Индикативни показатели, които трябва да бъдат покрити от България съгласно Решение на Комисията от 13 декември 2006 г

През 2009 г. България прие Интегрирана стратегия за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност, която по-късно беше последвана от редица планове за действие. Бяха осъществени множество конкретни мерки за активизиране на борбата срещу корупцията. Въпреки тези мерки, обаче, бяха отправени критики, че общият подход е фрагментиран и му липсва цялостна ефективност и координация⁸². Действията за борба с корупцията продължават да не са концентрирани, като няма една единствена институция, която да има пълномощия и автономност, за да координира по инициативен начин борбата срещу корупцията, както беше препоръчано в предишните доклади по МСП.

В отговор на препоръките на Комисията⁸³, през 2013 г. беше започнато преразглеждане на стратегията за борба с корупцията с участието на гражданското общество и на независими експерти. Като част от този преглед бе извършена независима оценка на въздействието на стратегията⁸⁴. Според българските органи прегледът (все още непубликуван) потвърждава присъствието на много сериозни слабости в българската организация за противодействие на корупцията, както и в прилагането на стратегията за борба с корупцията през последните пет години. Новото правителство предстои да вземе решение относно конкретните последващи действия във връзка със заключенията на независимия преглед, но посочи, че счита това за важен приоритет за следващите месеци⁸⁵.

5.2. Разследване на дела за корупция

В България опитът от миналото сочи сериозни пречки за ефективното разследване и наказателно преследване на корупцията, особено при участие на високопоставени длъжностни лица. Прокуратурата работи по редица дела, често съпътствани от широк интерес в пресата, но рядко се стига до присъди, а ако това се случи, те са обект на дълъг процес на обжалване. Комисията се затрудни да установи важни дела, които са приключили окончателно.

Последните резултати, докладвани от българските власти, сочат известно развитие по отношение на разследването⁸⁶ или съдебното преследване на нови случаи на корупция⁸⁷. Данните през 2014 г. показват също така намаляване на процента на делата, които се връщат на прокуратурата от съда или при които се е стигнало до оправдателна присъда, въпреки че този процент остава висок⁸⁸. В редица дела по обвинения за корупция бяха издадени присъди на първа инстанция срещу високопоставени длъжностни лица⁸⁹.

Въпреки тези наскоро настъпили промени, като цяло картината остава до голяма степен непроменена. Въпреки че сега по-голям брой дела стигат до съд, този брой все още изглежда нисък в сравнение с мащаба на съществуващите проблеми, които са признати както в страната, така и от международни наблюдатели⁹⁰. Новите случаи са все още на ранен етап на съдебния процес, така че на практика не съществуват окончателни присъди по дела за корупция по високите етажи, включващи сериозни обвинения в корупция. Понякога не е ясно защо съдебните органи не са започнали дело или са прекратили започнати дела по случаите, в които става въпрос за средства на ЕС, за които OLAF е извършил разследване и е заключил, че има ясни индикации за наличието на измама⁹¹. Ефективното правораздаване в тази област е възпрепятствано от редица правни и организационни предизвикателства.

В контекста на текущата реформа на прокуратурата се предприемат редица мерки, с които да се отдаде по-голям приоритет на борбата срещу корупцията, като например подобряване на обучението и специализацията на прокурорите и следователите, засилване на сътрудничеството с другите агенции и държави органи и усъвършенстване на вътрешните процедури и структури. В хода на 2014 г. бяха предприети няколко допълнителни мерки, с които да се преодолее липсата на резултати в преследването на корупцията, по-специално мерки за по-интензивен надзор на такива дела и за по-тясно сътрудничество с ДАНС в рамките на нов специализиран отдел за преследване на корупцията на местно равнище. Тези мерки са разгледани по-долу. Тяхното въздействие трябва да се следи.

Надзор на дела за корупция в рамките на прокуратурата

През 2014 г. прокуратурата предприе стъпки, насочени към по-стриктно наблюдение на досъдебното производство по дела, свързани с корупция. Един от важните елементи на това беше създаването на каталог на корупционните престъпления, който прокурорите да използват при докладване пред ръководството. Друга мярка беше създаването на специализирани звена във всички апелативни прокуратури за противодействие на корупцията. Апелативните прокуратури бяха натоварени със задачата да събират докладите от по-нискостоящите прокуратури. След това те представят пред висшето ръководство месечни доклади относно развитието по корупционни дела, включително заподозрени лица, класификация на престъплението, разследващ екип, евентуални процедури за финансови проверки и времева рамка на разследването⁹².

Новите изисквания за докладване са отразени в разпоредби, с които се създава система за специален надзор на досъдебните производства по дела за корупция, които попадат в обхвата на определенията в каталога, дела, които са обект на наблюдение от страна на Европейската комисия, както и „други дела, които се характеризират с фактическа и правна сложност или от значение за съдебната практика“⁹³. Всяко започнато досъдебно производство се докладва на апелативната прокуратура, където се определя прокурор, работещ в съответната област, който дава становище дали въпросното дело следва да бъде поставено под специално наблюдение. Решението за такова специално наблюдение се взема от ръководителя на апелативната прокуратура, а първоначално определеният прокурор става „наблюдаващ прокурор“ по делото. Особено важните дела могат да бъдат възложени за наблюдение на върховната касационна прокуратура. Специалното наблюдение означава на практика, че прокурорът в апелативната прокуратура осигурява съдействие и методологични насоки на прокурора, натоварен с делото в предварителното производство и в съдебната фаза. Наблюдаващият прокурор може също така да разгледа въпросното дело на втора инстанция.

Този по-систематичен подход има за цел да даде по-голям приоритет на делата за корупция и да спомогне за идентифициране на системните фактори, които забавят досъдебното производство. Данните, предоставени от прокуратурата за първите месеци след въвеждането на новата система, изглежда да сочат в посока на известно повишаване на скоростта, с която протича досъдебното производство⁹⁴. Системата за специално наблюдение може да помогне за справянето с някои основни проблеми, установени в миналото, като например недостатъчната подготовка по делата или недостатъчното внимание, което се отдава на сложни дела. Въздействието ще може да бъде оценено по протичането и успеха на бъдещите дела.

В България има редица различни разследващи органи, в това число полицията, Националната следствена служба (която е част от съдебната система и се състои от разследващи магистрати, прикрепени към различните прокуратури) и Държавна агенция „Национална сигурност“. Както бе споменато по-горе, в миналото като един от проблемите, възпрепятстващи напредъка по делата, бе посочено слабото сътрудничество между прокуратурата и тези агенции. За да се подобрят досъдебните разследвания на корупционните престъпления през юни 2014 г. главният прокурор създаде специализирано междуведомствено звено, което да помага за разследването на тези случаи⁹⁵.

Новата структура се оглавява от старши прокурор и в нея участват директорът на ДАНС, отговарящ за разследванията за корупция, прокурори и следователи от Софийска градска прокуратура и служители от ДАНС (включително разследващи служители). Звеното може да се подпомага и от експерти от Министерство на финансите, Национална агенция по приходите, Агенция „Митници“ и Агенцията за държавна финансова инспекция, както и други министерства и държавни органи. То е настанено в помещенията на ДАНС. Очаква се звеното да допринесе за по-нататъшната специализация на прокурорите, следователите и оперативните служители, които работят по дела за корупция, както и да предостави средство за по-ефективен и поверителен обмен на информация по-специално между прокуратурата и ДАНС, като по този начин допринесе за повишаване на ефективността на досъдебното производство. Звеното е упълномощено да извършва предварителни проверки, както и досъдебно разследване по случаи на корупция, определени в каталога, посочен по-горе. То работи по досиетата, които са му възложени от главния прокурор и разследванията се координират с председателя на ДАНС. Звеното функционира като по конкретните случаи се определя специален екип от прокурори и следователи, който работи по време на досъдебната и съдебната фаза на делото.

Очевидно е твърде рано да се оцени въздействието на тази нова мярка. Българските органи обаче считат, че постигнатите досега резултати са обещаващи. В ход са няколко разследвания, в които бяха доказани предимствата на новата структура, включително гарантирането на поверителността на разследванията, бързото откриване на разследвания и избягването на политически натиск при преследването на престъпления, свързани с корупция. Една бъдеща оценка на ефективността на звеното трябва да прецени доколко първите дела за корупция срещу важни личности на местно ниво⁹⁶ могат да бъдат последвани от важни дела на национално равнище (особено предизвикателство, като се има предвид малкият размер на звеното). Беше изразено и опасение, че евентуалните промени в организацията на ДАНС (вж. по-долу) биха могли да застрашат ефективността на новия модел.

Корупцията в съдебната система е особено трудна и изпълнена с предизвикателства област за правоприлагащите институции. Тя поразява центъра на правната система и репутацията на съдебната власт и така има особено разрушително въздействие върху икономиката и обществото като цяло⁹⁷. Разследването на обвинения в корупция срещу магистрати е деликатен въпрос от гледна точка на независимостта на съдебната система: тези разследвания повдигат специфични проблеми във връзка с поверителността и безпристрастността. В същото време разследването на корупцията в съдебната система е от решаващо значение за доверието на гражданите в съдебната власт и във върховенството на закона⁹⁸. Тези предизвикателства доведоха до създаването през октомври 2013 г. на специализирано междуведомствено звено, което обединява специализирани служители на прокуратурата, Националната следствена служба, Министерството на вътрешните работи и Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС). Под ръководството на прокуратурата, но физически разположено в ДАНС, това специализирано звено провежда наказателни разследвания по случаи на престъпления с участието на магистрати, включително корупция, и наблюдава също така действията на прокуратурата в последващите съдебни производства⁹⁹. Българските органи съобщиха, че звеното е довело до по-добра ефективност на разследванията в тази област и може послужи за пример на новото специализирано звено за борба с корупцията сред държавните служители, обсъдено по-горе. Понастоящем звеното разследва редица случаи, като първите от тях се очаква да бъдат отнесени до съда в близко бъдеще¹⁰⁰. Значимо предизвикателство пред звеното е необходимостта на докаже своята способност да извършва безпристрастни разследвания по сложни случаи, при които има възможни по-широки връзки с важни икономически интереси¹⁰¹.

При анализа на действията срещу корупцията е полезно да се прави разлика между превантивните и репресивните инструменти. Въпреки че прилагането на наказателното право играе важна роля за санкциониране на тежките случаи на корупция, наказателноправната система трябва да бъде допълнена с ефективни административни механизми за предотвратяване и възпиране на корупцията¹⁰². Една ефективна стратегия за превенция на корупцията изисква институции, натоварени с повишаване на осведомеността, популяризиране на най-добрите практики, приемане и разглеждане на жалби, извършване на проверки на твърдения за корупция, вземане на решения за дисциплинарни санкции, изпращане на информация за престъпни деяния към съответните органи и т.н. Друг елемент е публичната администрация като цяло да даде приоритет на нуждата от организиране на публичния сектор така, че корупцията да бъде възпрепятствана още в самото начало, а в случай на нарушение - да се установява по-лесно, както и в по-общ план да насърчава възприемането на култура на професионализъм и почтеност. Заедно със здравия разум на самите публични служители, това е първата линия на защита срещу корупционните практики в публичната администрация.

Слабостите в българската система за борба с корупцията са видни не само в системата на наказателното правораздаване, но и до голяма степен засягат превенцията, с наличието на проблеми, свързани с координацията и липсата на яснота в политиката за борба с корупцията¹⁰³.

Проверка на имущество

България изисква по закон всички високопоставени държавни служители да докладват редовно на Националната сметна палата за своите финансови активи. Освен това всички длъжностни лица декларират своето имуществено състояние пред своята администрация. Декларациите се проверяват дали съответстват на информацията, която се съдържа в други публични регистри, като могат да се налагат санкции в случай на неверни данни в декларацията. Регистрирането и проверката на имуществото на държавни служители е средство за осигуряване на прозрачност и отчетност. Освен това могат да се използват за определяне на рискови области. Очевидно обаче, проверките, които се извършват от Националната сметна палата и в различните администрации се съсредоточават преди всичко върху сравняване на докладваната информация с тази в други публични регистри. Когато бъдат установени несъответствия по отношение на високопоставени длъжностни лица, информацията се предава за допълнителни проверки на ДАНС и Националната агенция за приходите. По отношение на обикновените служители подобни проверки се извършват в съответните служби. Този вид проверка сама по себе си е важна, но като допълнителни инструменти за установяването на признаци на незаконно обогатяване могат да се използват и други подходи за преглед на декларациите, като например поставянето на акцент върху необичайни промени в имущественото състояние във времето¹⁰⁴.

Един от най-важните административни инструменти за превенция на корупцията в България е мрежата от инспекторати в различните части на държавната администрация. В центъра на мрежата е главният инспекторат, който е на пряко подчинение на министър-председателя и е натоварен да следи за цялостното изпълнение на стратегията за борба с корупцията в държавната администрация. В това си качество инспекторатът извършва редица проверки, както и предоставя насоки на инспекторатите в другите министерства и държавни ведомства. Инспекторатите дават препоръки за усъвършенстване на процедурите, образуване на дисциплинарни производства, разследване на конфликт на интереси и проверки по декларациите за имуществото на длъжностните лица¹⁰⁵.

Вътрешните инспекторати в държавната администрация играят ключова роля за справяне с рисковете от корупция. При все това системата страда от редица слабости. На първо място, техният капацитет, изразен в персонал и ресурси, изглежда е ограничен, като има честа смяна на персонала¹⁰⁶. Условията за работа в инспекторатите не са достатъчна интересни, за да привлекат и задържат висококвалифициран персонал¹⁰⁷. Някои наблюдатели повдигнаха въпроса, че понятието за вътрешен контрол не е адекватно признато в закона. Така например изглежда липсват координация и общи задължителни насоки, включително по ключови въпроси като това как да се извършват оценки на риска като основа за проверките¹⁰⁸. Освен това изглежда, че съществува пряко политическо участие в процеса на одобрение на планираните инспекции¹⁰⁹. Това поражда явен риск от политизиране на работата на инспекторатите и подчертава още веднъж необходимостта от систематично използване на оценки на риска в съответствие с одобрена методология, за да се направлява дейността на инспекторатите. Независимо от тези възможни слабости, обаче, инспекторатите изглежда имат важен принос за насърчаването на култура на почтеност и етика в рамките на държавната администрация.

Според българските власти структурата и ролята на инспекторатите ще бъдат разработени в контекста на нова стратегия за борба с корупцията.

От известно време в Министерството на вътрешните работи съществуват специализиран инспекторат и дирекция за вътрешна сигурност, които да работят за преодоляване на корупцията в рамките на полицията, както и евентуалното замесване на полицейски служители с организирани престъпни групи¹¹⁰. Двете звена имаха припокриващи се донякъде функции и различна степен на пълномощия. По-специално инспекторатът отговаряше за дисциплинарните производства, без обаче да разполага с еднакъв достъп до специални разузнавателни средства като дирекцията, която от своя страна се занимаваше преди всичко с разследването на престъпления. Това разграничение обаче често бе очевидно едва в хода на разследването. Ето защо през 2013 г. тези звена бяха реорганизирани, за да се координират по-добре усилията за борба с корупцията в рамките на министерството. Реформата влезе в сила на 1 октомври 2013 г. и сега дирекцията за вътрешна сигурност е основното звено за борба с корупцията в Министерството на вътрешните работи, като упражнява както превантивни, така и разследващи функции по отношение на всички служители. От своя страна инспекторатът не се занимава повече с отделни случаи, свързани с корупция, но запазва компетентност по отношение на конфликтите на интереси¹¹¹ и извършва проверки в системата, за да установи възможни подобрения на административните практики, за които да бъдат направени препоръки до министъра. Понастоящем всички получавани от министерството сведения, свързани с твърдения за корупция сред полицаи, се предават систематично на дирекцията за вътрешна сигурност. Докато инспекторатът има само административни правомощия, дирекцията разполага с действителни правомощия за разследване, така че тя работи както по административни (дисциплинарни) производства, така и по реални наказателни разследвания, които биха могли да доведат до наказателно преследване в съда¹¹². Освен това тя може да извършва операции под прикритие с използването на специални оперативни техники¹¹³. Създадени са анонимна телефонна линия и уебсайт за сигнали и бе въведена нова единна методика за оценка на риска в министерството, която може да послужи като основа за по-целенасочен резултат от разследванията. Дирекцията за вътрешна сигурност отговаря също така за проверка на персонала, като за тази цел работи с ДАНС, по-специално за кръстосана проверка на информацията¹¹⁴.

Концентрирането на антикорупционните усилия в рамките на един отдел на министерството цели да гарантира по-ефективен отговор. Неговият успех обаче ще зависи и от подкрепата от по-високите нива на организационната йерархия, а в крайна сметка и на политическо равнище, както и от правомощието да действа независимо. Ефективността на новата структура ще зависи и от по-широките усилия, които правителството да разгърне за активизиране на борбата с корупцията в България.

Предотвратяване на конфликт на интереси

Законът за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси бе изменян неколкократно в миналото, за да повиши неговата резултатност. Това доведе до създаването през 2011 г. на Комисия за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ), която проверява случаи на възможен конфликт на интереси. Създаването на тази комисия беше новаторска стъпка, която обещаваше по-инициативен подход в тази важна област. През 2013 г. обаче комисията се оказа в центъра на скандал, когато нейният председател беше арестуван и обвинен в нарушения и възможна търговия с влияние. Твърденията сочеха възможна пряка политическа намеса в работата на комисията.

Скандалът доведе до парламентарно разследване във връзка с методите на работа на комисията, както и до две законодателни инициативи, целящи осъществяването на цялостно преструктуриране на институцията, за да се подобри нейната ефективност и отчетност. Тези законодателни инициативи не бяха приети преди разпускането на предишното Народно събрание през юли 2014 г.¹¹⁵ Към настоящия момент по-нататъшната съдба на тези предложения е несигурна. Последното Народно събрание не успя и да избере председател на комисията, която следователно продължава да действа без ясно ръководство. През пролетта на 2014 г. бившият председател бе осъден на три и половина години лишаване от свобода, а Софийски апелативен съд потвърди присъдата. През ноември 2014 г. от автомобила на вещо лице, определено да анализира важно доказателство по делото, беше откраднато въпросното доказателство. Това предизвика сериозна полемика, като се има предвид голямото обществено внимание към делото¹¹⁶.

Останалите членове на Комисията за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси продължават да изпълняват своите функции, като например се опитват да предприемат инициативен подход да повишават осведомеността сред държавните служители на въпросите, свързани с конфликтите на интереси. Комисията също така усъвършенства своите вътрешни правила за дейност, като въведе система за разпределяне на случаите на случаен принцип, съкрати на 2 месеца срока за вземане на решение по допустимостта на сигнал за корупция и като разшири правото на обжалване за лицата, които са предмет на разследване. Въпреки това капацитетът на комисията остава ограничен. Освен това тя не разполага с независими правомощия за провеждане на разследвания. Комисията може да проверява случаите на конфликт на интереси, но прокуратурата или отделните администрации имат правомощието да разследват възможните по-широки връзки с корупционни практики посредством дисциплинарно или наказателно производство.

Една от областите на публичната администрация, където конфликтите на интереси и корупцията могат потенциално да поставят най-значими проблеми, са обществените поръчки. Нередностите в обществените поръчки се определят като системен проблем в България, който засяга изпълнението на програмите по фондовете на ЕС¹¹⁷ и в по-широк аспект взаимодействието между публичните администрации и частните предприятия¹¹⁸. Въпреки че през годините бяха въведени редица законодателни промени в отговор на проблемите, те не изглежда да са допринесли за намаляване на мащаба на съществуващите предизвикателства. Всъщност един от проблемите, изтъквани от експерти и работещи в тази сфера, е твърде сложната и бързо променяща се нормативна среда, което води не само до правна несигурност, но и е сериозно предизвикателство за способността на многобройните административни органи, участващи в обществените поръчки.

Редица агенции са натоварени с контрола по провеждането на процедури и възлагането на обществени поръчки в България. Агенцията по обществени поръчки изготвя законодателни предложения, които Министерски съвет да представя на Народното събрание, и провежда предварителни проверки на процедурите за възлагане на обществени поръчки. Последващият контрол се упражнява от Агенцията за държавна финансова инспекция и Сметната палата. Жалбите се разглеждат на първа инстанция от Комисията за защита на конкуренцията. За проверките във връзка със средства от ЕС е създадена специализирана изпълнителна агенция към Министерството на финансите. Въпреки развитието на системата с течение на времето и факта, че понастоящем тя включва повечето от елементите, необходими за една функционираща система за обществени поръчки, все още има сериозни предизвикателства по отношение на ефективното прилагане и административния капацитет. Бяха отправени критики, че проверките, извършвани от различните агенции, са повърхностни или водят до различни резултати поради непоследователно тълкуване на законодателството. В резултат на това има слабо доверие в процедурите, както е видно от широкото използване на процедури за обжалване.

В края на 2013 г. с участието на службите на Европейската комисия и компетентните национални органи бе стартиран процес за изготвяне на цялостна стратегия за обществените поръчки, така че да се даде отговор на най-сериозните проблеми, спъващи управлението на обществените поръчки в България. През юли 2014 г. българското правителство прие Национална стратегия за развитие на сектора обществени поръчки в България за периода 2014-2020 г. Стратегията включва набор от мерки, с конкретни срокове за преодоляване на проблемите, в това число внимателно подготвени опростени и кодифицирани законодателни актове и централизирани насоки, целящи правилното транспониране на новите директиви на ЕС в областта на обществените поръчки, засилен административен капацитет на различни нива на публичната администрация, цялостни и неформалистични предварителни проверки, в съчетание с рационализирани последващи проверки; постигането на по-голяма прозрачност чрез постепенното въвеждане на електронни обществени поръчки и по-ефикасни процедури за преразглеждане. Стратегията обещава важни подобрения, но нейната резултатност ще зависи от успешното ѝ, навременно и амбициозно прилагане през следващите години.

Друг елемент на българската институционална организация за борба с корупцията е Центърът за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност (БОРКОР). Този аналитичен отдел беше създаден от Министерски съвет и през годините се радва на значителен персонал и финансови средства¹¹⁹. В предишните доклади по МСП беше отбелязана липсата на конкретни резултати от тази инвестиция, липсата на яснота относно ролята на БОРКОР в общата политика на България за борба с корупцията, както и как тази структура може да подпомогне в по-голяма степен оперативните институции като инспекторатите да работят по-успешно¹²⁰. Българското правителство заяви намерението си отново да преразгледа функциите на институцията в контекста на предстояща стратегия за борба с корупцията, евентуално като засили нейните дейности заедно с вътрешните инспекторати.

Справянето с организираната престъпност беше прието като специфичен показател за България заради особено тежката ситуация в страната по този въпрос¹²¹. Постигнат е много ограничен напредък при разследванията на емблематични случаи, привличащи голямо обществено внимание, включително много публични убийства. Напредъкът е бавен, въпреки множеството предприети мерки в редица области, като например създаването на специализиран съд и прокуратура за дела, свързани с организираната престъпност, както и специализирана комисия, която да управлява делата за обезпечаване и конфискация на облаги от престъпна дейност. Някои от процесуалните и правните проблеми, които пречат на напредъка, като например прекомерната формалност на съдебните процедури, бяха посочени в предходните раздели. Съществува тенденция защитата да забавя производствата в съда чрез различни тактики¹²², а множество са случаите на важни дела, в които по време на съдебната фаза съдията връща делото на прокуратурата заради формални грешки в обвинителния акт или недостатъци в доказателствата. Тези предизвикателства бяха частично разгледани в последователните изменения на нормативната уредба през годините,¹²³ но проблемите продължават да съществуват¹²⁴.