Доклад на комисията до съвета и до европейския парламент

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2008) 520 окончателен

{SEC(2008) 2381}

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА И ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ Доклад на Комисията до Съвета и до Европейския парламент относно осъществяването на макрофинансова помощ за трети държави през 2007 г. Error: Reference source not found

1. Въведение Error: Reference source not found

2. ПРЕГЛЕД Error: Reference source not found

2.1. Исторически преглед Error: Reference source not found

2.2. Макрофинансовата помощ през 2006 г. Error: Reference source not found

2.2.1. Нови решения Error: Reference source not found

2.2.2. Извършени плащания Error: Reference source not found

2.3. Обобщение на последните операции в държавите-бенефициери Error: Reference source not found

2.3.1. Западни Балкани Error: Reference source not found

2.3.2. Източни съседни държави Error: Reference source not found

2.3.3. Средиземноморски държави Error: Reference source not found

3. Географско разпределение и оценки на макрофинансовата помощ Error: Reference source not found

3.1. Географско разпределение Error: Reference source not found

3.2. Оценки Error: Reference source not found

3.2.1. Таджикистан Error: Reference source not found

3.2.2. Босна и Херцеговина Error: Reference source not found

3.3. Подобряване на финансовото управление в държавите-бенефициери: оперативните оценки Error: Reference source not found

Докладът предоставя общ преглед на макрофинансовата помощ на ЕС, предназначена за трети държави, включвайки исторически контекст, обобщение на операциите през 2007 г., сведения относно последните операции в Западните Балкани, Новите независими държави и Средиземноморските държави, както и таблици със статистическа информация относно провежданите след 1990 г. операции.

В него са включени и последните тенденции в макрофинансовите операции на ЕС, заедно с резултатите от извършените през 2007 г. оценки. Целта на тези оценки е да се анализира въздействието върху релевантни аспекти на процеса на икономическо стабилизиране и осъществяването на структурни реформи в държавите-бенефициери. В този смисъл напредъкът отразява и степента, в която съответните условия на икономическа политика, свързани с макрофинансовата помощ на ЕС, са били удовлетворени.

Освен това, във връзка с препоръката на Европейската сметна палата в нейния специален доклад от март 2002 г. относно подобряването на финансовото управление в държавите-бенефициери, от 2004 г. насам Комисията, в сътрудничество с одиторско дружество, извърши няколко оперативни оценки на организацията на финансовите потоци и проверките, свързани с макрофинансовата помощ във всяка една държава-бенефициер. Заключенията от тези оценки бяха надлежно отчетени при изготвянето на условията по отношение на политиките, свързани с осъществяването на тази помощ.

Настоящият доклад е представен в съответствие с решенията на Съвета относно макрофинансовата или извънредната финансова помощ на Общността, предназначена за трети държави, и представлява продължение на представените в предишни години доклади. Успоредно с него е публикуван и по-подробен доклад (работен документ на службите на Комисията SEC(2008) 2381), съдържащ икономическа и финансова информация за държавите-бенефициери.

2. ПРЕГЛЕД

2.1. Исторически преглед

Макрофинансовата помощ (МФП) подкрепя усилията на държавите-бенефициери в областта на политическото и икономическо реформиране и се осъществява в сътрудничество с програмите за подпомагане на МВФ и Световната банка. МФП съдържа набор от принципи, потвърдени от Съвета в заключенията му от 8 октомври 2002 г., които подчертават извънредния характер на тази помощ, нейния допълнителен характер към финансирането от международните финансови институции (МФИ), както и макроикономическата ѝ обусловеност. В частност, МФП на Общността е в подкрепа на усилията на държавите-бенефициери за осъществяване на икономически и структурни реформи. В тясно сътрудничество с МВФ и Световната банка, с нея се насърчава провеждането на политики в съответствие със специфичните нужди на всяка държава и тя има като обща цел стабилизиране на финансовото положение и изграждане на пазарна икономика.

През периода 2000—2007 г. бяха одобрени деветнадесет решения на обща стойност 1 085 млн. EUR. Тринадесет от тези решения за помощ на Съвета бяха предназначени за Балканските държави (Бивша югославска република Македония, Босна и Херцеговина, Сърбия и Черна гора (включително Косово) и Албания). Това прави Балканските държави основните бенефициери на МФП с общ максимален размер на помощта от 783 млн. EUR от общо 1 085 млн. EUR.

През 2007 г. Съветът прие две решения.

На 16 април Съветът реши (2007/259/EО) да предостави макрофинансова помощ на Молдова в размер до 45 млн. EUR под формата на безвъзмездни средства.

На 10 декември Съветът реши (2007/860/EО) да предостави макрофинансова помощ на Ливан в размер до 80 млн. EUR (50 млн. EUR под формата на заеми и 30 млн. EUR под формата на безвъзмездни средства).

Извършените плащания на макрофинансова помощ възлизат на 20 млн. EUR за Молдова.

На 30 ноември 2006 г. Съветът прие решение да предостави макрофинансова помощ на Косово (UNCS 1244/1999) по предложение на Комисията, под формата на бюджетни помощи (безвъзмездни средства в размер до 50 млн. EUR). Състоянието на бюджета обаче се оказа различно от първоначалните прогнози. Подписването на меморандума за разбирателство и на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства между Комисията и косоварските власти, представени от UNMIK, бе финализирано през декември 2007 г., с цел МФП да бъде изплатена през периода 2008—2009 г., при положение че са изпълнени условията, както бе договорено, на два транша от 30 млн. EUR и 20 млн. EUR съответно. През септември 2007 г. властите представиха обновена версия на MTEF¹ за периода 2008—2010 г. Плащанията зависят от наличието на недостиг на финансиране, какъвто не е имало през 2007 г., и от определен брой специфични условия, свързани с рамката на данъчните и икономически политики, управлението и контрола на публичните финанси, приватизацията и ликвидацията на държавни предприятия, както и статистиката.

Според последните статистически данни на МВФ и Централната банка на Косово, растежът на БВП през 2007 г. е достигнал около 3,5 %, за разлика от приетата от властите прогноза за растеж от 1 % при планирането на бюджета за 2007 г. Това отчасти се дължи на отлагането на уреждането на статута, което доведе до по-смегчен негативен ефект върху вътрешното търсене от оттеглянето на UNMIK. Потреблението на частния сектор е имало положително влияние върху растежа. Като цяло изглежда, че растежът се стабилизира по отношение на предишните години, но остава нисък в сравнение с растежа в другите страни от региона.

През 2007 г. инфлацията се увеличи до средна годишна стойност от 4,5 %. Резкият скок на CPI² бе подсилен от растежа на цените на хранителните продукти, които съставляват 42,5 % от потребителската кошница на CPI.

Растежът на износа се увеличи през втората половина на 2007 г. Въпреки това износът продължава да бъде много нисък, като дефицитът на търговския баланс се увеличи през 2007 г. до близо 60 % от БВП. За 2007 г. се очаква дефицит по текущата сметка (включително чуждестранна помощ), възлизащ на 24 % от БВП. В момента Косово не е поело задължения по изплащане на суверенен дълг.

Състоянието на бюджета на Косово се отличава с висока степен на променливост и непредсказуемост. Изпълнението на бюджета за 2007 г. се отличаваше с начално парично салдо, пренесено от 2006 г., на стойност от около 200 млн. EUR, еднократен извънреден приход от 75 млн. EUR за лиценз на втори мобилен оператор, подобрени резултати в събирането на приходи и малки разходи в продължение на дълъг период от време, особено за капиталови активи. Годишният бюджетен излишък за 2007 г. възлиза на 150 млн. EUR. Въпреки това състоянието на бюджета на Косово остава несигурно и може да се окаже, че излишъкът има временен характер и на практика крие по-слабо структурно бюджетно състояние, тъй като наполовина се дължи на една еднократна мярка (вж. по-горе) и е изложено на значителни бюджетни рискове, свързани между другото с уреждането на статута, неразрешени права на собственост, въпроси, свързани с околната среда, несигурната енергийна ситуация и възможните задължения, произтичащи от процеса на приватизация. Освен това необходимостта от развитие на Косово продължава да бъде огромна.

2.3.2. Източни съседни държави

През 2007 г. Комисията приложи две програми за макрофинансова помощ, предназначена за държавите от региона.

По програмата за Грузия, приета през януари 2006 г., за сума, възлизаща на 33,5 млн. EUR под формата на безвъзмездни средства, Комисията преразгледа условията за изплащане на третия и последен транш (плащанията на първия и втория транш с общ размер на 23 млн. EUR бяха извършени през 2006 г.). Преразглеждането не бе доведено до край и никакво плащане не бе извършено, тъй като едно от специфичните условия за изплащане на транша не бе изпълнено: законът за организацията на външния одит не бе приет, както бе предвидено от парламента.

Комисията започна изпълнението на нова макрофинансова помощ за Молдова, за която бе взето решение на Съвета на 16 април 2007 г. Новата МФП възлиза на 45 млн. EUR под формата на безвъзмездни средства и е свързана със споразумението на Молдова с МВФ по реда на Инструмента за намаляване на бедността и подпомагане на растежа. Първият транш от помощта в размер на 20 млн. EUR бе изплатен през октомври 2007 г. Останалите два транша се очаква да бъдат изплатени през 2008 г.

Тази програма има за цел да помогне на Молдова да осъществи своята икономическа програма и да допринесе за удовлетворяването на нуждите на държавата от външно финансиране, вследствие от външните сътресения, пред които е изправена нейната икономика (най-вече поскъпването на внасяния от Русия природен газ и ограниченията спрямо молдовския износ на вино и някои селскостопански продукти.). Макрофинансовата помощ на Общността допълва финансирането от страна на международните финансови институции и двустранни донори, както и бюджетното подпомагане, предоставено от ЕС, както в рамките на програмата за продоволствено осигуряване, така и по новия Европейски инструмент за добросъседство и партньорство (ЕИДП).

2.3.3. Средиземноморски държави

На 10 декември 2007 г. Съветът одобри програма за макрофинансова помощ за Ливан с цел да се подкрепят вътрешните усилия на Ливан за следвоенна реконструкция и устойчиво икономическо възстановяване, като по този начин се облекчат финансовите ограничения върху изпълнението на държавната икономическа програма. Решението предвижда пакет от помощи в размер на 80 млн. EUR, състоящ се от 30 млн. EUR безвъзмездни средства и 50 млн. EUR заеми.

През декември 2007 г. Комисията и правителството на Ливан решиха помощта да бъде изплатена по-късно на два транша от по 40 млн. EUR всеки.

3. Географско разпределение и оценки на макрофинансовата помощ

3.1. Географско разпределение

МФП на ЕО цели подпомагане на макроикономическата стабилизация на държавите-бенефициери, както и облекчаване на техните трудности, свързани с платежния баланс (и бюджета). Същевременно тя играе и много важна роля за насърчаване на структурните реформи. Най-значителните в стойностно изражение операции за МФП бяха решени и средствата по тях бяха изплатени в годините непосредствено след промените в държавите от Централна и Източна Европа.

Броят държави, на които Общността оказва такава подкрепа, се увеличи през годините, тъй като все по-голям брой съседни на ЕС държави изпитваха затруднения при стабилизирането на платежните си баланси и се ангажираха с програми за икономически реформи. Това доведе до промяна в географското равновесие на помощта спрямо първите години, когато повечето от държавите-бенефициери бяха от Централна и Източна Европа. Следователно от 2000 г. насам МФП се предоставя предимно на Западните Балкани (83 % от решенията между 2000 г. и 2006 г.) и на Новите независими държави. Тази тенденция започна да се променя през 2007 г. с решението на Съвета за помощ за Ливан.

3.2. Оценки

В съответствие с финансовия регламент, Комисията приведе в действие оценъчна програма с оглед анализиране на въздействието на МФП във всяка една от държавите-бенефициери. Анализите се провеждат от външни консултанти, подбрани вследствие на открита тръжна процедура, под наблюдението на „Координационен комитет“. От 2004 г. насам са извършени общо 5 оценки. Две оценки са извършени през 2007 г. по отношение на Таджикистан и Босна и Херцеговина. Основните наблюдения са, както следва:

В оценката се анализира макрофинансовата помощ, предоставена на Таджикистан от Европейската комисия (ЕК) като специфична част от общата операция в рамките на МФП, предоставена по-рано на Армения и Грузия. МФП се състоеше от заем от 60 млн. EUR и безвъзмездни средства от 35 млн. EUR, които трябваше да бъдат изплатени с пет последователни еднакви по размер транша (от 7 млн. EUR всеки) през периода 2001—2004 г.

Нетното въздействие на МФП върху макроикономическата стабилизация бе по-скоро ограничено. МФП доведе до леко подобрение на икономическия растеж и инфлацията през периода 2001—2006 г. Според резултатите от количественото моделиране МФП е допринесла за нарастването на БВП с около 1,5 процентни пункта за този период. Намалявайки разходите по обслужването на външния дълг, МФП е позволила бюджетните разходи да бъдат пренасочени за вътрешна употреба.

Въздействието на МФП върху външната устойчивост в дългосрочен план е положително, но слабо. Елементите, при които бе сравнително лесно да се установи директния принос на МФП, изглежда играят относително малка роля в дългосрочен план. Това се отнася както за частта от операцията за намаляване на дълга, така и за малко по-високия БВП вследствие на МФП. В дългосрочен план други въпроси, свързани с подобрено икономическо управление, изглеждат от по-голяма важност.

Въпреки че очакваните резултати от структурните условия на МФП бяха постигнати, въздействието им остава относително ограничено. Най-очевидното и най-силното въздействие върху структурните реформи се наблюдава при двете условия, специфични за ЕО, които имат значими последици за изпълнението на реформите, свързани с управлението на публичните финанси.

3.2.2. Босна и Херцеговина

В оценката се анализира макрофинансовата помощ, предоставена на Босна и Херцеговина (БиХ) в периода от ноември 2002 г. до февруари 2006 г. МФП включва заем в максимален размер до 20 млн. EUR и безвъзмездни средства в максимален размер до 40 млн. EUR. Операцията по отпускане на МФП съвпадна със стенд-бай споразумението с МВФ, което бе в сила от август 2002 г. до февруари 2004 г. МФП бе изрично свързана с посоченото стенд-бай споразумение.

МФП повлия на външната устойчивост в средносрочен и дългосрочен план посредством различни елементи. Основният канал бе макроикономическата стабилност и въздействието върху икономическия растеж. Друг елемент бе създаването на институции, за което допринесоха структурните условия на МФП.

Цялостният пакет от структурни условия оказа влияние върху устойчивостта на реформите като подобри функционирането на държавните институции, ускори приватизацията и създаде бюджетна система и ефективна митническа и данъчна администрация. Реформите в митническата и данъчната политика и администрация допринесоха за по-нататъшни необратими реформи, като например въвеждането на данък върху добавената стойност (ДДС) през 2006 г. В това отношение структурният компонент на МФП подобри икономическата стабилност на страната, както и краткосрочния и средносрочен потенциал за растеж.

Както в Босна и Херцеговина, така и в Таджикистан, решението на Комисията да отпусне средства повиши доверието в икономиките на тези държави и допринесе по този начин за подобрението на техния делови климат.

Оценките на Сърбия, Черна гора и Албания се извършват в момента и окончателните доклади за тези държави ще бъдат готови през третото тримесечие на 2008 г.

През 2007 г. са извършени две нови оперативни оценки в Молдова и Ливан, в допълнение към седемте предишни оперативни оценки, извършени между 2004 г. и 2006 г. в държави-бенефициери на МФП (Албания, Армения, Сърбия и Черна гора, Босна и Херцеговина, Грузия и Косово). Работната програма е изготвена в сътрудничество с консултантското дружество Deloitte и включва информация, която се съдържа в доклади, издадени от други донори, както и анализите на публичните разходи и финансовата отчетност (PEFA). С цел оценяване на извършените подобрения в националните администрации вследствие на първоначалните препоръки, бяха предприети мисии по последващ контрол (Албания, Армения, Таджикистан и Грузия).

Проучванията се съсредоточават от една страна върху независимостта на централните банки и дейността на счетоводните им отдели. От друга страна, те анализират бюджетния процес, отделите, свързани с държавното съкровище, както и натоварените с вътрешния одит, човешките ресурси и информационните технологии отдели на финансовите министерства. Систематично се прави преглед и на дейността на организациите за външен одит с цел да се оцени ефективността на контрола им.

Заключенията от оперативните оценки се предоставят на националните органи, които имат възможността да изразят становище по отношение на анализа, който се съдържа в докладите.

За всяка една държава оценките заключиха, че „Рамката за добро финансово управление е ефективна“ въз основа на анализите, предоставени от консултантите, които обаче посочиха необходимостта от редица подобрения. Най-сериозните пропуски бяха открити във финансовите министерства, като например липсата на единна бюджетна сметка, подходящи счетоводни системи и писмени процедури или подобрението на процедурите за възлагане на обществени поръчки. За всяко едно министерство капацитетът на вътрешния контрол трябваше да бъде подсилен с наемането на работа на опитни одитори и въвеждането на специални обучения. В някои случаи отделите за макроикономически прогнози изглеждаха неспособни да изпълнят ролята си и независимостта на институциите за външен одит бе определена като недостатъчна.

С оглед на подобряването на управлението на публичните финанси на държавите-бенефициери, бяха отправени препоръки до националните органи за преодоляване на пропуските. Някои от тези препоръки се смятат за предшестващи мерки, които трябва да бъдат изпълнени преди извършването на плащането. Такъв бе случаят с укрепването на отдела за вътрешен контрол в Министерството на финансите или с приемането на инструкции, които съдържат минимални изисквания във връзка с разпределението на задълженията по отношение на счетоводните функции, оторизирането и извършването на плащания.