Индикативни показатели, които трябва да бъдат покрити от България съгласно Решение на Комисията от 13 декември 2006 г

Важна инициатива на правителството през януари 2014 г. бе представянето на нов проект за наказателен кодекс. Проектът беше в процес на изготвяне от 2009 г. насам, с различни етапи на подготовка. Въвеждането на нов кодекс целеше две неща - цялостно модернизиране на наказателния кодекс, датиращ от 1968 г., в съответствие с международните стандарти и развитието на обществото и технологиите, и по-конкретно, разработване на по-ефективна нормативна уредба за някои конкретни проблеми, като корупцията и организираната престъпност.⁴³

Въпреки продължителната подготвителна фаза, включително няколко години работа въз основа на приноса на международни експерти и местни заинтересовани страни, бързо стана ясно, че проектът за кодекс, представен от правителството, не се счита за достатъчно напреднал за приемане от Народното събрание. През пролетта на 2014 г. Народното събрание откри две допълнителни обществени консултации с участието на представители на гражданското общество и на юридическите професии. Консултациите разкриха рязък контраст в становищата на ключови заинтересовани страни в съдебната система. Така например имаше значителни различия между становищата на прокуратурата и Върховния касационен съд.

От една страна прокуратурата като цяло подкрепя изработването на нов наказателен кодекс. Въпреки че според нея могат да бъдат направени някои подобрения в сегашното предложение, по-специално за изясняване на обосновката на различните предложени разпоредби, прокуратурата все пак счита, че действащият наказателен кодекс е остарял и трябва да бъде заменен, тъй като е обременен с редица изменения през годините, част от които са внесли несъответствие между различните разпоредби и са довели до противоречива съдебна практика. Така например в някои случаи едни и същи деяния могат да бъдат преследвани по няколко различни разпоредби на закона, които предвиждат различни нива на наказателни санкции. Ето защо прокуратурата призовава за ново степенуване на определенията за престъпни деяния в съответствие с ясна йерархия на тежестта, която се придава на всяко престъпление.⁴⁴ Определенията на някои престъпления са остарели и следва да бъдат премахнати или преформулирани. Други трябва да бъдат по-добре определени. Освен това според прокуратурата включването в рамките на една и съща глава на корупционните нарушения, свързани с престъпления срещу публичните финанси, подкуп и търговия с влияние би било важна стъпка към по-ефективен правен процес във връзка с тези престъпления.⁴⁵ От друга страна Върховният касационен съд показва значително по-голяма предпазливост по отношение на ползите от новия проект за кодекс. Също така настоящият проект се смята за зле подготвен, без ясна визия и като цяло стойността му се поставя под въпрос. По-специално ВКС изрази резерви по отношение на пълното заместване на съществуващия кодекс, което би могло да доведе до правна несигурност. По мнение на ВКС е необходим по-задълбочен анализ и дебат в професионалните среди, за да се определи по-ясна концепция за наказателната политика, преди да се пристъпи към изготвянето на конкретни изменения.

Малко след приключването на обществената консултация правителството подаде оставка, а Народното събрание беше разпуснато. В отсъствието на действащ парламент, който да придвижи проектопредложението, временното правителство, чиято основна задача беше да подготви предсрочните избори през есента, създаде работна група, която да обсъди възможностите за по-нататъшни действия по предложението. По този начин съдбата на законопроекта бе оставена на практика в ръцете на бъдещото правителство. Оценката на проекта продължава и при новото правителство, което създаде работна група за набелязване на онези изменения, които да се въведат спешно в действащия наказателен кодекс и които могат да бъдат приети в краткосрочен план. Междувременно въпросът за евентуална по-широка реформа на нормативната наказателноправна уредба ще се разгледа в рамките на по-широк дебат със съответните заинтересовани страни.

IV Качество и ефективност на съдебната власт

Съдебната реформа е нещо повече от промяна в законодателството. Без ефективно управление на съдилищата и прокуратурите, промените в законодателството няма да разрешат сложните проблеми, свързани с ефективността и отчетността в съдебната система. В България оперативното управление на съдебната система е до голяма степен в рамките на пълномощията на ВСС⁴⁶, както и на ръководителите на отделните съдилища и прокуратури. От една страна тази независимост дава на съдебната власт възможността самата тя да оглави и ръководи процеса на реформи без политическа намеса. От друга страна, обаче, това също така изисква от ВСС да действа като носител на реформи, наред с други ключови участници като например главния прокурор.

Сред факторите, които се отразяват върху качеството и ефективността на съдебната система в България, са ефективността на системите за разпределяне на съдебните дела на случаен принцип, последователното прилагане на стандартите за атестиране и повишение, справедливото разпределение на натовареността между съдилищата и отделните съдии, както и съдебната карта⁴⁷, обучението на магистрати, качеството на досъдебното производство и аспектите на електронното правосъдие.

4.1. Разпределение на дела

Разпределението на делата между отделните съдии е управленски въпрос, но и основен инструмент за опазване на независимостта на съдебната власт и за противодействие на риска от корупция. Добре документирани са случаи, при които злоупотребата с разпределението на делата води до пристрастност при изготвянето на съдебните решения.⁴⁸ Българските органи отговориха на този риск с въвеждането на електронни системи за случайно разпределение на делата във всички съдилища. Въпреки това полемиката продължава да се подхранва от примери за манипулиране на системата.

В доклада по МСП от януари 2014 г. бе посочено, че ВСС е решил да отговори на продължаващите опасения с двуетапен подход. Като първа стъпка ще бъде въведен механизъм, чрез който локалните информационни системи автоматично ще сигнализират на ВСС за решенията за разпределяне на делата. С това се цели да се преодолее рискът от многократно разпределяне на делото до постигането на желания резултат. Като втора стъпка ще бъде въведена напълно прозрачна и централизирана ИТ система, обхващаща цялата страна. Тази система ще бъде осъществена като част от по-широката стратегия за електронно правосъдие. В миналото Комисията препоръча също така разработването на задължителни общи правила за разпределянето делата в съдилища, необходимостта от външни експерти за проверка на новата система и отбеляза колко е важно съдебното ръководство да се отчита за всяко отклонение от разпределението на случаен принцип.⁴⁹

Механизмът за сигнализиране беше въведен през 2014 г. според плануваното и понастоящем се получава сигнал при всяко решение за разпределяне на дело на местно равнище.⁵⁰ Все още се подготвя изпълнението на плановете за национална централизирана система за разпределение на делата. През пролетта на 2014 г. предходното правителство подготви и съгласува с ВСС някои други законодателни промени, свързани със Закона за съдебната власт, но те не бяха гласувани преди разпускането на Народното събрание. Следователно за момента различните съдилища продължават да разчитат на локалните системи. Освен това някои съдилища продължиха да прибягват до различни процедури и правила за практическото използване на системите.⁵¹

През ноември 2014 г. възникна значителна полемика във връзка с разпределянето на дела в Софийски градски съд. Изглежда процедурата за случайно разпределение на делата е била заобиколена при възлагането на важно дело за несъстоятелност. Първоначално фактът, че системата не е изпратила сигнал до централния регистър беше обяснен като резултат от проблеми с интернет връзката, но това изглежда не е така. Реакцията на ВСС беше бавна, като в началото Съветът отрече да е имало проблем, а по-късно реши да проведе допълнителни проверки на софтуера, които изглежда повтарят подобни проверки, вече извършени през март 2013 г. Тези по-ранни проверки вече бяха разкрили сериозни слабости в системата, но в резултат на това ВСС явно не сметна за приоритет подобряването на сигурността⁵². По същото време в публичното пространство избухна скандал по друго дело за несъстоятелност, в което беше замесена голяма чуждестранна фирма. След публични твърдения за нарушения в тези дела, съдиите от различни софийски съдилища призоваха да се търси отговорност от ръководството на Софийски градски съд за тези грешки. Понастоящем тече дисциплинарно производство срещу един съдия, както и проверка в Софийски градски съд⁵³. През декември ВСС обяви въвеждането на незабавни спешни мерки, с които да се подобри прозрачността при разпределяне на делата, като по-късно те да бъдат последвани от по-задълбочено решение за централизирано разпределяне на дела в рамките на национална система, която да бъде възложена на независим доставчик след процедура за обществени поръчки в хода на 2015 г.⁵⁴

4.2. Управление на човешките ресурси

Съществен определящ фактор за качеството и ефективността в съдебната система е управлението на човешките ресурси в нея. Това включва редица аспекти като систематичен подход за атестиране и повишение, предоставяне на обучение и справедливо разпределение на натовареността.

Съществен елемент в управлението на човешките ресурси в съдебната власт, системата за атестиране и повишаване в длъжност се отразява на мотивацията на съдиите и прокурорите. Нейната справедливост и прозрачност са важни и за гарантиране на независимостта на съдебната власт, тъй като тази система може да бъде използвана за оказване на натиск върху магистратите. В отговор на препоръките в последния доклад по МСП⁵⁵ под ръководството на ВСС бяха сформирани две работни групи, които да разработят предложения за подобряване на методите за атестиране и развитие на кариерата на магистратите.⁵⁶ Заключенията на работните групи бяха взети под внимание при разработването на стратегията за съдебна реформа. Така например стратегията включва предложения за преоценка на практиките във връзка с придобиването на статут на несменяемост, по-доброто отчитане на натовареността при атестирането, въвеждането на самооценка и разглеждане на нуждите от обучение в областта на атестирането.

През 2014 г. Националният институт на правосъдието продължи да предоставя обучение и да развива своя спектър от обучения за магистрати. Дейността му се финансира отчасти с публични средства от държавния бюджет. Основният бюджет, обаче, който през последните години остава непроменен, е достатъчен само за покриване на задължителното обучение на младите магистрати, изисквано от закона. Всички останали дейности за обучение, включително продължаващото обучение, се покриват от различни еднократни безвъзмездни помощи и програми.⁵⁷ Въпреки това Институтът успя да разработи редица нови обучения в тясно сътрудничество с различните институции на съдебната система.⁵⁸ В много оценки се признава качеството на обучението и усилията, които се полагат за адаптиране на предлаганите обучения към променящите се нужди.

В стратегията за съдебната реформа се съдържат редица предложения за по-нататъшното развитие на обучението на магистрати, като например подобряване на първоначалното и продължаващото обучение, разработване на програми за наставничество и подобряване на способността за определяне на нуждите от обучение в различните съдебни органи. Независимостта на Института също се смята за важен фактор за неговата ефективност.

Анализ на работната натовареност

Важен аспект от управлението на човешките ресурси в съдебната система е разпределянето на натовареността между магистратите. Това е от значение не само, за да се осигури справедлива основа за атестиране и повишаване и за мотивиране на магистратите да отделят изискваната енергия за работа по сложни досиета, но и по отношение на независимостта на отделните магистрати. Така например един от въпросите, повдигнат при анализа на системата за разпределение на делата на случаен принцип, е необходимостта да се отчита натовареността, което при изключителни обстоятелства може да изисква преразпределяне на делата.

В рамките на ВСС специална комисия по анализ на степента на натовареност работи по проект, целящ да се разработят обективни стандарти за натовареността на съдиите, като се отчита сложността на делата, както и другите задачи, изпълнявани от магистратите. Бяха определени различните видове съдебни дела и през есента на 2014 г. беше проведено допитване на съдиите от различни клонове и нива на съдебната власт, за да се събере информация за средното равнище на натовареност, свързано с различните видове дела. Резултатите от допитването ще бъдат използвани за разработването на правила за оценка на натовареността във всички съдилища, като тези правила ще бъдат готови за приемане от ВСС през 2015 г.⁵⁹

В ход е подобен процес и за прокурорите и следователите, въпреки че поради различния характер на прокуратурата в сравнение със съдилищата беше избран по-опростен подход въз основа на пилотно проучване. Резултатите са използвани за разработването на набор от правила, които ще влязат в сила през 2015 г.

Някои елементи на съдебната реформа изискват по-широко обсъждане на политическо равнище, тъй като те изискват законодателни промени или координиране с други институции извън съдебната система. Такъв би бил случаят например с възможната реформа на съдебната карта, която е свързана с редица други части на публичната администрация, и въвеждането на електронното правосъдие, което изисква законодателни промени.

В България се обмисля реформа на съдебната карта като цяло, тъй като скоро не е била въвеждана промяна на съдебните райони, които се характеризират със съдилища с много различна степен на натовареност, като по-големите съдилища поемат непропорционално голяма част от натовареността.⁶⁰ В началото на 2014 г. бяха предприети първите стъпки в тази посока със закриването на две трети от военно-окръжните съдилища. Продължава да се анализира възможността за по-нататъшно реформиране на военните съдилища, така че да остане само един съд, който да обхваща цялата страна.⁶¹ Този процес се очаква да продължи с реформа на районните съдилища през 2015 г. За него ще допринесе и подготовката за цялостна система от стандарти за оценка на натовареността. Освен това бяха възложени проучвания на независими експерти във връзка с демографските, социалните и икономическите фактори, които се отразяват върху честотата на делата в съда, и факторите, които влияят върху достъпа на гражданите до правосъдие. Те ще бъдат използвани в процеса.⁶² Взети заедно, различните проучвания следва да послужат за основа за изготвянето на конкретни предложения през втората половина на 2015 г.⁶³ В по-общ план проучванията, извършени при подготовка на реформата, предоставят богата основа за анализиране на съдебната система. Това се прави за първи път в България, но може в идеален случай да се превърне в редовна практика. В проекта за стратегия за съдебна реформа е включено предложение за допълнително укрепване на аналитичния капацитет на ВСС в това отношение, така че да се даде възможност за по-ефективно управление на съдебната система.

В крайна сметка усилията за реформа могат да включат и окръжните, апелативните и административните съдилища, като целта е постепенно преструктуриране на цялата съдебна карта. Това обаче ще изисква допълнителен анализ⁶⁴ и може също така да наложи по-широки консултации, тъй като понастоящем окръжните съдилища са съгласувани с организацията на областното управление. Ето защо реформата ще бъде дългосрочен процес, който, за да бъде успешен, изисква непрекъсната подкрепа и на политическо равнище. Така наред с по-дългосрочните усилия за реформа на съдебната карта ВСС работи в краткосрочен план и за облекчаване на най-сериозните проблеми, произтичащи от неправилното разпределение на ресурсите в системата, като постепенно променя броя на постовете в различните органи на съдебната власт (съдилищата и прокуратурите) в съответствие с по-прагматична оценка на относителния обем на работа. През първите единадесет месеца на 2014 г. ВСС закри 123 поста в съдебни органи с по-малка натовареност, като същевременно откри 129 допълнителни поста в по-натоварените органи.⁶⁵

Електронно правосъдие

Като част от общата стратегия за електронно правителство през юли 2014 г. българските органи приеха стратегия за електронно правосъдие след консултации със съответните заинтересовани страни, включително с представители на различните части на съдебната система и НПО, които са активни в този сектор. В стратегията се определят редица цели за периода до 2020 г. и се определят отговорностите на различните институционални страни. Работна група към Министерството на правосъдието с участието на представители на съдебната власт и на гражданското общество подготви в тази връзка законодателни изменения в Закона за съдебната власт. Междувременно в различните институции на съдебната власт бяха разработени някои междинни стъпки. По-специално, в прокуратурата приключи въвеждането на Единна информационна система за противодействие на престъпността (ЕИСПП) със средства от оперативната програма за развитие на административния капацитет, която включва и модул за произволно разпределяне на делата.

През 2013 г. главният прокурор представи широкообхватен План за действие за управленски реформи в прокуратурата, който бе подкрепен от ВСС.⁶⁶ Реформата, която е вече почти завършена, изглежда доведе до цялостно рационализиране на прокуратурата, както и на нейните връзки с други сектори на публичната администрация и съдебната система. До март 2015 г. е планувано да бъдат завършени останалите елементи на стратегията, насочени към укрепване на независимия капацитет на прокурорските служби да извършват разследвания⁶⁷ и да се възползват от експертен опит в хода на разследванията. През пролетта на 2014 г. към плана бяха добавени редица допълнителни мерки, за да се отговори на последните препоръки на Комисията относно борбата с корупцията и организираната престъпност.⁶⁸

Въпросът за реформата в прокуратурата е застъпен в проекта за стратегия за съдебна реформа, представен от министъра на правосъдието, където се предвижда независима международна експертна проверка на състоянието и ефективността на прокуратурата с оглед разработването на нов организационен модел за нея. В отговор на предложенията в проекта за стратегия главният прокурор представи становище, в което бяха приети някои елементи от реформата — бяха включени конкретни проектоизменения на Закона за съдебната власт с цел да се смекчи до известна степен вътрешната централизация на организацията, като се даде по-голяма автономия на отделните прокурори. Бяха включени и идеи за засилване на отчетността на прокуратурата към обществото чрез определяне на изисквания главният прокурор да докладва пред ВСС и Народното събрание, по-конкретно по отношение на разследването на случаи на корупция и организирана престъпност.⁶⁹

От голямо значение за разследването на престъпления, свързани с корупция, особено на корупция по високите етажи на властта, е автономността, с която разполагат отделните прокурори в рамките на своята служба и степента на контрол от страна на йерархията. Важен въпрос, който често се отбелязва от експертите (както българските, така и чуждестранните), е общата липса на мотивация у прокурорите да предприемат инициативен подход в разследванията⁷⁰. Поради тази причина един от проблемите, установени в миналото, беше относително пасивната роля на прокуратурата в досъдебното разследване на сложни дела, което прави още по-трудно гарантирането на тясно сътрудничество между прокуратурата и следствието, необходимо за ефективно водене на делата.⁷¹

Проблемът изглежда е свързан, поне отчасти, с йерархичната структура на прокуратурата, която не насърчава култура на индивидуална инициатива. Като цяло прокурорските служби са изправени пред нуждата от равновесие между автономията на отделните прокурори и необходимостта от съгласуваност и управленски контрол. Прозрачните процедури могат да помогнат за повече яснота в делата, при които прокурорите смятат, че инструкциите от страна на ръководството възпрепятстват тяхната автономия.⁷² Някои държави членки преодоляват централизирането на правомощията в една служба с по-силни механизми за контрол.⁷³ Този въпрос е от особено значение в делата за корупция, тъй като правната защита, предлагана от закона (обжалване от страна на жертвата на престъплението) рядко се задейства в такива случаи.

Публикуваните наскоро предложения на главния прокурор за законодателни изменения допринасят за внасяне на по-голяма яснота.⁷⁴ Те следва да бъдат оценени в контекста на система, която се характеризира с висока концентрация на правомощия в ръцете на ръководството на прокуратурата. В съдебните системи и на други държави членки съществуват йерархични структури, сравними с тези на българската прокуратура. В българския модел към тази йерархична структура се добавя и пряк контрол на главната прокуратура върху специализираните звена, разследващи корупцията сред магистратите, звената за финансово разследване и специализираната прокуратура за борба с организираната престъпност.

Четвъртият и петият показател по МСП се отнасят съответно до корупцията по високите етажи и корупцията като по-широко явление в публичната администрация, включително на местно равнище и по границите. Корупцията подкопава доверието в институциите и създава заплаха за икономическото и социалното благосъстояние на една държава. Това е една от причините за общественото недоволство, което доведе до повсеместни демонстрации през 2013 г. и 2014 г. Редица независими проучвания и изследвания, изготвени от гражданското общество или международни организации, показват, че продължаващата широко разпространена корупция е сериозен проблем в България. Според бизнес лидери и експерти, участвали в проучването на Световния икономически форум за глобален индекс на конкурентоспособността, корупцията представлява най-проблематичният фактор за извършването на стопанска дейност в България.⁷⁵ Според показателите за държавно управление на Световната банка България се нарежда на последно място сред членовете на ЕС по контрол на корупцията.⁷⁶ Освен това Европейският индекс за качество на управлението подчертава значителните регионални различия в България по отношение на възприятието за корупция и качеството и безпристрастността на публичния сектор⁷⁷. Индексът за върховенството на закона за 2014 г. на World Justice Project нарежда България на последно място по отношение на корупцията в разглеждания регион Западна Европа и Северна Америка⁷⁸. По подобен начин Индексът за възприятие на корупцията на Transparency International неотклонно представя България като една от държавите - членки на ЕС, където чувството за корупция е най-високо⁷⁹. От неотдавнашно проучване, проведено в рамките на Инициативата за развитие и почтеност в Югоизточна Европа (SELDI), става ясно, че корупцията в България значително се е увеличила до равнище, невиждано след приемането на страната в ЕС⁸⁰. Тези нагласи се потвърдиха в последното проучване на Евробарометър⁸¹.

В миналите доклади по МСП се подчертаваше отсъствието на дела, при които сериозни обвинения в корупция са довели до окончателни съдебни решения, както и необходимостта от по-добро съгласуване на усилията за борба с корупцията в България. Настоящият раздел обобщава действията, предприети от българските органи за справяне с проблемите в рамките на системата за борба с корупцията, както по отношение на предотвратяването на корупцията, така и при преследването на случаи на корупция от страна на административните органи.