени в обхвата на тази дейност, могат да се групират в следните категории: подпомагане при жилищно настаняване и предоставяне на средства за съществуване; медицински и психологически грижи; подпомагане във връзка с административни формалности, правна помощ, езикова помощ; образование, професионално обучение, придобиване на умения; други дейности, насочени към достъп до заетост; други дейности, насочени към насърчаване на самоизграждането; дейности, позволяващи на подпомаганите да се адаптират към обществото на съответната държава-членка; дейности, насърчаващи участието в социалния и културния живот, и насърчаване както на равните възможности за достъп, така и на равните условия при взаимодействието с институциите.

Операциите в рамките на тази дейност са били добре представени във всички държави-членки. Италия е била държавата-членка с най-голям брой операции (над 40 % от всички операции по интеграция, финансирани в ЕС), което се дължи на това, че повечето италиански проекти на местно равнище са съчетавали приемането на лицата, които търсят убежище, с интеграцията на лицата, получили статут на закрила. Сравнително малък брой операции е установен в някои държави-членки, тъй като националната система за подпомагане, невключваща финансиране от ЕС, е оказала вече помощ на нуждаещи се лица, като бежанци.

Във всички области на подпомагане достъпът до заетост, включително образование, професионално обучение, придобиване на умения, дейности, насочени към насърчаване на самоизграждането, и всички необходими форми на подпомагане, е бил най-важната тема. В някои държави-членки значителна помощ е била предоставена и при жилищното настаняване чрез различни видове подпомагане. Признат факт е, че намирането на работа и жилище във възможно най-кратък срок след признаване на статута е важна предпоставка за бежанците и лицата, получили международна закрила, да бъде ускорена интеграцията им в обществото на приемащата страна. Медицинските и психологическите грижи, важна част от мерките за лицата, които търсят убежище, са били все така необходими и след признаването на статут на закрила. Накрая, добре подпомогнати са били операциите, насочени към участие и приспособяване към приемното общество и включване на последното.

Увеличено е било подпомагането на самоизграждането на бежанците и лицата, получили международна закрила, като ефективен начин за насърчаване на тяхната интеграция. Основната идея е да се даде възможност на бежанците да разберат собствения си икономически, социален, културен и дори политически потенциал, с цел да се интегрират в приемното общество и да създадат положителни ролеви модели.

Накрая, подобно на операциите, финансирани по дейността „Условия на приемане и подобряване на процедурата по предоставяне на убежище“, повечето проекти, финансирани по дейността „Интеграция“, са включвали няколко теми (подпомагане при настаняване, работа, социална, медицинска помощ и пр.). Те са били съчетани в пакети за интеграция с различни приоритети (заетост, комуникация между бежанците и местната общност; пряко подпомагане в конкретни ситуации, като настаняване, правна помощ и т.н.), като по този начин подпомагането на интеграцията е било съобразявано с конкретното положение на засегнатите лица и с тяхното обкръжение чрез редица подходящи мерки.

С по-малко от 10 % от всички операции, финансирани от Фонда, дейността „Доброволно завръщане“ е била най-малко представената от всичките три дейности. Финансираните операции са спадали към следните категории: информация и консултации относно доброволното завръщане; информация за положението в държавата на произход или в предходното обичайно пребиваване; помощ при пътуване; подпомагане, включително финансово, за реинтеграция в държавата на произход или в предходното обичайно пребиваване; други дейности, улесняващи организацията и изпълнението на националните програми за доброволно завръщане.

Четири държави-членки не са изпълнили доброволно завръщане, но в държавите-членки, където тези операции са били подпомогнати, техният брой е нараснал значително в сравнение с първоначалния период на изпълнение (2000―2004 г.). По време на подготовката на програмите Комисията насърчаваше държавите-членки да включат дейността „Доброволно завръщане“. Важно е да се отбележи, че все повече неправителствени организации, работещи в помощ на лицата, които търсят убежище, са признавали, че ще е полезно на лицата, които търсят убежище и чиито заявления са били отхвърлени, да бъде предоставена помощ за реинтеграция в тяхната държава на произход, в добавка на дейностите за подпомагане на лицата, които търсят убежище, по време на процедурата по предоставяне на убежище и за насърчаване на интеграцията на признатите бежанци.

Измежду всички държави-членки Германия, с 45 % от всички операции в областта на доброволното завръщане в ЕС, е била държавата-членка, където това се е проявило най-отчетливо, тъй като повечето операции в областта на доброволното завръщане са били изпълнени като част от проекти, включващи две или всичките три дейности, допустими за финансиране от Фонда. Организациите изпълнителки са полагали усилия да предоставят на лицата, които търсят убежище и за които те се грижат, стабилни перспективи независимо от резултата от заявлението за убежище, било за интеграция в германското общество в случай на даване на статут на бежанец, било ако не са изпълнени условията за признаване, за ново начало в държавата на произход и във всеки случай ― оказване на помощ до заминаването.

Операциите по доброволното завръщане са били най-трудните за изпълнение, тъй като те зависят от готовността на лицата, които търсят убежище, да се завърнат в своята държава на произход и да се откажат от по-добрия според тях живот в една благоденстваща приемаща страна. Но трудностите при изпълнението на доброволното завръщане може да са причината, поради която някои успешни финансирани операции са били оценени като добре обмислени и дори като иновационни. Такъв е бил случаят с най-успешния проект на Обединеното кралство за периода на програмиране 2005―2007 г., който е бил изпълнен в рамките на тази дейност. В някои държави-членки допълнителен фактор за успеха е било включването на Международната организация по миграция, било като организация изпълнител или като партньор.



3. Ефективност, ефикасност и добавена стойност на националните програми от 2005 до 2007 година

3.1 Ефективност

Резултатите, постигнати на равнището на операциите, са били в повечето държави-членки задоволителни в сравнение с очакваните. Все пак операциите по интеграцията са се оказали най-успешни, следвани от насочените към приемането на лицата, които търсят убежище, докато операциите по доброволното завръщане са довели до най-малко задоволителните резултати.

Основните причини някои операции да постигнат резултати, надхвърлящи очакваните, или да не ги постигнат, не са свързани с вида на съответната дейност (с изключение на доброволното завръщане), а по-скоро с външни фактори, по-специално с непредвидимостта на бежанските потоци. В резултат на това проекти за приемането на лицата, които търсят убежище, са могли през определена година с големи бежански потоци да обхванат по-голям брой хора от предвидения, а в друга година, когато бежанските потоци са били по-малки от очакваните, те са изоставали спрямо прогнозите.

Допълнителни обяснения за преизпълнението или неизпълнението на очакванията може да се открият в качеството на подготовката, управлението и организацията на проектите; в ясното разбиране на организацията изпълнител на характерните особености на конкретна група лица, които търсят убежище; в степента на партньорство с други организации и накрая в личната ангажираност на организаторите на проектите. Освен това степента, в която лицата, които търсят убежище, бежанците и лицата, получили други форми на закрила, са участвали в разработването и изпълнението на проектите, се е оказал значителен фактор за успеха или неуспеха.

Операциите по доброволното завръщане са срещнали различни проблеми. Тъй като много от лицата, които търсят убежище, и от получилите международна закрила, са положили големи усилия, за да дойдат в приемащата страна, те не са били заинтересовани да се завърнат, въпреки разпространената информация относно възможностите за завръщане и помощта. Възпиращите обстоятелства в някои държави на произход може също да са ги спирали да поискат помощ за завръщане.

На равнището на националните програми степента на постигане на очакваните резултати е била най-различна: целите, поставени в началото на програмите, не са били докрай постигнати в някои държави-членки, но са били надхвърлени в други. Изпълнението на националните стратегии се е оказало доста успешно за условията на приемане на лицата, които търсят убежище, по-малко успешно за интеграцията на бежанците, а що се отнася до доброволното завръщане, изпълнението на стратегиите е било под очакванията, с изключение на Обединеното кралство.

Въпреки направената оценка, че други дейности или мерки, различни от финансираните, нямаше да бъдат по-ефективни, всеобщо признато е, че е било възможно проектите да бъдат дори още по-ефективни. Засилването на сътрудничеството и на обмена на знания и опит между организациите изпълнителки би създало възможност за полезно взаимодействие и обединяване на ресурсите, помагайки да се избегне евентуално дублиране. Операциите за доброволно завръщане биха могли да се направят по-ефективни чрез развитие на контактите с партньори от държавите на произход, обучение на персонала или обмен на най-добри практики между държавите-членки.

Що се отнася до планирането и управлението на проектите, по-ефективно би било да се подпомагат дългосрочни проекти или да се използват резултатите от предходни проекти, отколкото да се започват нови инициативи. Административното натоварване на организациите изпълнителки на проекти е посочено като пречка за ефективното изпълнение на проектите, така че то следва да бъде преразгледано.