Доклад за оценка на прилагането на Директива 93/7/еио (1999-2003 г.) заключения Error: Reference source not found

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2009) 408 окончателен

1. Въведение Error: Reference source not found

2. Втори доклад за оценка на прилагането на Директива 93/7/ЕИО (1999—2003 г.) заключения Error: Reference source not found

3. Развитие след втория доклад (2004—2007 г.) Error: Reference source not found

3.1. Присъединяване на дванадесет нови държави-членки Error: Reference source not found

3.2. Проучване на проследимостта на паметниците на културата: разпространяване върху дванадесетте нови държави-членки (2007 г.) Error: Reference source not found

4. Прилагане на директивата през периода 2004—2007 г. Error: Reference source not found

4.1. Доклади на държавите-членки за прилагането на директивата Error: Reference source not found

4.2. Оценка на прилагането на директивата Error: Reference source not found

4.2.1. Административното сътрудничество и обменът на информация между органите (член 4) Error: Reference source not found

4.2.2. Производство по връщане (член 5) Error: Reference source not found

5. Заключение Error: Reference source not found

6. Следващ етап Error: Reference source not found

ПРИЛОЖЕНИЕ Error: Reference source not found

С Директива 93/7/ЕИО на Съвета, приета на 15 март 1993 г.¹ се създават механизми за сътрудничество между национални органи, както и съдебна процедура за връщане на паметници на културата, които са незаконно изнесени от територията на държава-членка.

На общностно равнище паметниците на културата са предмет на разпоредбите на Договора за създаване на Европейската общност (по-нататък „Договор за ЕО“), а именно на разпоредбите за свободно движение на стоки. По-конкретно, с членове 28 и 29 на Договора за ЕО се забраняват количествените ограничения на вноса и износа между държавите-членки и мерките с равностоен ефект. В член 30 се предвижда все пак, че разпоредбите на членове 28 и 29 не изключват забрани или ограничения върху вноса, износа или транзитното преминаване на стоки, които се основават на съображения за „закрила на националните богатства с художествена, историческа или архитектурна стойност“. По силата на посочения член държавите-членки запазват правото си да определят паметниците на културата, които те смятат за национално богатство, както и възможността да вземат мерките, необходими за тяхната закрила.

Следователно Директива 93/7/ЕИО е мярка, насочена към подпомагането на вътрешния пазар, с която в съответствие с член 30 от Договора за ЕО се цели да се примири функционирането на вътрешния пазар с даването на гаранции на държавите-членки за осигуряване на закрила на паметниците на културата, които имат статут на национални богатства с художествена, историческа или архитектурна стойност.

В съответствие с член 16, параграф 2 от посочената директива, на всеки три години Комисията изпраща доклад за оценка на прилагането ѝ на Европейския парламент, на Съвета и на Икономическия и социален комитет².

Настоящият документ е третият доклад за оценка на прилагането на директивата. Той обхваща периода 2004—2007 г. и анализира прилагането на директивата в държавите-членки³.

Във втория доклад бе констатирано, че според държавите-членки посочената директива е полезна за закрилата на културното наследство и че създадената с директивата общностна юридическа рамка е достатъчна, въпреки че е необходимо да се направят някои подобрения. Вторият доклад достигна до заключението, че е подходящо:

• 
  да се подобри сътрудничеството и обменът на информация между държавите-членки,
  
• 
  да се удължи едногодишният период за образуване на съдебно производство за връщане,
  
• 
  да се запазят без промяна финансовите прагове,
  
• 
  да се остави без промяна периодът на представяне на доклада за оценка.
  

Преди всяко присъединяване Комисията разглеждаше проектите за национални мерки за транспониране на директивата. По този начин държавите кандидати получаваха редовна техническа помощ за постигане на правилно транспониране.

Комисията започна производства за нарушаване на законодателството на Общността срещу някои държави-членки⁴ за несъобщаване в определените срокове на националните мерки за транспониране. След съобщаване на националните мерки и след проверката на последните производствата бяха прекратени.

В периода на две от присъединяванията (от 2004 г. и от 2007 г.), Консултативният комитет по паметници на културата (понастоящем наречен „Комитет по износа и връщането на паметници на културата“) проведе едно заседание – на 16 февруари 2005 г. Между свързаните с директивата въпроси, които бяха повдигнати от държави-членки, бе и въпросът за необходимостта от удължаване на едногодишния срок за започване на производство за връщане. Това искане, поставено от Гърция, бе подкрепено от други държави-членки като Испания и Италия.

В края на 2006 г. Комисията изиска проучването на проследимостта на паметниците на културата, провеждано в 15-те тогавашни държави-членки и в трите страни от Европейското икономическо пространство, да бъде разширено и да обхване и дванадесетте нови държави-членки. Новото проучване от 2007 г. потвърди заключенията на проучването, проведено през 2004 г.⁵, а именно, че проследимостта на паметниците на културата е осигурена само по отношение на националните богатства и в по-малка степен по отношение на паметниците на културата, които са придвижвани въз основа на разрешително за износ.

Освен това, посоченото проучване потвърди препоръките на основното проучване и по-специално причините, поради които е добре:

• 
  да се приеме единствен модел за разрешително за придвижване на паметници на културата в общностното пространство,
  
• 
  да се създаде европейска база данни за разрешителните за придвижване и износ към трети страни,
  
• 
  да се създадат системи за маркиране на паметници на културата и
  
• 
  да се институционализира мрежа за засилване на сътрудничеството между компетентните органи на държавите-членки.
  

Съгласно член 16, параграф 1 от директивата, държавите-членки са длъжни да предоставян на всеки три години на Комисията доклад за прилагането на посочената директива⁷.

Като цяло, държавите-членки са на мнение, че директивата е полезен инструмент за връщане на националните богатства, които са незаконно изнесени от територията на държава-членка и се намират на територията на друга държава-членка. Мненията на държавите-членки съвпадат и по отношение на това, че дори директивата да има известен превантивен характер и да закриля културното наследство, тя не представлява сама по себе си инструмент за борба срещу незаконния трафик на паметници на културата.

В националните доклади се констатира:

• 
  рядкото прилагане на директивата както в рамките на административното сътрудничество, така и при производствата за връщане (вж. приложението)⁸;
  
• 
  желанието за засилване на административното сътрудничество между компетентните органи на национално и на общностно равнище,
  
• 
  необходимостта от внасянето на известни корекции в директивата, за да бъде увеличена ефикасността ѝ.
  

С оглед на подобряването на ефикасността на директивата почти всички държави-членки се обявяват за изменение на член 7, параграф 1 с цел да се продължи срокът за започване на производството за връщане. Този срок, понастоящем с продължителност една година, би могъл да бъде продължен например до три години. Франция и Италия, например, са на мнение, че началният момент на съответния срок също би трябвало да бъде изяснен.

Повечето държави-членки (между които Белгия, Германия, Испания, Кипър, Унгария, Полша, Словения и Словакия) също подкрепят идеята за изменение на приложението към директивата — или с цел да се добавят към него нови категории паметници на културата като например някои произведения на съвременното изкуство, да се изменят съществуващите финансови прагове⁹ или дори да се промени периодът на представяне на докладите.

Чешката република, Франция, Италия и Австрия подчертават трудностите, с които се срещат при производствата за връщане и които се дължат, например, на различните тълкувания на понятието „надлежна грижа и внимание“ или „справедливо обезщетение“ от страна на националните съдилища, сезирани с производствата за връщане. Поради това посочените държави-членки подкрепят идеята за уеднаквяване на тълкуването на тези понятия; Чешката република предлага в този смисъл да се изменят членове 9 и 11 от директивата, за да бъдат направени по-ясни задълженията на владелеца при придобиването на паметник на културата. Както беше посочено по-горе, някои държави-членки (като Франция, Италия или Унгария) отбелязват, че понятията „паметник на културата“ и „национално богатство“ са различават в различните държави-членки, което усложнява прилагането на директивата от страна на органите, натоварени с тази задача. Тези държави-членки предлагат преразглеждане на приложното поле на директивата.

На последно място, някои държави-членки считат, че набор от насоки за дейностите по административно сътрудничество (член 4) би улеснил прилагането на директивата.

4.2. Оценка на прилагането на директивата

Въз основа на информацията, съобщена от държавите-членки за периода 2004—2007 г. Комисията систематизира в таблицата в приложението случаите, в които през периода 2004—2007 г. са прилагани членове 4 и 5 от директивата.

По-конкретно, държавите-членки са прилагали член 4, в който се предвижда административно сътрудничество чрез молби за издирване на паметници на културата и уведомления за откриване на паметници на културата на територията на друга държава-членка. Освен това три държави-членки (Германия, Кипър и Латвия) съобщават, че са позволили на друга държава-членка да провери естеството на открития паметник; Испания, Австрия и Швеция посочват, че са взели административни мерки за физическото запазване на паметник на културата, Унгария и Гърция заявяват, че са поискали прилагането на междинни мерки, за да предотвратят всякакви действия за осуетяване на процедурата за връщане.

В националните доклади се посочват също така общо 148 успешни случая на връщане на паметници на културата вследствие на преговори между националните органи, без да се прибягва до съдебно производство.

На последно място, националните органи съобщават, че са образували осем съдебни производства за връщане по силата на член 5 през референтния период¹⁰.

Както и при предишните оценки обаче, Комисията отново изтъква колко е трудно да се проверява точността на предоставените данни, свързани с прилагането на членове 4 и 5. В това отношение някои национални органи, натоварени с прилагането на директивата, подчертаха съществуването на трудности при събирането на цялата информация по отношение по-конкретно на съдебните производства.

От националните доклади се вижда, че е налице добро сътрудничеството и обмен на информация на национално равнище между централните органи, натоварени с прилагането на директивата, и другите органи, компетентни в областта на противодействието на незаконния износ на паметници на културата (а именно митническите и полицейските органи). Освен това централните органи считат, че това е абсолютно необходимо за прилагането на директивата. Например, Унгария, Чешката република, Полша и Румъния съобщиха за наличието или на споразумения между отговорните национални органи, или на органи ad hoc (Централната служба за борба с трафика на паметници на културата във Франция), или на работни групи за обмена на информация и добри практики (Германия и Португалия). Нидерландия оповести намерението си¹¹ да засили посоченото сътрудничество, например по отношение на обмена на познания, опит и обучение. Белгия оповести, че считано от 2008 г. са предвидени редовни съвместни заседания на засегнатите органи, както и проект за сътрудничество.

Държавите-членки споделят също и виждането за важността на доброто административно сътрудничество и на пълноценния обмен на информация между държавите-членки с цел изпълнение на директивата. В това отношение Гърция посочи, че цялата информация, с която тя разполага по отношение на паметници на културата, незаконно изнесени от територията на държава-членка, е получена от националните съдилища или от Интерпол, а не от националните органи, натоварени с прилагането на директивата. Освен това гръцкият орган отбеляза, че винаги уведомява другите национални органи, натоварени с прилагането на директивата, за кражбите, регистрирани на гръцка територия. В този смисъл Гърция констатира пропуските в административното сътрудничество на европейско равнище. Франция подчерта ползата от създаването на платформа за контакти и обмен между националните органи, натоварени с прилагането на директивата на европейско равнище. Според Нидерландия това сътрудничество би трябвало да бъде разширено така че да включи и страните членки на Европейското икономическо пространство¹². Чешката република и Литва предложиха да се подобри комуникацията чрез употребата на електронни средства, например чрез общ интернет портал¹³. В това отношение Комисията припомня за съществуването на пилотният проект ITCG (Information on Transfer of Cultural Goods), чието предназначение е да създава благоприятни условия за обмен на информация за закрилата на паметници на културата между компетентните администрации¹⁴. На последно място, Португалия отбелязва също, че опазването на културното наследство би било по-ефикасно, ако всички компетентни органи си сътрудничат и с Интерпол и Европол.

Държавите-членки потвърждават, че би било полезно да разполагат с общи насоки за административно сътрудничество, подобни на насоките, приети през 2002 г. от Комитета по износа и връщането на паметници на културата. Според тях насоките са изключително важен информационен инструмент по отношение на националните разпоредби, приложими към закрилата на паметниците на културата, и по отношение на компетентните органи в държавите-членки. И на последно място, държавите-членки признават, че Комитетът по износа и връщането на паметници на културата играе ролята на център, който благоприятства административното сътрудничество и обмена на информация между представените национални органи.

Въз основа на предоставените от държавите-членки данни, през периода 2004—2007 г. са образувани осем съдебни производства за връщане по силата на член 5.

Държавите-членки обясняват този малък брой с две основни причини: 1) приложното поле на директивата, което обхваща само националните богатства, които са изнесени незаконно от територията на държава-членка след 1 януари 1993 г. и които са включени или в някоя от категориите, изредени в приложението към директивата, или са част от обществени колекции или инвентари на църковни институции; и 2) срокът за образуване на производството по връщане, който е една година, считано от момента, когато отправящата искане държава-членка получи информация за местонахождението на предмета и за самоличността на владелеца или държателя му. Поради тези причини много държави-членки сочат, че предпочитат да използват други юридически средства, като например разпоредбите на Конвенцията на ЮНЕСКО¹⁵, за да си възвърнат паметници на културата.

5. Заключение

В съответствие със заключенията на двата предишни доклада за оценка, повечето държави-членки считат, че директивата е полезен инструмент, който позволява връщането на някои незаконно изнесени от територията на държава-членка паметници на културата и допринася за опазването на културното наследство. Същите държави-членки смятат, че директивата оказва превантивен ефект, като възпира незаконния износ на паметници на културата. Държавите-членки все пак изказват съжаление във връзка с определени ограничения на директивата, като например с едногодишния срок за започване на съдебно производство за връщане.

По отношение на административното сътрудничество и обмена на информация в рамките, установени с директивата, Комисията констатира подобрение както в държавите-членки, така и във взаимодействието между тях. Комисията същевременно отбелязва наличието на празноти, от една страна, в събирането и обмена на информация между органите, натоварени с прилагането на директивата, и другите национални органи, компетентни в областта на защитата на паметниците на културата, и от друга, между различните национални органи, отговорни за прилагането на директивата. В този смисъл Комисията съветва държавите-членки да предприемат необходимите действия, за да осигурят благоприятни условия за по-добро сътрудничество между различните компетентни органи. В подкрепа на това Комисията ще пристъпи към актуализация на насоките за административно сътрудничество и към публикуване на списъците, свързани с националните органи, натоварени с прилагането на директивата. По този повод Комисията настоятелно напомня на държавите-членки задължението им да ѝ съобщават за всяко изменение на координатите на националния орган, който те определят в съответствие с член 3 от Директива 93/7/ЕИО, така че списъкът, публикуван в Официален вестник на Европейския съюз, да може да бъде актуализиран.

Що се отнася до производствата за връщане, Комисията отбелязва, че малкият брой започнати производства би могъл да е резултат и от успеха на административното сътрудничество и по-точно положителен резултат от извънсъдебни преговори за връщане по взаимно съгласие¹⁶. От друга страна обаче, налице е консенсус между държавите-членки по отношение на факта, че едногодишният срок е твърде кратък, с което понастоящем се ограничава ефикасността на директивата и че той следва да бъде удължен. Не съществува обаче консенсус по други предложения за изменения на директивата, например, по отношение на измененията, с които се цели добавянето на категории предмети към приложението или изменението на финансовите прагове по отношение на стойността на тези предмети.

В светлината на информацията, събрана по отношение на прилагането на директивата, Комисията счита, че би трябвало да се започне обмислянето на евентуално преразглеждане на директивата. Комисията е на мнение, че всяко едно предложение за изменение би трябвало да е предмет на задълбочен предварителен анализ по отношение на последиците си от страна на националните органи, натоварени с прилагането на директивата.

В този смисъл Комисията ще предложи на Комитета по износа и връщането на паметници на културата да създаде през 2009 г. под свое ръководство работна група ad hoc. Целта на посочената група ще бъде да идентифицира проблемите по прилагането на директивата и да предложи ефикасни и приемливи за всички държави-членки решения с оглед на евентуално преразглеждане на директивата.

***

• 
  Обобщение за върнатите предмети (всички по взаимно съгласие извън съдебните производства за връщане)
  

  Година__Връщаща_държава-членка__Държава-членка,_която_изисква_връщането'>Година__Връщаща_държава-членка__Държава-членка,_която_изисква_връщането__Предмет'>Година	Връщаща държава-членка	Държава-членка, която изисква връщането	Предмет
  2004	Германия	Гърция	Един античен предмет (мраморен релеф – фрагмент от огромна статуя)
  2006	Австрия	Франция	Две части от барелеф
  2006	Латвия	Полша	Два дървени барелефа (част от олтар)
  2006	Обединено кралство	Гърция	Една старинна монета
  2006	Швеция	Гърция	48 старинни монети
  2007	Австрия	Унгария	Една картина от W. Farkas
  2007	Франция	Обединено кралство	Един староеврейски ръкопис от XIV век
  ?	Германия	Чешка република	Една скулптура на ангел от полихромно дърво от XVIII век
  ?	Германия	Австрия	Един кралски дневник
  ?	Германия	Чешка република	4 скулптури на светии от полихромно дърво от XVIII век
  ?	Испания	Италия	Една римска скулптура
  ?	Испания	Швеция	86 църковни предмета
  ?	Франция	Испания	Една картина

• 
  Обобщение на преговорите с оглед на връщане по взаимно съгласие (членове 4 и 6 от Директива 93/7/ЕИО)
  

  Година	Връщаща държава-членка	Държава-членка, която изисква връщането	Резултат
  2006	Полша	Латвия	Продължава понастоящем
  2006	Чешка република	Германия	Продължава понастоящем (матрица на книгата « De Revolutionibus orbium coelestium »)
  ?	Германия	Австрия	Продължава понастоящем (една картина, рисувана с гваш)
  ?	Испания	Швеция	Продължава понастоящем (едно ковчеже с емайлово покритие)

• 
  Обобщение на отправените искания за връщане (член 5 от Директива 93/7/ЕИО)¹⁸
  

  Година	Отправяща искане държава-членка	Държава-членка, до която е отправено искане	Предмет
  2005	Гърция	Обединено кралство	Една византийска икона (производството не е приключило)
  2006	Италия	Австрия	336 предмета с археологическа стойност (производството не е приключило)
  2006	Чешка република	Германия	Кръщелен купел (производство, прекратено поради давност през 2008 г.)
  2006	Чешка република	Австрия	Една скулптура на Madonna de Cholina от XV век, върната след 2007 г.
  2006	Чешка република	Австрия	Една църковна картина (производството не е приключило)
  2006	Чешка република	Австрия	80 предмета с произход от църкви или манастири (производството още не е приключило)
  2006	Чешка република	Австрия	4 скулптури с произход от дворец (производството още не е приключило)
  2007	Гърция	Германия	90 старинни предмета (следва да се върнат през 2009 г.)

• 
  Искания за връщане (член 4, параграф 1 от Директива 93/7/ЕИО)
  

  Година	Отправяща искане държава-членка	Държава-членка, до която е отправено искане	Резултат
  2004	Унгария	Австрия	Положителен (Една намерена картина от W. Farkas)
  2004-2007	Гърция	До всички централни национални органи	Отрицателен (39 искания за 439 предмета, откраднати от църкви и манастири)
  2004-2005	Австрия	Гърция (20 искания)	Отрицателен поради непълна информация за предметите: 35 картини и 11 886 произведения на изкуството или части от такива Последното искане по повод на произведенията на изкуството идва от България.
  2005-2006	Германия, Белгия България Унгария Чешка република Румъния Словакия
  2007	Португалия Финландия
  2005	Латвия	Полша	Два дървени барелефа (част от олтар)
  2006	Финландия	Германия	Отрицателен (предметът се намира в САЩ)
  2006	Франция	Обединено кралство	Един музикален инструмент (без отговор, според Франция)
  2006	Нидерландия	Германия	Отрицателен (искането за търсене на архивни материали е отхвърлено)
  2006	Полша	Латвия	Продължава понастоящем (един предмет)
  ?	Германия	Литва	Положителен
  ?	Италия	Австрия	Отрицателен. (Една зъбна протеза от римската епоха) Искането е отхвърлено поради просрочване
  ?	Чешка република	Германия	Връщане на две скулптори, едно оттеглено искане и започнато производство за връщане (кръщелен купел)
  ?	Чешка република	Австрия	Продължава понастоящем
  ?	Румъния	Франция	Продължава понастоящем
  ?	Румъния	Германия	Връщане на 3 предмета
  ?	Румъния	Австрия	Продължава понастоящем
  ?	Румъния	Обединено кралство	Продължава понастоящем
  ?	Швеция	Испания	Връщане на 86 църковни предмета
  ?	Швеция	Испания	Продължава понастоящем (едно ковчеже с емайлово покритие)

• 
  Уведомления за откриване на предмети (член 4, параграф 2 от Директива 93/7/ЕИО)