Общите принципи на екологичното право на република българия георги Пенчев1 Резюме

Проблемът за принципите на правото, в частност на екологичното право като един от неговите аспекти, е фундаментален проблем както на общата теория на правото, така и на отделните отрасли на правото. Същевременно той е един от най-дискусионните в правната доктрина и от много години насам². В настоящото научно изследване той ще бъде разглеждан през призмата на позитивното екологично право, без това да омаловажава приносът на школата на естественото право за неговото изясняване. Необходимо е да се изтъкне обстоятелството, че т. нар. „общи“ (т. е. общоотраслови) принципи на екологичното право, които се отнасят за опазването на околната среда като цяло (т. е. като система от взаимно свързани компоненти – бел. авт.) и важат за всичките му подотрасли (напр. въздушно, водно, поземлено, горско, ловно, риболовно и др.) досега не са били предмет на по-големи по обем и задълбочени научни изследвания в нашата екологоправна литература.

Принципите на екологичното право са били разглеждани в нашата екологоправна литература съвсем лаконично и то в по-цялостни научни изследвания в областта на правната защита на околната среда. Така например П. Стайнов в своята значима за екологичното право монография „Защита на природата (правни изследвания)“ изброява пет принципа на правната регламентация на защитата на природата, а именно: всеобхватност на тази защита по отношение на всички компоненти на околната среда, „общонародна“ собственост върху природните ресурси, комплексно и рационално използване на природните ресурси, плановост на природоползването и обществено начало („всенародно дело“) на защитата на природата¹⁹. Той анализира съдържанието им в контекста на управлението на дейността по опазване на околната среда²⁰.

Авторът на настоящото изследване и С. Наумова посочват 11-те принципи на „дейността по опазване на околната среда“, уредени в чл. 3 от ЗООС при анализа на държавната екологична политика в светлината на обстоятелството, че правото е нейно основно средство за реализация²¹. Детайлен анализ на тези принципи, които ще бъдат разгледани по-нататък в изследването обаче, не е извършван понастоящем у нас. В тази насока съвсем лаконично И. Керемедчиев е посочил връзката на тези принципи с вторичното европейско право²².

В чуждестранната екологоправна литература отделните автори са използвали различни подходи при разглеждането на тази проблематика. Така например в английската екологоправна доктрина Д. Хюз изтъква 3 отраслови принципа на екологичното право на Великобритания: а) принцип на неопределеността (uncertainty principle), изразяващ се по същество в необходимостта от провеждането на подробни екологични анализи преди вземане на управленското решение; б) принцип на предпазването (precautionary principle), свързан с превантивните мерки за опазване на околната среда; и в) принципът „замърсителят плаща“ (polluter pays principle), изразяващ се в задължението за правонарушителя да заплати определена парична сума в случаите на, по същество наднормено, замърсяване на компонентите на околната среда, вкл. като обезщети вредите, нанесени на околната среда при такова замърсяване²³. Последният от тези принципи е характерен за екологичното законодателство на Великобритания още с приемането на Закона за контрол върху замърсяването от 1974 г. (Control of Pollution Act, 1974), с който се регулира упражняването на контрол с цел предотвратяване на замърсяването на компонентите на околната среда, а впоследствие намери израз и в разпоредбите на Закона за опазване на околната среда от 1990 г. на тази държава (Environmental Protection Act, 1990)²⁴.

В екологоправната доктрина на САЩ отделните автори насочват вниманието си главно върху определянето на някои характерни особености на принципите на екологичното право и съсредоточават усилията си в изясняване на съдържанието на конкретни отраслови принципи на екологичното право. Така например А. Кис и Д. Шелтън изтъкват, че принципите на екологичното право са „ядрото“ на екологоправната система както на национално, така и на международно равнище. Разглеждайки, от една страна, тенденцията към влошаване на състоянието на околната среда, а от друга страна, развитието на международното екологично сътрудничество, те лансират една интересна идея, както с теоретично, така и с практическо значение. Тя се изразява в необходимостта да бъдат разработени, формулирани и приети „ключови“ принципи, които да бъдат общи както за националното екологично право, така и за международното екологично право²⁵. Полезността на тази идея, според мен, се изразява в стремежа към постепенно уеднаквяване на възгледите на законодателя в отделните държави, от една страна, и на държавите-участнички в международни споразумения, от друга страна, с цел постигането на консенсус относно формулирането на правни принципи на екологичното право с общо значение както на национално, така и на международно равнище. Накратко тяхната идея се свежда до необходимостта от разработване на правни принципи, които да са общи както за националното, така и за международното екологично право, т. е. на своеобразни „общи принципи на екологичното право“. Във връзка с това те предлагат следните принципи: а) принцип на предотвратяването („превенцията“), изразяващ се в предприемането на превантивни мерки за опазване на околната среда; б) принцип на предпазването, изразяващ се в предприемането на превантивни мерки и в случаите на недостатъчно научни данни и знания за вредоносните последици от определени дейности върху околната среда²⁶; в) принцип „замърсителят плаща“; и г) принцип на участие на обществеността във вземането на управленски решения и достъп на обществеността до правосъдие по екологични въпроси²⁷. Същевременно в друга своя публикация тези автори отбелязват факта, че понастоящем в световен мащаб са приети около 30 000 правни акта (на национално и международно равнище – бел. авт.) в областта на опазване на околната среда, поради което се налага обособяването на общи правни принципи в областта на екологичното право, които да обобщават („консолидират“) разпоредбите на това увеличаващо се количество правни актове. Фактически те изтъкват значението на правните принципи като обобщаващи и насочващи нормотворчеството в областта на опазването на околната среда²⁸.

В екологоправната литература на бившия СССР и на Руската федерация понастоящем, разглежданата проблематика е анализирана на много добро равнище, тъй като отделните автори не само разглеждат характерните особености на принципите на екологичното право, но някои от тях формулират и дефиниция на това правно понятие. Така напр. в екологоправната литература на бившия СССР редица автори изтъкват различни характеристики на принципите на екологичното право, отбелязвайки напр. че те са: основа на правотворческата дейност (А. Шестерюк)²⁹; „основополагащи начала“ във „взаимоотношенията“ между субектите на правото в областта на опазване на околната среда (В. Петров)³⁰; вид правни норми, определящи съдържанието на другите правни норми в областта опазване на околната среда (В Яковлев)³¹; вид правни норми, които оказват „обратно въздействие върху екологичните обществени отношения чрез другите правни норми (В. Якушев)³²; вид правни норми, които се отразяват в другите правни норми на определени правни институти (О. Колбасов)³³; и др. При дефинирането на правното понятие „принцип“ в областта на поземленото право като подотрасъл на екологичното право, В. Якушев отбелязва, че това е „ръководна идея, отразяваща съществуващите свойства на обществените явления и обществените отношения, направляваща поведението на хората в съответствие с обективната закономерност на историческото развитие“³⁴, а В. Петров изтъква, че „принципите на правната защита на природата в СССР“ са „закрепените в нормите на правото основни положения, определящи целите и задачите, формите и методите, редът и условията на природозащитната дейност“ на държавата, юридическите и физическите лица, както и участието на СССР в международните договори в тази област³⁵.

В австрийската правна доктрина също е лансирано схващането за принципите на екологичното право като вид правни норми. Така например М. Гейстлингер изтъква, че принципът на предпазването е уреден в международноправни норми, фигуриращи както в международни споразумения – източници на международното екологично право, така и в правни актове на ЕС в областта на опазването на околната среда, атомната енергетика и хранително-вкусовата промишленост⁴⁵.

Известно е, че правните принципи имат няколко разновидности. Принципите, залегнали в КРБ са общи за цялата правна система и на общо основание важат и за екологичното право като нейн отрасъл. Също така спрямо екологичното право са приложими някои междуотраслови принципи, напр. уредени в АПК, ГПК и НПК, доколкото става дума за административни или съдебни спорове в областта на опазването на околната среда. В контекста на пряката им приложимост в законодателството на страните-членки на ЕС, в българското екологично право са приложими и общите принципи на европейското екологично право, изрично уредени в чл. 191, пар. 2, изр. 2 от Договора за функционирането на ЕС (ДФЕС - OB C 83, 30.03.2010 г.). Става дума за 4 принципи, а именно: предпазване, превенция, приоритетно отстраняване на замърсяването на околната среда при източника, и „замърсителят плаща”⁴⁶. Освен горепосочените видове принципи, българското екологично право като отрасъл на правната ни система има и свои специални (специфични) принципи. Те, от своя страна, биват две разновидности: а) общоотраслови („общи”), уредени в чл. 3 от ЗООС, отнасящи се до опазването на околната среда като цяло и важащи за всичките му подотрасли (напр. въздушно, водно, поземлено, горско, ловно, риболовно и др.), и б) „подотраслови”, които са специфични за съответния подотрасъл на екологичното право, уредени в специалното екологично законодателство, регулиращо опазването на отзделните компоненти на околната среда или отделни дейности, оказващи значително въздействие върху състоянието на околната среда. По-нататък, във връзка с целите на настоящото изследване, вниманието ще бъде насочено само към общите принципи на българското екологично право по чл. 3 от ЗООС.

Преди всичко е необходимо да се изтъкне обстоятелството, че в чл. 3 от ЗООС са изброени изрично и лимитативно 11 принципа на „дейността по опазване на околната среда“, които ще бъдат разгледани по-долу.

Концепцията за устойчивото развитие като съдържание на правния принцип за устойчивото развитие обаче, е подложена на основателна критика от руския учен юрист-еколог М. Бринчук. Според него тази концепция отразява само материалните аспекти, само материалните фактори на икономическото и социалното развитие при отчитане на екологичните изисквания, като в нея не са взети предвид духовните фактори и аспекти на това развитие⁵². И действително, ако не се вземат предвид в тази концепция и съответно в този правен принцип именно духовните духовните аспекти на развитието на нашата цивилизация, съвременното човечество няма да избегне екологичната криза⁵³, защото тя в крайна сметка е детерминирана от духовния упадък на човечеството, на който сме свидетели понастоящем. Във връзка с това този автор изтъква и интересната идея за бъдещото човечество като „духовно-екологична цивилизация“ с цел преодоляване на различните видове кризи на съвременността⁵⁴. По мое мнение, горепосочените идеи и констатации на М. Бринчук в разглежданата насока трябва да бъдат подкрепени, поради което, de lege ferenda смятам, че съдържанието на правното понятие „устойчиво развитие“ трябва да бъде предефинирано в § 1, т. 50 от ДР на ЗООС, като в него се включат и духовните аспекти на това развитие.

Принципът на предотвратяване и намаляване на риска за човешкото здраве (т. 2) се отнася до предприемането на превантивни правни мерки за опазване на околната среда с основна цел защита на човешкото здраве. Като правно-техническа слабост на тази разпоредба на чл. 3 от ЗООС може да се отбележи обстоятелството, че в нея трябваше да се добави и рискът за състоянието на околната, тъй като човешкото здраве по същество е зависимо от състоянието на компонентите на околната среда. Могат да бъдат изтъкнати три важни правни средства с превантивен характер за опазване на околната среда в разглежданата насока по този закон, а именно: а) оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС) (чл. 81 – 83 и чл. 92 - 102)⁵⁵; б) екологична оценка (ЕО) (чл. 81 - 91)⁵⁶; и в) право на информация за околната среда (чл. 17 - 31)⁵⁷.

Принципът на предимство на предотвратяването на замърсяването пред последващото отстраняване на вредите, причинени от него (т. 3) не е последователно проведен в ЗООС. Липсва самостоятелен раздел в глава първа „Общи положения“ на този закон, където би трябвало да бъде отразен този приоритет. Само логическото тълкуване на някои от разпоредбите на ЗООС, разпръснати в отделни негови глави и раздели, биха могли да ни доведат до извода, че практически те са свързани с този принцип, а като примери биха могли да се посочат: а) задължението за собствениците и ползвателите на поземлени имоти да вземат „мерки за предотвратяване на вредни изменения, застрашаващи почвата“ (чл. 41); б) задължението за собствениците и ползвателите на подземни и надземни мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура да ги поддържат в техническа изправност и да не допускат замърсяване или друго вредно изменение на почвата около тях (чл. 42, ал. 1); в) задължението за собствениците и операторите на депа за отпадъци, включително хвостохранилища, сгуроотвали и други, както и на съоръжения за съхраняване на отпадъци и/или опасни химични вещества и смеси да ги организират и експлоатират по начин, който изключва замърсяване или увреждане на почвата и другите компоненти на околната среда (чл. 44); г) общо задължение опазването и използването на естествения ландшафт да се осъществяват по начин и със средства, недопускащи вредно въздействие, необратими изменения и/или увреждане на неговите елементи (чл. 51, ал. 3); д) разработването на стратегии и програми за околната среда (чл. 75 - 80); e) правните мерки за предотвратяване на големи аварии с опасни вещества (чл. 103 – 116и); ж) издаването на комплексни разрешителни за изграждането и експлоатацията на нови и експлоатацията на действащи инсталации и съоръжения за категориите промишлени дейности по приложение № 4 към закона (чл. 117 - 129); и др.

Принципът на участие на обществеността и прозрачност в процеса на вземане на решения в областта на околната среда (т. 4) има за свой генезис международното екологично право и по-специално един международен многостранен договор, с участието на Република България, а именно Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхус - Дания, 25.06.1998 г.), наричана още „Орхуска конвенция“⁵⁸. ЗООС съдържа редица разпоредби, свързани с участието на обществеността във вземането на управленски решения по опазване на околната среда. Могат да бъдат изтъкнати две основни форми на такова участие: а) включване на представители на неправителствени и научни организации в консултативни органи към министри и ръководители на ведомства (по арг. от чл. 12 от ЗООС)⁵⁹; и б) участие в процедури по вземане на управленски решения, свързани с определени дейности по опазване на околната среда, напр. обществени обсъждания на доклади за ОВОС (чл. 97), обществени обсъждания на стратегии, планове, програми и проекти на разрешителни (напр. чл. 75, ал. 3, чл. 79, ал. 3, чл. 90, ал. 2, т. 4 и по арг. от чл. 122а, ал. 5), и др.⁶⁰.

Принципът на информираност на гражданите за състоянието на околната среда (т. 5) има за свой произход както европейското екологично право⁶¹, така и международното екологично право с оглед на горепосочената Орхуска конвенция. Същевременно в тази насока е продължена традицията за правна уредба на информацията за състоянието на околната среда по чл. 8 – 15 от отменения ЗООС от 1991 г. (ДВ, бр. 86 от 1991 г., изм. и доп. - отм., бр. 91 от 2002 г.). Този принцип е реализиран чрез разпоредбите на глава втора „Информация за околната среда“ на ЗООС (чл. 17 - 31).

Принципът „замърсителят плаща за причинените вреди“ (т. 6) е редактиран твърде несполучливо с оглед на действителното му съдържание, което се влага в европейското екологично право и в националното законодателство на развитите държави, вкл. страните-членки на ЕС, където наименованието му е по-лаконично – „замърсителят плаща“, но с по-широко съдържание. Така както е редактиран в чл. 3, т. 6 от ЗООС, този принцип обхваща само гражданската отговорност за вреди, причинени на околната среда, а това може да се окачестви като твърде погрешен подход на законодателя, несъответстващ на съдържанието на принципа „замърсителят плаща“ по чл. 191, пар. 2, изр. 2 от ДФЕС. По-правилната формулировка на този принцип, която трябваше да залегне в посочената разпоредба на ЗООС и която е адекватна не само на европейското екологично право, но и на международното екологично право⁶², е „замърсителят плаща“, защото тя обхваща два вида юридическа отговорност: а) гражданската отговорност за вреди на околната среда; и б) екологоправната имуществена отговорност на юридическите лица за причинено от тях наднормено замърсяване на компонентите на околната среда, която е различна от гражданската отговорност и се налага за нарушаване на нормативно установен режим, свързан с качественото състояние на компонентите на околната среда, т. е. за самото наднормено замърсяване на компоненти на околната среда (чл. 69 – 69в от ЗООС)⁶³. При сегашната редакция на т. 6 на чл. 3 от ЗООС, горепосоченият принцип е реализиран в разпоредбите на чл. 170 – 172 от ЗООС.

Принципът на съхраняване, развитие и опазване на екосистемите и присъщото им биологично разнообразие (т. 7) можеше да бъде редактиран по-лаконично, като напр. „опазване на екосистемите и биологичното им разнообразие“, защото думата „опазване“ има по-широко съдържание, което включва в себе си „съхраняването“, а думата „развитие“ в случая не беше необходима, поради по-скоро икономическото й съдържание. Основното внимание в съдържанието на този принцип е насочено към биологичното разнообразие на екосистемите, поради което може да се посочи обстоятелството, че неговата реализация е фокусирана главно в разпоредбите на раздел V „Опазване и ползване на биологичното разнообразие“ към глава трета „Опазване и ползване на компонентите на околната среда и управление на отпадъците“ на ЗООС (чл. 51 - 54).

Принципът на възстановяване и подобряване на качеството на околната среда в замърсените и увредените райони (т. 8) не е реализиран на задоволително равнище в закона. За целта беше необходимо обособяването на самостоятелен раздел в глава трета от закона, посветен специално на правните мерки за опазване на околната среда в тези райони, които по същество могат да се обозначат като „екологично застрашени райони“ или „райони с влошено състояние на околната среда“. А това също е показател за незадоволителна правна техника при разработването на текста на ЗООС. Само чрез логическо тълкуване бихме могли да посочим някои правни мерки, чрез които може да бъде реализиран този принцип, а именно: а) задължение за лицето, което е причинило вредни изменения на почвата да възстанови за своя сметка състоянието й, предхождащо увреждането (чл. 42, ал. 1); б) задължение за Министерския съвет с наредба да уреди инвентаризацията и проучванията на площи със замърсена почва, необходимите възстановителни мерки и поддържането на реализираните възстановителни мероприятия (чл. 44а)⁶⁴; в) общо задължение за възстановяване и/или рекултивация на нарушените терени при проучването и ползването на земните недра (чл. 46, т. 4); г) разработване на стратегии и програми за околната среда (чл. 75 - 80); и др.

Принципът на предотвратяване на замърсяването и увреждането на чистите райони и на други неблагоприятни въздействия върху тях (т. 9) не е добре редактиран, фразата можеше да бъде по-лаконична и по-ясно формулирана. По-добре щеше да бъде например, този принцип да бъде формулиран така: „предотвратяване на замърсяването и увреждането на околната среда“. Изтъкването на думите „чистите райони“ беше пресилено и излишно като се има предвид общата глобална тенденция към влошаване на състоянието на околната среда в контекста на изменението на климата, презграничното замърсяване на нейните компонетни и разрушаването на озоновия слой⁶⁵, които неминуемо се отразяват и в нашата страна. Освен това думите „неблагоприятни въздействия върху тях“ също са излишни, защото тези въздействия по същество се включват в обхвата на замърсяването и увреждането на околната среда. И за този принцип важи отбелязаното по-горе относно незадоволителната правна техника и необходимостта от обособяването на самостоятелен раздел в глава трета от закона, посветен специално на правните мерки, в случая - за предотвратяване на замърсяването и увреждането на околната среда в тези райони. Също подобно на предходния принцип само чрез логическо тълкуване бихме могли да посочим някои правни мерки, в случая обаче - с превантивно значение, чрез които той може да бъде реализиран, а именно: а) ОВОС; б) екологична оценка; в) право на информация за околната среда; г) разработване на стратегии и програми за околната среда; д) предотвратяване на големи аварии с опасни вещества; е) издаване на комплексни разрешителни за изграждането и експлоатацията на нови и експлоатацията на действащи инсталации и съоръжения за категориите промишлени дейности по приложение № 4 към закона; ж) принудителни административни мерки с превантивен характер (чл. 158, т. 3); и др.

Принципът на интегриране на политиката по опазване на околната среда в секторните и регионални политики за развитие на икономиката и обществените отношения (т. 10) има за произход първичното европейско право (чл. 11 от ДФЕС), а неговата реализация трябва да се търси в разпоредбата на чл. 9 от ЗООС⁶⁶. Необходимо е да се отбележи обаче, че от правно-техническа гледна точка този принцип не е добре редактиран. Недоумение буди, от една страна, разграничаването на „икономиката“ и „обществените отношения“ като обекти на развитие в рамките на определена политика, защото развитието на обществените отношения е по-широко понятие и включва и икономическото развитие, а от друга страна, употребата на чуждицата „секторните“ вместо българската дума „отрасловите“. Освен това, ноторно е че един принцип на правото се отнася обикновено до комплекс, до група от обикновени правни норми, които са призвани да го реализират, да го приложат⁶⁷. Във връзка с това буди недоумение и обстоятелството, че този принцип е реализиран само в чл. 9 от ЗООС, вместо да се съставят повече на брой разпоредби именно за тази цел.

Принципът на достъп до правосъдие по въпроси, отнасящи се до околната среда (т. 11), подобно на принципа по т. 4 на чл. 3 от ЗООС, също е свързан с присъединяването на Република България към Орхуската конвенция и следователно има международноправен генезис. Неговото съдържание е свързано със субективното право на българските граждани на достъп до правосъдие по въпроси, отнасящи се до околната среда, напр. в контекста на правните им възможности за оспорване на незаконосъобразни индивидуални административни актове по съдебен ред в тази област. Като примери за реализация на този принцип в ЗООС могат да се посочат правните възможности на „заинтересованите лица“ за обжалване на решението на компетентния административен орган: а) по ОВОС (чл. 99, ал. 6); б) за одобряване или неодобряване на доклада за безопасност на оператора на предприятие и/или съоръжение с висок рисков потенциал (чл. 116в); в) за издаване, отказ, изменение, актуализиране или отмяна на комплексно разрешително (чл. 127, ал. 2); и др. Същевременно реализацията на този принцип е свързана и с реализацията на два основни принципи на административния ни процес, уредени в АПК, а именно „равенство“ (чл. 8) и „достъпност, публичност и прозрачност“ (чл. 12).