Доклад на комисията до съвета, до европейския парламент, до европейския икономически и социален комитет и до комитета на регионите

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2009) 487 окончателен

Осигуряването на качество на висшето образование е в основата на усилията за изграждане на цялостно, съвместимо и атрактивно Европейско пространство за висше образование (ЕПВО) в съответствие с целите на общоевропейския Болонски процес. През последното десетилетие интересът към осигуряване на качество на висшето образование нараства в Европа и в световен мащаб. С глобализацията, икономическата интеграция и повишената академична и професионална мобилност, съществува нарастваща нужда квалификациите да бъдат признавани извън държавата, която ги предоставя. Предоставянето на висше образование „без граници“ увеличава значението на трансграничното осигуряване на качество. Поради появата на така наречените „фабрики за дипломи“ (фалшиви университети, които продават фалшиви дипломи чрез интернет), от основно значение е да се прави разлика между законното образование, получено в чужбина, и съмнителните квалификации. Осигуряването на качество спомага висшето образование да стане прозрачно и надеждно за европейските граждани и работодатели, както и за студентите и учените от други континенти.

В рамките на Лисабонската стратегия, Европейската комисия призова за осъвременена учебна програма и по-ефективно финансиране и управление на висшето образование. Тя призна значението на реформите от Болоня, включително осигуряването на качество¹. Европейският парламент и Съветът направиха две препоръки, за да насърчат култура за осигуряване на качество на висшето образование. Първата, отправена през 1998 г.², призовава за подкрепа и, където е необходимо, за създаването на прозрачни системи за осигуряване на качество. Втората, отправена през февруари 2006 г., обръща внимание на едно допълнително европейско сътрудничество в осигуряването на качество на висшето образование³.

Целта на препоръката от 2006 г. беше да насърчи висшите учебни заведения (ВУЗ) да въведат или разработят вътрешни системи за осигуряване на качество, а агенциите за осигуряване на качество или за акредитация да прилагат европейските стандарти и насоки за осигуряване на качество⁴ в тази област. Представители на националните органи, секторът на висшето образование, агенциите за осигуряване на качество и за акредитация, заедно със социалните партньори, също бяха поканени да създадат „Европейски регистър на агенции за осигуряване на качество“, който би позволил на ВУЗ-овете да изберат от агенциите в регистъра агенция, която отговаря на нуждите и профила им. Препоръката също така призова държавите-членки да дадат възможност на ВУЗ-овете да търсят акредитация от регистрирани агенции извън рамките на собствената им държава; за сътрудничество между агенциите за осигуряване на качество, за да се изгради взаимно доверие; и за обществен достъп до оценките, направени от агенциите.

Препоръката от 2006 г. прикани Комисията да:

1) продължи, в тясно сътрудничество с държавите-членки, своята подкрепа за сътрудничество между ВУЗ-овете, агенциите за осигуряване на качество и за акредитация, компетентните органи и други органи в тази област;

2) на всеки три години да представя доклади за напредъка в разработването на системи за осигуряване на качество в отделните държави-членки и за дейностите за сътрудничество на европейско равнище.

Това е първият тригодишен доклад относно постигнатия напредък. В него се прави анализ на ситуацията на национално, европейско и международно равнище и се предлагат области за допълнително развитие.

Този раздел от доклада подчертава ролята на външното осигуряване на качество, текущата ситуация и опита със стандарти за осигуряване на качество.

В препоръката от 2006 г. се признава, че основната отговорност за качеството на висшето образование принадлежи на самите ВУЗ-ове. Вътрешните системи за осигуряване на качество във ВУЗ-овете целят да наблюдават и подобряват качеството и да развиват истинска „култура на качеството“. При все това, често им липсва независимостта и обществената достъпност, необходими за информиране на заинтересованите страни по прозрачен и проверим начин. Ролята на външното осигуряване на качеството е предоставянето на такава информация, което е и основният стремеж на препоръката, и се извършва от независими агенции за осигуряване на качество.

Външното осигуряване на качество може да се състои от:

• 
  Оценка („одит“) на качеството на дадено висше учебно заведение, неговите програми или звена;
  
• 
  Сравняване на качеството в различни ВУЗ-ове в дадена област/дисциплина („сравнителен анализ“);
  
• 
  Гарантиране, че определени, предварително зададени стандарти за качество са изпълнени („акредитация“);
  
• 
  Издаване на различни свидетелства за качество, предназначени да бъдат знак за високо качество или „отлични постижения“.
  

Много ВУЗ-ове в Европа изграждат своите „култура на качество“ и вътрешни системи за осигуряване на качество, най-вече чрез сътрудничество между институциите, взаимопомощ и сравнителен анализ⁵. Тези положителни промени следва да бъдат насърчавани допълнително.

• 
  Етап на разработване на външно осигуряване на качество: резултатите на държавите са най-добри, ако имат външна система, която се прилага за всички заведения, работещи в съответствие с европейските стандарти и насоки за осигуряване на качество.
  
• 
  Ниво на участие на студентите: държавите получават най-добри резултати, ако студентите участват в управлението на националните органи за осигуряване на качество, във външни проверки на ВУЗ-овете и/или програмите, във вътрешни процеси за осигуряване на качество и в подготовката на доклади за самооценка.
  
• 
  Ниво на международно участие: държавите получават най-добри резултати, ако има международно участие във външните проверки на заведенията и/или програмите, в управлението на националните органи за осигуряване на качество и във външните оценки на националните агенции за осигуряване на качество.
  

Европейските стандарти и насоки за осигуряване на качество бяха приети през 2005 г. Те са съставени от три части: принципи за собствените системи за осигуряване на качество на ВУЗ-овете; стандарти за външна оценка на ВУЗ-овете и техните програми от страна на агенциите; стандарти, приложими за самите агенции за осигуряване на качество. Предвидено е те да бъдат използвани за приложим за всички ориентир „от общ характер“ с определена свобода на тълкуване в контекста на различните държави, дисциплини и заведения.

Осведомеността за стандартите за качество се различава в отделните държави и групи, но е придобит значителен опит в тяхното прилагане: хиляди хора (университетски служители, експерти, студенти, представители на бизнеса и обществото) взеха участие в процедурите за самооценка, участваха в комисии за оценка или бяха анкетирани по време на посещения за оценка. Участието на студентите в осигуряването на качество като основно изискване в ЕПВО се наложи в последните години, въпреки че това участие често се изчерпва с определени аспекти от процедурите⁹. Участието на представители на бизнеса и чужди граждани се различава значително при вътрешното и външното осигуряване на качество и като цяло е по-силно в комисиите за оценка на агенциите, отколкото в органите им за вземане на решения.

Определението за стандартите за осигуряване на качество непрекъснато се доразвива. Един от примерите е организирането на семинари от групата Е4¹⁰ по въпроси като: използването на учебните резултати; връзката с квалификационни рамки; публикуването на доклади за осигуряване на качество; признаване на по-рано придобити знания; трансгранично образование; интернационализация на процедурите; и сътрудничество и съвместимост с други региони по света.

Стандартите предоставят полезни ориентири от общ характер, но все още се тълкуват по различен начин в отделните държави, агенции и ВУЗ-ове. Разглеждат се или като списък с официалните изисквания, или като кодекс на добрата професионална практика, или като незадължителни насоки. Идеята, че агенциите следва да имат цялостно съответствие вместо да отговарят на всеки отделен стандарт изглежда разумна, но оставя възможности за широк спектър от тълкувания.

Опитът на европейските ВУЗ-ове и агенции за осигуряване на качество със стандартите за качество все още се ограничава до голяма степен до „традиционното“ първоначално висше образование, въпреки че в рамките на определени национални контексти се обръща специално внимание на дистанционното образование. При все това, общо взето транснационалното образование във всичките си форми, квалификациите от продължаващо обучение и от учене през целия живот като цяло, съкратеното висше образование, както и дистанционното и онлайн образование до голяма степен остават извън обхвата на осигуряването на качество.

Също така трябва да се отбележи, че макар „Европейските стандарти и насоки“ да бяха разработени в контекста на Болонския процес, те не посочват значението на спазването на основните изисквания на ЕПВО (например относно квалификационната рамка или използването на системата ECTS¹¹) и на основните приоритети (като възможност за наемане на работа и мобилност).

Този раздел от доклада разглежда европейските промени в осигуряването на качество и международните тенденции, които влияят на работата в тази област.

Нарастването на броя на агенциите за качество насърчи сериозна промяна на мрежите за осигуряване на качество. Комисията подкрепя Европейската асоциация за осигуряване на качество (ЕМОК)¹², създадена през 2000 г. Броят на членовете ѝ бързо се увеличи на 48 пълноправни членове от 23 различни държави. „Групата Е4“ предложи Европейските стандарти и насоки за осигуряване на качество, приети през 2005 г. Тази група също така организира семинари, на които се разглеждат ключови въпроси за осигуряването на качество. Различни регионални клъстери от агенции действат например в централноевропейските/източноевропейските или северноевропейските държави. Европейският консорциум за акредитация (ЕКА)¹³, в който членуват 15 организации от 10 държави, работи активно за взаимното признаване на решения за акредитация между членовете си.

Европейският регистър за осигуряване на качество (EQAR)¹⁵ е основният нов орган в европейската структура за осигуряване на качество. Той беше основан от Групата Е4 като ново юридическо лице през 2008 г. с подкрепата на Комисията в отговор на заседанието от 2007 г. в Лондон на министрите, отговорни за Болонския процес, и в съответствие с принципите, определени в препоръката от 2006 г. Регистърът е достъпен за агенции, които работят в рамките на ЕПВО, при условие, че докажат съответствието си с европейските стандарти и насоки. Съществува опростена процедура за прием на пълноправни членове на ЕМОК, които вече са изпълнили това условие, но кандидатстващите агенции могат да подадат молба и директно до EQAR. Решенията за прием се вземат от комитета на регистъра, чиито членове се определят от Групата Е4 и други заинтересовани страни. Членове на EQAR могат да стават и правителства, но само със статут на наблюдатели в комитета. След първите два кръга на регистрации през декември 2008 г. и април 2009 г. в EQAR бяха приети девет члена на ЕМОК. Предвижда се скоро да бъдат приети още членове.

Значителната промяна в инфраструктурата за осигуряване на качество в Европа през последните няколко години е в съответствие с препоръката от 2006 г. и с Болонския процес. При все това, разнородността на участниците в осигуряването на качество е голямо и може да се наложи някои аспекти да бъдат преразгледани, за да се подобри прозрачността на системата като цяло. По-специално агенциите, работещи за висшето образование в малки общности,са изправени пред допълнително предизвикателство да получат действително доверие извън границите си. Съществуват някои опасения, че членството на агенциите в ЕМОК или дори тяхното регистриране в EQAR може да не доведе до необходимото ниво на взаимно доверие. Такова доверие обаче е основата за прозрачност и надеждност в рамките на ЕПВО като цяло.

С многобройните нива от агенции и мрежи, е възможно системата да бъде трудна за разбиране и използване. Основното изискване за членство както в ЕМОК, така и в EQAR, е съответствие с европейските стандарти и насоки, като и двата органа имат известен брой общи членове, но не всички. Следователно ще са нужни много повече усилия преди ЕПВО да разполага с разбираема и удобна за използване от потребителите система за осигуряване на качество. В много случаи все още не е ясно как на акредитирането от една държава, дори от регистрирана агенция, се гледа в друга държава. Също така не е ясно как може да бъде предотвратена злоупотребата с такава акредитация, например в случай на висше учебно заведение с дейност в няколко държави без да предлага във всички гаранциите, които са довели до първоначалната акредитация. По-големите гаранции биха били от помощ, тъй като доверието в европейската система за осигуряване на качество може да зависи от най-малко надеждната агенция, приета или фигурираща в регистъра, и от най-слабите ВУЗ-ове с акредитация от регистрирана агенция.

Препоръката от 2006 г. насърчава държавите-членки да дадат възможност на ВУЗ-овете да потърсят акредитация (или друго свидетелство за качество) от регистрирани агенции извън собствената им държава. Това може да се превърне в реалност само при едновременното наличие на няколко условия:

• 
  ВУЗ-овете се нуждаят от достатъчна автономия, за да кандидатстват за свидетелство за качество от чужда държава;
  
• 
  агенциите трябва да са в състояние, да им е позволено и да имат желание да работят извън националните си граници;
  
• 
  националните правителства и агенции за осигуряване на качество трябва да признават регистрираните агенции от други държави и да признават заключенията им.
  

От преди 1998 г. съществуват две успешни европейски свидетелства за качество: EQUIS за специалност мениджмънт²⁰ и Програма за институционална оценка (ПИО) на Асоциацията на европейските университети²¹. И двете предлагат подход, насочен по-скоро към заведенията отколкото към конкретна програма, разчитат на изцяло международни комисии за оценка и сега интерес към тях има и от места извън Европа. Напоследък бяха разработени по-нови инициативи въз основа на предмети от тематични мрежи в областта на химията и инженерството (и двете с финансова подкрепа от Комисията) или са във фаза на планиране (например музикално образование).

Появиха се няколко нови мрежи за осигуряване на качество в различни региони на света — които понякога използват Европа за образец. Международният диалог за осигуряване на качество се засили в рамките на Международната мрежа на агенциите за осигуряване на качество на висшето образование (INQAAHE)²⁴.

Друго важно развитие както на европейско, така и на глобално равнище е нарастващият брой на международни класации на университети. Те често са критикувани в академичните среди за методологичните им недостатъци и едностранчивия им подход (т.е. наблягат на изследователски постижения в „точните науки“ и пренебрегват постиженията на университетите в области като хуманитарни и обществени науки, преподаване и влиятелност). Независимо от тези недостатъци, класациите могат да бъдат полезно средство за сравнение и набелязването на различия между ВУЗ-овете и техните програми. Европейската комисия наскоро започна проучване за осъществимост, за да разработи нов многоизмерен и индивидуален подход към глобалното класиране на университети²⁵. Разработването на инструменти за прозрачност в тясно сътрудничество със заинтересованите страни беше подкрепено на посветената на Болонския процес министерската конференция през 2009 г.²⁶

Основните промени в осигуряването на качество в Европа трябва да бъдат разглеждани в светлината на тези тенденции.

През последните няколко години европейската система за осигуряване на качество се разви изключително много, както по отношение на вътрешното осигуряване на качество в европейските ВУЗ-ове, така и по отношение на външната оценка и акредитиране на заведения и програми²⁷. Бяха създадени много нови агенции и мрежи за осигуряване на качество, налице е по-голяма осведоменост за европейските стандарти и насоки относно осигуряване на качество и все повече агенции се подготвят за осигуряване на качество извън националния си контекст. Независимо от това общо положително развитие, пълното прилагане на препоръката от 2006 г. изглежда изисква по-нататъшни усилия в редица области.

Някои характеристики на европейската инфраструктура за осигуряване на качество изглежда изискват по-нататъшно обсъждане, за да се позволи по-високо ниво на доверие между агенциите и следователно достатъчно ниво на прозрачност за потребителите и обществото. Агенциите за осигуряване на качество са все още сравнително нов елемент в ЕПВО. Те трябва да докажат своята независимост и професионализъм, за да изградят доверие сред заинтересованите страни. Агенциите ще трябва допълнително да убедят европейските си колеги, че предлагат достатъчна сравнимост, което е важна предпоставка за трансграничното признаване на дипломи и насърчаването на мобилността на студентите.

Комисията е наясно с риска, че е възможно агенциите да станат прекалено много, а размерът им да се запази сравнително малък. Поради това може би заслужава да се обмисли възможността за сливане на агенции чрез съществуващите европейски мрежи за осигуряване на качество (ЕМОК, ЕКА), например чрез прегрупиране на агенциите въз основа на регионална или езикова близост. Агенциите биха могли също така да обмислят разширяване на обхвата на дейностите си, за да се справят по-адекватно с ученето през целия живот, дистанционното, онлайн, професионалното, трансграничното и частното висше образование.

Ясното разграничаване на ролите на ЕМОК, EQAR и Европейския консорциум за акредитация (ЕКА) с по-изразен акцент върху ползата за потребителите на осигуряване на качеството може да повиши ефективността на европейската инфраструктура за осигуряване на качество. Предоставянето на лесен онлайн достъп до списък с оценените заведения и програми за цяла Европа може да се обсъди като приоритет на EQAR. Експериментът Qrossroads, започнат от ЕКА с подкрепа от Европейската комисия, може да се окаже полезна отправна точка за много по-мащабна база данни. Тясното сътрудничество с мрежата NARIC-ENIC²⁸ вероятно ще увеличи потенциала на базата данни да допринася за признаването на квалификации и за насърчаването на мобилността.

Европейските стандарти и насоки могат да бъдат допълнително разработени с цел повишаване съгласуването на осигуряването на качество с развитието на ЕПВО, както е предвидено в препоръката от 2006 г. Тази дейност ще трябва да включи агенциите и другите заинтересовани страни във връзка с осигуряване на качество в рамките на Болонския процес. При такова преразглеждане могат да се проучат следните три аспекта:

1) Съответствие с основната структура (три цикъла) като основно изискване за качество в ЕПВО. Това би било в съответствие с Европейската квалификационна рамка (EКР) и квалификационната рамка на ЕПВО, приета през 2005 г.²⁹ В насоките следва да се посочат по-ясно приложението към дипломата и ЕСТК, тъй като те не са напълно приложени в повечето държави.

2) В ЕПВО стандартите за качество биха обхващали приоритети като възможност за наемане на работа и мобилност (в съответствие с целта, определена в Комюникето от 2009 г. на министрите, отговорни за Болонския процес).

3) Стандартите за вътрешни системи за осигуряване на качество на ВУЗ-овете могат да окажат влияние и върху други ключови измерения като качеството на услугите за студентите като цяло³⁰, насоки за кариера/наемане на работа на студенти и възпитаници³¹, развиването на капацитет за финансово управление и прилагането на Европейската харта на изследователите и Кодекса за поведение при подбор на изследователи³².

4.3. По-силно европейско измерение в осигуряването на качество

Възможността ВУЗ-овете да избират между регистрирани агенции, както е подчертано в препоръката от 2006 г., зависи от разработването на по-голям брой европейски свидетелства за качество. Те могат да бъдат основани на широкообхватни дисциплини (вместо на тесни области на професионална специализация) и да се издават или от отделни специализирани агенции, или съвместно с националните оценки в съответната сфера. Комисията подкрепя разработването на инициативи от този вид³³.

Националните агенции за осигуряване на качество следва да бъдат насърчавани да развиват дейност извън своите граници и да търсят признаване на решенията си в други държави, например чрез споразумения за взаимно признаване. ВУЗ-овете могат да бъдат насърчавани да използват услугите на регистрирани агенции извън своята държава. Възможно е да има необходимост от изясняване на преносимостта на националната акредитация в рамките на ЕПВО, както и на въпроса за осигуряване на качеството на трансгранично висше образование в рамките на ЕПВО. Като се има предвид нарастващото значение на получаването на съвместни и двойни академични степени, наличието на ясни принципи може да спомогне за това нуждата от множество акредитации да бъде избегната.

Комисията подкрепя разработването на средства за прозрачност в допълнение към осигуряването на качество, по-специално такива, които предоставят възможност за сравняване на качеството на ВУЗ-овете и техните програми. Това включва горепосоченото проучване за осъществимост на многоизмерно, индивидуално класиране на университети³⁴.

Влиятелността и надеждността на ЕПВО в международен план могат да бъдат насърчени допълнително чрез сътрудничество в осигуряването на качество с други региони по света. Тази точка беше подчертана в изявлението на първия Форум относно Болонската политика в Louvain-la-Neuve, в което осигуряването на качество специално се споменава като област за конкретно сътрудничество между 46-те държави от Болонския процес и държавите по целия свят. ³⁵

В настоящия доклад Комисията подчертава положителните промени в осигуряването на качество на висшето образование, но прави и някои предложения за по-нататъшно обсъждане и разработване. Комисията би искала да прикани всички заинтересовани страни да обърнат внимание на настоящия доклад и да гарантират съответните последващи действия по отношение на препоръката от 2006 г. Комисията приветства възможността да докладва за по-нататъшен напредък през 2012 г.