Георги Пенчев1 обяснителни бележки

24 В диспозитива на това решение КС е направил следните заключения относно правото на общините да извършват дейности по управление на отпадъците на тяхна територия: “Конституцията на Република България урежда местното самоуправление като форма на децентрализация на държавната власт с цел повишаване ролята на самоуправляващите се общности при решаване на въпроси от местно значение. Тя осигурява на органите на местното самоуправление правото и реалната възможност да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на населението на общината, съществена част от обществените дейности и дела. Дейността по управление на отпадъците е един от елементите, представляващ съществена част от обществените дела на местното самоуправление.” От друга страна, в мотивите на решението КС е направил следните изводи в тази насока: “... обхватът на правомощията на общините трябва да бъде максимално широк, а начините за тяхното упражняване, (трябва да бъдат – бел. авт.) изградени на основата на широка автономия, съчетана с наличието на средства за осъществяването им. Дейността по управлението на отпадъците очевидно е един от елементите, представляващ съществена част от обществените дела на местното самоуправление, осъществяван в интерес на самоуправляващите се общности.”

25 С това решение са обявени за противоконституционни чл. 13а, ал. 3 и чл. 54, ал. 2, изр. 1 от ЗУО в частта “общи”. В мотивите на решението КС е направил следните изводи по отношение на предложеното в горепосочените разпоредби на ЗУО задължение дейностите по съхраняване и предварително третиране на отпадъци да се извършва само на площадки, разположени на територии, определени с общи устройствени планове: “Правата трябва да се оценяват в единство. Те взаимно си въздействат и могат да се ограничават и със закон, но ограничението трябва да е в рамките на Конституцията. Освен това трябва да е налице легитимна цел и ограничението да служи за постигането й. Правовата държава изисква ясна и вътрешно свързана и безпротиворечива правна уредба. ... Въпросът в случая е, правилно ли е използван единствено критерият – общ устройствен план ... Чрез устройствените планове се цели да се стигне до баланс на обществения и частноправния интерес и да се гарантира този интерес и нормалното развитие на свободната частна инициатива. Лицензионният режим, установен за дейностите с отпадъци, обхваща проверка, регистрация и контрол върху множество елементи на лиценза. За да бъде даден и поддържан лицензът, следва осъществяването на функциите по отпадъците да е обезпечено по начин, който е във възможностите на търсещите и получилите лиценза, а не да зависи от други правни субекти. ... Не е противоконституционно да има режим, специален за определени групи отпадъци, какъвто е и разглежданият случай, но отношението към всички субекти, осъществяващи дейност съобразно режима, при който са получили разрешение за извършването й, трябва да е еднакво. ... приемането на общи устройствени планове зависи от общинския съвет. ... в ЗУО няма и препращащи норми към ... ЗУТ. Такова препращане е необходимо, доколкото ЗУТ урежда материята на схемите и плановете по устройство на територията на населените места и съчетаното прилагане на отделни негови разпоредби не трябва да открива възможности за различно тълкуване. ... Съдът възприема целта и смисъла на регулиране на дейността по отпадъците от оспорените законови разпоредби като осигуряване на необходимото и разумно равновесие между интересите на държавата и оператора на отпадъци, но условието за изпълнение на изискването от чужд на правоотношението правен субект, при това без да са предвидени гаранции, че този правен субект – общината, ще изпълни изискването за създаване на ОУП, внася несигурност. ... Правото на свободна стопанска инициатива няма абсолютен характер ... Съобразно принципа на директния ефект, който е възможност нормите на правото на ЕО и ЕС да пораждат директно за частните лица в държавите членки права и задължения, подлежащи на защита пред националните юрисдикции на тези държави членки, една норма на регламентите има директен ефект, когато е годна да породи права и задължения за частно лице, защитими пред национален съд. Преценката се прави винаги с оглед на една конкретна норма. Тя няма такъв ефект, ако изисква последващи мерки. ... Директивите не съдържат норми с директен ефект. Държавите членки са длъжни да постигнат с вътрешни правни мерки определен резултат. На тях се указва какви норми трябва да приемат, като това указване най-често се прави по-общо. Правата на частните лица възникват на основание на вътрешни норми (които също подлежат на контрол за конституционосъобразност). ... Съгласно чл. 5, ал. 4, изр. 2 на Конституцията международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната и имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. Това се отнася и до всички актове на общностното право, а не само до регламентите (чл. 249, § 2 ДЕО; чл. 288, § 2 ДФЕС). Предимството действа автоматично и не е необходимо какъвто и било специален механизъм за установяване или обявяване. ... Грижата за общественото здраве и околната среда е не само посочено като императивно изискване от закона за придобиване на лиценз, но е основополагащо начало при цялостното уреждане при въпросите за лицензиране и осигуряване на дейността на операторите с вторични суровини.”

26 С това решение е обявена за противоконституционна разпоредбата на чл. 39, ал. 3 от ЗУО в частта „безвъзмездно за всяка от страните“, а е отхвърлено искането на 61 народни представители за установяване на противоконституционност на останалата част на разпоредбата, както и на други разпоредби от ЗУО, и по-специално на: чл. 19, ал. 3, т. 7 относно думите „организирането на дейностите по разделно събиране на масово разпространени отпадъци“; чл. 19, ал. 3, т. 11 относно думите „с население по-голямо от 10 000 жители на територията на общината, и при необходимост в други населени места“; чл. 19, ал. 5; чл. 22, ал. 1 относно думите „условията“; чл. 22, ал. 2 относно думите „условията за регистрацията на площадките, както и условията за предаване на отпадъци на площадките по чл. 19, ал. 3, т. 11“; чл. 33, ал. 3; чл. 33, ал. 4 относно думите „в населените места по ал. 1“; чл. 38, ал. 4; чл. 69, ал. 2 относно думите „към заявлението по чл. 68“; чл. 75, ал. 2, т. 3; чл. 77, ал. 2; чл. 80, ал. 4; чл. 82, ал. 6; чл. 82, ал. 8; чл. 82, ал. 9 относно думата „условията“; чл. 88, ал. 2, т. 4; чл. 90, ал. 6; чл. 91, ал. 1, т. 1; чл. 91, ал. 1, т. 2 и чл. 91, ал. 2, т. 3; чл. 93, ал. 2; чл. 108, изр. 2; чл. 129, ал. 5, изр. 2; чл. 145, ал. 1, т. 11, както и искането им за установяване на несъответствие на чл. 82, ал. 2 от ЗУО в частта относно думите „съдебна регистрация в Република България“ и „от Българска народна банка“ с Договора за функционирането на Европейския съюз (ОВ С 326, 26.10.2012 г.), по който България е страна. В мотивите на решението КС е направил следните изводи относно принудителното изпълнение на актове по ЗУО, правната характеристика и разделното събиране на отпадъците: „… предварителна е изпълняемостта на публичноправния (административен или съдебен) акт преди неговото влизане в сила, т.е. преди настъпването на неговата необжалваемост. … от гледна точка на Конституцията са без значение развитите доводи срещу основанията, критериите, обжалваемостта и последиците от допуснатите от закона предварителни изпълнения на административни актове. Тяхната преценка е в сферата на законодателната целесъобразност. … правното качество на отпадъка като движима вещ със съответен собственик. … Собствеността на физически лица върху ОЧЦМ, независимо от основанието, на което е възникнала (първично или деривативно, възмездно или безвъзмездно и пр.), е частна. … Постановявайки предаването им само безвъзмездно и само на определени места, оспорената разпоредба ограничава правомощието на собственика – физическо лице, да се разпорежда свободно с ОЧЦМ от битов характер където и както намери за добре. … Не е противоконституционно определянето на места за предаването на ОЧЦМ. Това ограничение на правото на собственост е в съгласие с чл. 55 от Конституцията, регламентиращ основното право на всички граждани на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установени стандарти и нормативи, и със задължението на собственика на отпадъка да опазва околната среда. … Същевременно ограничаването на правомощието на физическите лица – собственици, само до безвъзмездно разпореждане с ОЧЦМ е в колизия и със задължението им да опазват околната среда. Ограничаването премахва съществения за неговото изпълнение икономически стимул. … Разпространителите отговарят за разделното събиране и третиране на отпадъците, разпространявани само от тях. Кметът отговаря не за разделното събиране и третиране, а за организирането на предпоставките – административноправни и фактически, за неговото извършване. Задължението на кмета е самостоятелно, предхожда това на разпространителите и съществува дори и когато конкретни разпространители (все още или вече) няма. На второ място, и това е същественото, даже и двете дейности да бяха идентични, няма конституционна пречка за възлагането им на отделни правни субекти, всеки от които да ги изпълнява със свое имущество. Разпределението на имуществените последици след изпълнението се уреждат помежду им от текущото законодателство. То е приложимо на общо основание именно в съответствие с принципа на правовата държава. … Размерът на имуществените санкции обаче може в случаи, в които е несъразмерно висок спрямо необходимото за постигане на законовите им цели, да се яви икономическо препятствие за стопанската дейност на някои правни субекти. По тази причина той подлежи на преценка за съответствието си с чл. 19, ал. 2 от Конституцията.“

27 В диспозитива на решението КС е направил следните заключения относно съдържанието на правното понятие “биологично силно действащи вещества” по чл. 18, ал. 4 от КРБ от 1991 г.: “Преценката за биологично силно действие на всяко вещество, за чието производство се иска със закон въвеждане на режима, предвиден в чл. 18, ал. 4 от Конституцията, следва да се прави конкретно след установяване на точните му химически и токсикологически характеристики. Спиртните напитки, тютюнът и тютюневите изделия не попадат в категорията на биологично силно действащите вещества по смисъла на чл. 18, ал. 4 от Конституцията и по отношение на тяхното производство не може да бъде установяван държавен монопол.” От друга страна, в мотивите към това решение КС изтъква, че “биологично силно действащите вещества трябва по принцип да разкриват една завишена опасност, сходна с останалите вещества, изброени в чл. 18, ал. 4. В този смисъл алкохолните напитки и тютюневите изделия без съмнение не могат да бъдат поставени в една редица по сила на въздействие и степен на опасност с другите вещества, визирани в ал. 4 на чл. 18 – ядрена енергия, радиоактивни продукти, взривни вещества.”

28 С това решение е отхвърлено искането на 50 народни представители за обявяване на горепосочения закон за противоконституционен. В мотивите на решението КС е направил следните изводи относно връзката между наличието на кворум и използването на компютризирана система за отчитане на резултата от гласуването в светлината на чл. 81, ал. 1 от Конституцията от 1991 г.: “Разбирането, че кворумът при гласуването трябва да се отчита с компютризираната система, да се определя от компютърните резултати от гласуването, е погрешно. ... компютърните данни служат, за да се установи резултатът от гласуването. От тях не могат да се правят констатации и изводи за кворума. Това е така, защото те дават броя на гласувалите, а не броя на присъстващите в залата народни представители, някои от които може да не са гласували. ... Броят на присъстващите е релевантен за преценката, дали са спазени изискванията на чл. 81, ал. 1 от Конституцията ... .” Потвърждавайки становището си по сходен казус, изразено в Решение № 3 от 1993 г. по к.д. № 2 от 1993 г. (обн., ДВ, бр. 29 от 1993 г.), свързано с чл. 81, ал. 2 от Конституцията, КС изтъква в горепосоченото си решение от 1995 г., че “стенографските протоколи са официални документи и имат доказателствена сила за отразените в тях изявления, обстоятелства и констатации, вкл. за броя на присъстващите народни предствавители (кворум), за броя на гласувалите “за”, “против” или “въздържали се” и др., които констатации могат да бъдат правени само от Народното събрание.”

29 С това решение е отхвърлено искането на 51 народни представители за обявяване на горепосочените разпоредби на ЗМПВВППРБ за противоконституционни. В мотивите на решението КС е направил следните изводи относно съдържанието на понятието “крайбрежна плажна ивица”, употребено в чл. 18, ал. 1 от КРБ: “Вносителите искат обявяване за противоконституционна на онази част от редакцията на чл. 94, ал. 1 и чл. 107, ал. 2 ЗМПВВППРБ, която предвижда възможност пристанища да бъдат собственост не само на държавата, но и на други юридически или физически лица. Според вносителите крайбрежната плажна ивица, обявена за изключителна държавна собственост с чл. 18, ал. 1 от Конституцията, е границата между водната площ и сушата, включва цялата крайбрежна ивица, поради което посочените разпоредби на ЗМПВВППРБ са противоконституционни. Изложената в искането интерпретация на понятието “крайбрежна плажна ивица” е неприемлива. Оспорените разпоредби се отнасят за рибарски, яхтени пристанища и такива със стопанско предназначение, тъй като пристанищата за обществен транспорт са публично-държавна собственост (чл. 107, ал. 1 във връзка с чл. 93 ЗМПВВППРБ), каквито са и военните и граничнополицейските поради предназначението им и властническите правомощия на органите, които ги ползват (Решение № 19 от 21 декември 1993 г. по к.д. № 11 от 1993 г.). Конституционният съд със свое тълкувателно Решение № 2 от 6 февруари 1996 г. по к.д. № 26 от 1995 г. е приел, че обектите на изключителна държавна собственост са изчерпателно изброени в чл. 18, ал. 1 на Конституцията. Поради това разширително тълкуване на същата конституционна разпоредба е недопустимо. Понятието “бряг” е по-широко от “плаж”. Основният закон обявява за изключителна държавна собственост не цялата крайбрежна ивица, а само нейната плажна част. ... Конституционният законодател се е съобразил с обстоятелството, че по време на приемане на Конституцията има земи край морето, които са частна собственост и се ползват за стопански и други нужди, а целта на тази конституционна разпоредба не е да се национализира цялата земя по крайбрежието. ... В тълкувателно Решение № 11 от 25 септември 1997 г. по к.д. № 4 от 1997 г. съдът е приел, че обектите и ресурсите, посочени в чл. 18, ал. 1 в Конституцията, се характеризират с два белега: а) публичноправна значимост; и б) всеобща полезност. От своя страна публичноправната значимост е изяснена в тълкувателно Решение № 19 от 21 декември 1993 г. по к.д. № 11 от 1993 г., а именно, че за обектите на публичната собственост е от значение не само видът на вещите, но и тяхното предназначение “да служат на обществени интереси, които не се удовлетворяват от собствеността на гражданите и юридическите лица.”

30 С това определение е отклонено искането на група народни представители за установяване на противоконституционност на § 11 от ПЗР на ЗУЧК, който се отнася до влизането на закона в сила – 1.01.2008 г. В мотивите на определението КС е направил следните изводи относно значението на ЗУЧК за преустановяване на прекомерната строителна активност по Черноморското крайбрежие: “Изглежда сезиращият субект възприема ЗУЧК или някаква част от него като част от екологичното законодателство. Всъщност самото му съдържание и обхват показват, че той няма подобни амбиции, а неговата задача е конкретно определена – да регламентира правния режим на устройството на крайбрежната територия. ... Става дума за значението и функциите на института vocacio legis или за срокът, който трябва да изтече между обнародването на закона и влизането му в сила. ... Кой срок е подходящ и достатъчен обаче е въпрос, който се решава конкретно. ... от ключово значение при преценката какво разрешение да се възприеме, ще бъде предметът на регулиране и целите, които законодателят си поставя. Съществен фактор при преценката е и възможността законът да се прилага. Идеята, която стои в основата на искането, е, че установеният в § 11 от преходните и заключителните разпоредби на ЗУЧК срок за влизането му в сила е твърде дълъг и поради това той не може да пресече отведнъж безразборното строителство по Черноморското крайбрежие. ... Съдържанието на закона също показва, че той създава устройствен режим на една част от територията на страната, тъй като досега съществуващата уредба не е била адекватна. При това става дума за закон, който е специален по отношение на Закона за устройство на територията. ... Очевидно е обаче, че ЗУЧК засяга различни интереси, и то твърде чувствително. Народното събрание, когато решава какъв да бъде vocacio legis на закона, не може да не държи сметка за тези интереси и съответно да се опита да потърси най-задоволителното решение. Става въпрос в крайна сметка за преценка за целесъобразност и за възможност даденият закон да се приложи. След като Конституцията предоставя на Народното събрание правото да направи съответната преценка, не може то да нарушава Конституцията, щом е приело решението, което е счело за най-правилно. ... Преходната разпоредба на § 11 от Закона за устройство на Черноморското крайбрежие представлява христоматиен пример за това, какво значение има времето за правото. В случая един закон, чието непосредствено влизане в сила е от изключително значение – да бъдат преустановени строителните безчинства по Черноморието, е дерогиран на второ четене фактически с едно гласуване. Последиците – с притворната промяна осъществилите се определени ситуации (строежи непосредствено до морето, недопустима височина на застрояването, неспазване на защитни зони и пр.) до 1.01.2008 г. няма да могат да бъдат оспорени, а определени права ще станат придобити.”

31 С това решение са обявени за противоконституционни чл. 17, ал. 2, т. 6 и чл. 17а, ал. 1, т. 2 от ЗУЧК. В мотивите на решението КС е направил следните изводи относно изключенията в ограничаването на строителната дейност по Черноморското крайбрежие: „В чл. 15 от Конституцията е записано, че Република България осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната. Този императив се отнася до всички дейности и до всички форми на собственост. На тази основа е изграден и чл. 55 от Конституцията, закрепващ основното право на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи, както и задължението им да опазват околната среда. ... За извършването на промяна в предназначението на посочените в ал. 1 на чл. 17 ЗУЧК имоти е очевидно, че се изисква кумулативно наличие на ОУП и ПУП. Това е още по-важно, като се има предвид, че ЗУЧК е lex specialis спрямо Закона за устройството на територията и Закона за опазване на околната среда. И целта е по-силна защита, отколкото тази, която дават общите закони, като се има предвид предназначението на ОУП. ... Въведеното изключение за промяната на предназначението на имотите да се извършва само с ПУП би довело до нарушаване на конституционните разпоредби, ако точно и премерено не се определят критерият и приложното поле, а такова т. 6 на чл. 17, ал. 2 не съдържа. ... Следва да се има предвид, че когато е изработен ПУП, без да има наличие на ОУП, при изготвянето на ОУП (неопределено кога в бъдеще) този общ план ще трябва да се съобразява с вече изработени и реализирани за имот или група имоти подробни устройствени планове.

Изтегляне 0.57 Mb.

Сподели с приятели: