Доклад към Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие

Параграф 2 потвърждава, че задължението за спазване на принципа за забрана на връщането се прилага еднакво за жертвите на насилие срещу жени, които се нуждаят от защита, допълвайки по този начин първия параграф. По-конкретно параграф 2 повтаря, че е задължение на Страните да предприемат необходимите правни или други мерки, за да гарантират, че жертвите на насилие над жени, които се нуждаят от закрила, не трябва да бъдат връщани при никакви обстоятелства, ако има реален риск от произволно отнемане на живота или изтезания или нечовешко или унизително отнасяне или наказание. Важно е да се гарантира, че тези задължения са спазени, независимо от статута или дългосрочното пребиваване на въпросните жени. Това означава, че тази защита срещу връщане важи за всички жертви на насилие над жени, които все още не са получили решение на молбите си за убежище, което да ги определя като бежанци по смисъл на Конвенцията от 1951 г., независимо от тяхната страна на произход или статут на пребиваване, и които ще бъдат изправени пред насилие, основано на пола, което ще представлява малтретиране, описано по-горе, ако бъдат експулсирани/депортирани. Дори ако искането им за убежище бъде отхвърлено, държавите трябва да гарантират, че тези лица няма да бъдат експулсирани/депортирани в страна, в която съществува реален риск те да бъдат подложени на изтезания или нечовешко или унизително отношение или наказание. Този параграф не следва обаче да се интерпретира като противоречащ на съответните разпоредби на Конвенцията от 1951 г. и по-конкретно не изключва прилагането на член 33, параграф 2 от тази Конвенция.

Глава VIII – Международно сътрудничество

Глава VIII установява разпоредбите на международното сътрудничество между Страните по Конвенцията. Разпоредбите не се ограничават до съдебно сътрудничество по наказателни и граждански дела, но също така са свързани със сътрудничество за предотвратяване на всички форми на насилие, обхванати от настоящата Конвенция, и подпомагане жертвите на това насилие.

По отношение на съдебното сътрудничество като цяло и по-конкретно в наказателноправната област, Съветът на Европа вече разполага със значителен корпус от създаващи стандарти инструменти. Тук трябва да се спомене, че Европейската конвенция за екстрадиция (ETS №24), Европейската конвенция за взаимопомощ по наказателноправни въпроси (ETS №30), техните Допълнителни протоколи (ETS № 86, 98, 99 и 182), Европейската конвенция за международно признаване на присъди (ETS № 70), Конвенцията относно изпиране, издирване, изземване и конфискация на облагите от престъпление (ETS №141) и Конвенцията на Съвета на Европа относно изпиране, издирване, изземване и конфискация на облагите от престъпление и относно финансирането на тероризма (CETS №198). Тези договори са междусекторни инструменти, отнасящи се до голям брой престъпления, и могат да бъдат приложени, за да се позволи съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси в рамките на процедурите, насочени към престъпленията, установени в Конвенцията. Тъй като всички страни-членки на Съвета на Европа са страни по Европейската конвенция за екстрадицията и Европейската конвенция за правна взаимопомощ, на съставителите на закони обикновено се дават указания да не възпроизвеждат разпоредбите за взаимна правна помощ и екстрадиция в специализирани инструменти, а да включат общата разпоредба по-горе, като в останалите случаи се позовават на хоризонталните инструменти в обяснителния меморандум, придружаващ изготвяния проект на конвенцията.

Поради тази причина съставителите на проекта са избрали да не възпроизвеждат в тази Конвенция разпоредби, подобни на тези, включени в междусекторните инструменти, като например тези, споменати по-горе. Те например не са искали да се въведат отделни споразумения за взаимопомощ, които ще заменят другите приложими инструменти и договорености на основание, че би било по-ефективно, по принцип, да се разчита на договореностите, въведени от договорите в сила за взаимопомощ и екстрадиция, с които практикуващите са напълно запознати. Ето защо тази глава включва само разпоредби, които добавят нещо към съществуващите конвенции.

Член 62 – Общи принципи

Член 62 установява основните принципи, които трябва да управляват международното сътрудничество.

На първо място той задължава Страните да си сътрудничат във възможно най-голяма степен и по-специално да намалят, доколкото е възможно, пречките за бързото разпространение на информация и доказателства.

След това член 62 посочва ясно, че задължението да си сътрудничат е от общ характер: то обхваща превенцията, борбата и наказателното преследване на всички форми на насилие, обхванати от настоящата Конвенция (буква „a“), защита и оказване помощ на жертвите (буква „б“), разследвания или производства, свързани с престъпления, установени в съответствие с Конвенцията (буква „в“) и изпълнение на съответни граждански и наказателни присъди, произнесени от Страните (буква „г“).

Параграф 2 се основава на член 11, параграфи 2 и 3 от Рамковото решение на Съвета на Европейския съюз от 15 март 2001 г. относно положението на жертвите в наказателното производство. Той има за цел да направи по-лесно за жертвите подаването на жалба, като им позволява да я представят пред компетентните органи на държавата по пребиваване.

Тези органи могат след това или да образуват производство, ако националното право им позволява, или да прехвърлят жалбата на органите на държавата, в която е извършено престъплението, в съответствие с приложимите разпоредби на инструментите за сътрудничество, приложими към въпросните държави.

Параграф 3 разрешава на Страна, която поставя като условие за взаимна помощ по наказателни дела, екстрадиция или изпълнение на граждански и наказателни присъди, наличието на договор, да счита Конвенцията като правно основание за съдебно сътрудничество със Страна, с която не е сключен такъв договор. Тази разпоредба, която не играе роля между страните-членки на Съвета на Европа по отношение на взаимната помощ по наказателни дела и екстрадиция поради наличието на Европейските конвенции за екстрадиция и за взаимопомощ по наказателноправни въпроси съответно от 1957 г. и от 1959 г., както и протоколите към тях, представлява интерес поради възможността, предоставяна на трети държави да се присъединят към Конвенцията.

На последно място, по силата на параграф 4, Страните трябва да се стремят да включат превенцията и борбата с насилието над жени и домашното насилие в програми за подпомагане на развитието в полза на трети държави. Много от страните-членки на Съвета на Европа изпълняват такива програми, които покриват такива разнообразни области като възстановяването или укрепването на върховенството на закона, развитието на съдебните институции, борбата с престъпността и техническа помощ при прилагането на международните конвенции. Някои от тези програми могат да се извършват в страни, в които има значително насилие над жени и домашното насилие. В този контекст програмите за действие следва да отчитат и надлежно да включват въпроси, свързани най-вече с предотвратяването на тези форми на престъпления, включително с оглед улесняване закрилата на жертвите в съответствие с член 18, параграф 5.

Член 63 – Мерки във връзка с лицата в риск

Основната цел на тази разпоредба е отново да насърчи Страните по тази Конвенция да засилят обмена на информация и, като допълнение към този конкретен случай, да предотвратят някои актове на насилие над жени и домашно насилие, свързани с редица престъпления, установени от тази Конвенция. Някои от формите на насилие, обхванати от настоящата Конвенция, може да имат транснационални измерения. Поради това съставителите на проекта идентифицират някои от престъпленията, установени в тази Конвенция, като например насилствените бракове или осакатяването на женските гениталии, и установяват принципа, според който ако една Страна притежава информация, въз основа на която има разумни основания да се смята, че дадено лице е непосредствено застрашено от някой от актовете на насилие, посочени тук, трябва да предаде тази информация на Страната, в която може да се случат тези актове на насилие. Информацията трябва да се основава на „разумни основания“ да се счита, че съществува непосредствена опасност. Съставителите на проекта не са счели за необходимо да разработят критерии в Конвенцията относно това какво представляват разумните основания. Ето защо е оставено на Страните да установят, в съответствие с информацията, събрана за всеки отделен случай, кога да споделят тази информация с цел предотвратяване на подобни актове на насилие. Тази информация включва подробности относно заповедите за защита, издадени в полза на лицата в риск.

Член 64 – Информация

Член 64 обосновава принцип, който вече присъства в областта на международното сътрудничество и по-специално в сферата на наказателното право, който предвижда ефективен и своевременен обмен на информация между държавите с цел предотвратяване на възможни нарушения, установени в съответствие с тази Конвенция, за започване на разследване на такова престъпление или наказателно преследване на извършителя. По-конкретно параграф 1 изисква запитаната Страна да информира запитващата Страна за изхода от всяко предприето действие. Параграф 2 оставя на всяка Страна избора (използваната формулировка „може“ ясно показва, че това действие не е задължително) дали да предаде на друга Страна информация, свързана с нейните собствени разследвания. Това може да бъде направено „без предварително искане“ от другата Страна.

По подобен начин параграф 3 установява принципа, според който, когато една от Страните получи информация (която по принцип се отнася до централен административен орган, занимаващ се с международното сътрудничество по наказателни дела), тази Страна предоставя тази информация на съответните органи, които, според вътрешното ѝ законодателство, са компетентни да разгледат тази информация. Като цяло тези съответни органи са например полицията, прокуратурата или съдия. След това съответните органи ще преценят дали тази информация може да бъде взета предвид в разследвания или съдебни производства. Важно е да се отбележи, че обменът на информация, изискван съгласно тази разпоредба, не се ограничава само до наказателни разследвания или производства, а обхваща и граждански дела, включително заповеди за защита.

Член 65 – Защита на личните данни

Тази разпоредба се отнася до въпроса за личните данни от гледна точка на всички форми на насилие, обхванати от настоящата Конвенция. Поради възможните опасности за лицата, по-конкретно за жертвите, ако информацията за тях се разпространява без никаква защита или проверка, член 65 се позовава конкретно на Конвенцията за защита на лицата във връзка с автоматизираната обработка на лични данни (ETS №108) по отношение на съхраняването и използването на информацията. Този член посочва, че тази разпоредба се прилага по силата на задълженията, поети от Страните съгласно посочената по-горе конвенция. Това обаче пречи на Страните, които не са Страни по Конвенция № 108, да ратифицират тази Конвенция. Конвенция № 108 предвижда по-конкретно, че личните данни трябва да се съхраняват само за определени законни цели и не трябва да се използват по несъвместим с тези цели начин. Тя също така предвижда, че тези данни не трябва да се съхраняват под форма, която да позволява идентификация на субекта на данните, или за срок, по-дълъг, отколкото е необходимо за целите, за които данните се записват и съхраняват. Конвенция №108 определя и задължението да се вземат подходящи мерки за сигурност за предотвратяване на неоторизиран достъп до информацията, нейната промяна или разкриване.

Глава IX – Механизъм за мониторинг

Глава IX от Конвенцията съдържа разпоредби, които имат за цел да се гарантира ефективното прилагане на Конвенцията от Страните по нея. В своя междинен доклад CAHVIO заявява, че „Комитетът е на мнение, че от първостепенно значение е да съществува силен и независим механизъм за мониторинг, който да гарантира, че е даден адекватен отговор на този проблем във всички Страни по Конвенцията.“ Следователно съставителите на проекта са преценили, че системата за мониторинг, предвидена от Конвенцията, трябва да бъде една от силните ѝ страни. Механизмът за мониторинг е предназначен да покрие обхвата на настоящата Конвенция. Конвенцията създава Експертна група за действие срещу насилието над жени и домашното насилие (по-нататък за краткост наричана „GREVIO“), която е експертен орган, съставен от независими и висококвалифицирани специалисти в областта на правата на човека, равенството между половете, насилието над жени и домашното насилие, наказателното право и помощта и закрилата на жертвите на насилие над жени и домашно насилие, със задачата „да следи за изпълнението на настоящата Конвенция от Страните по нея“. Конвенцията създава и Комитет на Страните, съставен от представители на Страните.

Член 66 – Експертна група за действие срещу насилието над жени и домашното насилие (GREVIO)

Както бе посочено по-горе, GREVIO следи за изпълнението на Конвенцията от Страните. Тази група се състои от най-малко 10 и най-много 15 членове.

Параграф 2 от този член подчертава необходимостта да се гарантира географското равновесие и равновесието между половете, както и мултидисциплинарният опит при избора на членовете на GREVIO, които трябва да са граждани на Страните по Конвенцията. Кандидатите за членове на групата GREVIO се номинират от Страните и се избират от Комитета на Страните.

Параграф 3 установява критериите за избор на членовете на GREVIO във връзка с броя на ратификациите на Конвенцията.

Параграф 4 подчертава основните компетенции на експертите, членуващи в GREVIO, както и основните критерии за избора им, които могат да бъдат обобщени по следния начин: „независимост и опит”. По-конкретно членовете на GREVIO трябва да представляват съответните действащи лица и агенции, работещи в областта на насилието над жени и домашното насилие. Ако са номинирани от Страните, те може да включват например представители на неправителствени организации.

Параграф 5 посочва, че процедурата по избор на членове на GREVIO (но не самото избиране членовете) се определя от Комитета на министрите. Това е разбираемо, тъй като процедурата по избор е важна част от прилагането на Конвенцията. Тъй като това е Конвенция на Съвета на Европа, съставителите на проекта смятат, че тази функция все пак трябва да се поеме от Комитета на министрите, а Страните да бъдат отговорни за избора на членовете на GREVIO. Преди да вземе решение за процедурата по избор, Комитетът на министрите се консултира и получава единодушното съгласие на всички Страни. Това изискване признава, че всички Страни по Конвенцията следва да имат възможност да определят тази процедура при равни условия.

В параграф 6 се посочва, че GREVIO приема свой процедурен правилник.

Целта на параграф 7 е да се даде възможност на всички членове на делегации, извършващи посещения в страните, предвидени в член 68, параграфи 9 и 14, да бъдат поставени при равни условия и да се ползват от едни и същи привилегии и имунитети. Общото споразумение за привилегиите и имунитетите на Съвета на Европа е отворено само за държави-членки. Въпреки това Конвенцията е отворена и за държавите, които не са членки на Съвета на Европа. По отношение на другите конвенции на Съвета на Европа, предвиждащи посещения в страните, обичайната процедура е Комитетът на министрите да поиска да бъде подписано двустранно споразумение от държавите, които не са членки, което води до продължителен процес, който може да забави присъединяването им към дадена конвенция. Поради тази причина и като предпазна стъпка за бъдещето, тази разпоредба е пряко включена в структурата на Конвенцията, с цел да се избегнат дългите процедури за договаряне на двустранни споразумения с държави, които не са членки.

Член 67 – Комитет на Страните

Член 67 установява друг стълб на тази система за мониторинг, който е политическият орган („Комитет на Страните“), чийто състав е посочен по-горе.

Комитетът на Страните ще бъде свикан за първи път от генералния секретар на Съвета на Европа в рамките на една година след влизането в сила на Конвенцията, с цел да се изберат членовете на GREVIO. След това комитетът ще заседава по искане на една трета от Страните, на генералния секретар на Съвета на Европа или на председателя на GREVIO.

Създаването на този орган ще гарантира равно участие на всички Страни, както в процеса на вземане на решения, така и в процедурата по мониторинг на прилагането на Конвенцията, а също така ще засили сътрудничеството между Страните, както и между тях и GREVIO, за да се гарантира правилното и ефективно изпълнение на Конвенцията.

Параграф 3 гласи, че Комитетът на Страните приема свой процедурен правилник.

Член 68 – Процедура

Член 68 разглежда подробно функционирането на процедурата за мониторинг и взаимодействието между GREVIO и Комитета на Страните.

Параграфи 1 и 2 посочват, че GREVIO разглежда доклад за общи законодателни и други мерки, предприети от всяка Страна, въвеждащи в сила разпоредбите на тази Конвенция, с представителите на съответната Страна. Този доклад се представя от Страната и се основава на въпросник, разработен от GREVIO. Идеята е да има изходна информация за законодателни и други мерки, които Страните прилагат, когато се присъединяват към Конвенцията, по отношение на конкретното и общото изпълнение на Конвенцията.

От параграф 3 става ясно, че процедурата за оценка след първия доклад и неговия анализ, посочени в параграфи 1 и 2, се разделя на отделни кръгове, а GREVIO избира разпоредбите, върху които ще се фокусира мониторинга. Идеята е, че GREVIO самостоятелно ще определи, в началото на всеки кръг, разпоредбите за процедурата по мониторинг по време на разглеждания период.

Параграф 4 гласи, че GREVIO ще определи най-подходящите средства за извършване на оценката. Това може да включва въпросник или всякакъв друг начин за получаване на информация. Терминът „въпросник“ означава набор от писмени въпроси или насоки за получаване на информация от качествен и количествен характер за мерките, предприети в изпълнение на Конвенцията. Той не включва само събирането на статистическа информация/числови данни, които осигурява рамката за мониторинг на изпълнението на Препоръка № Rec (2002)5 за защита на жените от насилие. Освен това от този параграф става ясно, че съответната Страна трябва да отговори на исканията на GREVIO. Страните по Конвенцията не следва да бъдат задължавани да отговарят във връзка с изпълнението на Препоръка Rec (2002)5 за защита на жените от насилие.

Параграф 5 установява важния принцип, че GREVIO може да получава информация от НПО, гражданското общество, както и национални институции за защита на човешките права.

Параграфи 6, 7 и 8 въвеждат принципа, че GREVIO трябва да използва по възможно най-добрия начин съществуващите източници на информация. Това е с цел да се избегне ненужното дублиране на работа и дейности, които вече са извършени по други поводи.

В параграф 9 се подчертава, че GRAVIO може допълнително да организира посещения в страните. Съставителите на проекта искат да стане ясно, че посещенията в страните ще бъдат допълнително средство за мониторинг и че трябва да се извършват само когато е необходимо, в два конкретни случая: 1) ако събраната информация е недостатъчна и не съществуват други възможни начини за надеждно набиране на информация или 2) в случай че GREVIO получава надеждна информация, показваща ситуация, където проблемите изискват незабавно внимание, за да се предотврати или ограничи мащаба или броя на тежките нарушения на Конвенцията. Тези посещения в страните трябва да бъдат организирани в сътрудничество с компетентните органи на съответната Страна, което означава, че се планират предварително, а датите им са съгласувани с националните органи, които се уведомяват своевременно.

Параграфи 10 и 11 описват фазата на изготвяне на доклада и заключенията на GREVIO. От тези разпоредби става ясно, че GREVIO трябва да проведе диалог със съответната Страна при подготовката на доклада и заключенията. Именно чрез такъв диалог разпоредбите на Конвенцията ще се изпълняват правилно. GREVIO ще публикува доклада и заключенията си, заедно с всички коментари на съответната Страна. С това приключва задачата на GREVIO по отношение на тази Страна и съответните разпоредби. Докладите и заключенията на GREVIO, които ще бъдат направени публично достояние от момента на тяхното приемане, не могат да бъдат променяни или изменяни от Комитета на Страните.

Параграф 12 се занимава с ролята на Комитета на Страните в процедурата по мониторинг. Той указва, че Комитетът на Страните може да приеме препоръки, които да определят мерките, които се вземат от съответната Страна за изпълнение на заключенията на GREVIO, ако е необходимо да бъде определена дата за подаване на информация за тяхното изпълнение, както и насърчаване на сътрудничеството, за да се гарантира доброто изпълнение на Конвенцията. Този механизъм ще осигури зачитане на независимостта на GREVIO в неговата функция за мониторинг, като същевременно ще въведе „политическо“ измерение на диалога между Страните.

Параграфи 13, 14 и 15 предвиждат специална процедура, съгласно която GREVIO има право да изисква представянето на доклад от съответната Страна, във връзка с мерките, предприети от тази Страна с цел предотвратяване на сериозна, масова или повтаряща се форма на някой от актовете на насилие, обхванати от Конвенцията. Условието за искане на специален доклад е GREVIO да получи достоверна информация за ситуации, при които проблемите изискват незабавно внимание за предотвратяване или ограничаване мащаба или броя на сериозните нарушения на Конвенцията. Въз основа на получената информация (от съответната Страна, както и от всички други източници на информация) GREVIO може да възложи на един или повече от своите членове да проведат разследване и да докладват незабавно на GREVIO. В изключителни случаи това разследване може да включва и посещение в съответната страна. Основната роля на назначения „докладчик (докладчици)“ следва да бъде събирането на цялата необходима информация и установяване на фактите във връзка с конкретната ситуация.  Процедурният правилник на GREVIO ще установи подробностите относно функционирането на тази „процедура на разследване“. Независимо от това основната цел е да се даде възможност GREVIO да получи по-точно обяснение и разбиране на ситуациите, в които, според достоверна информация, са въвлечени значителен брой жертви на едни и същи актове на насилие. Резултатите от проучването се предават на съответната Страна и ако е уместно, на Комитета на Страните и на Комитета на министрите на Съвета на Европа, заедно с коментари и препоръки.

Член 69 – Общи препоръки

Вдъхновен от член 21(1) от CEDAW, този член предвижда възможността GREVIO да приема, при необходимост, общи препоръки относно изпълнението на тази Конвенция. Общите препоръки имат общ смисъл за всички Страни и се отнасят до членове или теми, които са включени в тази Конвенция. Те не са различни за различните страни. Въпреки че тези общи препоръки не са правно обвързващи, те служат като важен ориентир за Страните, като създават едно по-добро разбиране на различните теми в Конвенцията и предлагат ясни насоки, които могат да допринесат за ефективното изпълнение на разпоредбите, съдържащи се в Конвенцията. Тези препоръки следва да бъдат част и от бъдещите кръгове на мониторинг.

Член 70 – Участие на парламентите в мониторинга

Тази разпоредба определя ролята на националните парламенти в мониторинга на изпълнението на тази Конвенция. В параграфи 1 и 2 се съдържа задължението Страните по Конвенцията да приканват националните парламенти да участват в този мониторинг (параграф 1) и да им представят докладите на GREVIO за консултация (параграф 2). Съставителите на проекта подчертават важната роля, която поемат националните парламенти в изпълнението на Конвенцията, което в много случаи изисква законодателни промени. В резултат на това те считат, че е важно да се включат националните парламенти в оценката на изпълнението на Конвенцията.