Решение от 07.04.2008 г. по гр.д. № 2585/ 07 г. на Софийски градски съд

2. Решение от 07.04.2008 г. по гр.д. № 2585/ 07 г. на Софийски градски съд

След въззивната жалба от ответника, Министерство на образованието и науката (МОН), предмет на въззивното производство е решението от 18.05.07 г. по гр. д. № 13789/ 06 г. в частта, с която СРС, ГК, 51-ви състав признава за установено, по исковете с правна квалификация чл. 71, ал. 3, вр. ал. 1, т. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.), предявени от Сдружение „Национална асоциация за човешките права на хората с увреждания Равнопоставеност” и Фондация „Български адвокати за правата на човека” МОН, че МОН извършва пряка дискриминация по признак увреждане по отношение на децата със специални образователни потребности (СОП), поради бездействието да осигури подкрепяща среда за интегрирано обучение на тези деца, както и да осигури финансови ресурси за изграждане на такава среда; както и в частта, с която МОН е осъден на основание чл. 71, ал. 3, вр. ал. 1, т. 2 ЗЗДискр. да преустанови бездействието си във връзка със задължението си да осигури подкрепяща среда за интегрирано обучение на децата със СОП, както и да се въздържа за в бъдеще от по-нататъшни такива нарушения. МОН оспорва първите уважени от СРС установителни искове и съответстващите им осъдителни при възраженията, че не той осъществява бездействието. Задължението за създаване на подходяща информационна среда е на обучаващите институции и на лицата, осъществяващи обучение и възпитание (чл. 7 ППЗНП). Задължението за създаване на подходяща архитектурна среда в общинските детски градини и училища, съгласно чл. 38, т. 1 от Закона за интеграция на хора с увреждания (ЗИХУ) е на съответната община. Ако съдът не сподели тези му основни възражения, при събраните доказателства за активно предприети от МОН мерки да осигури подкрепяща среда за тези деца в системата на образованието, също следва да отхвърли уважените от СРС искове, като не намери да е осъществил акт на пряка дискриминация чрез бездействие.

Ищците „Национална асоциация за човешките нрава на хората с увреждания Равнопоставеност” и Български адвокати за правата на човека, обжалват решението в частта, с която СРС, ГК, 51-ви състав отхвърля исковете с правно основание чл. 71, ал. 3, вр. ал. 1, т. 1 ЗЗДискр. за признаване за установено, че МОН извършва пряка дискриминация но признак увреждане по отношение на децата със СОП поради бездействие на последното за изпълнение на задължение за приемане на държавни образователни изисквания (ДОИ) за обучение на тези деца и съответстващия му осъдителен иск - да преустанови бездействието си във връзка със задължението му за приемане на ДОИ за обучение на деца със СОП, както и да се въздържа за в бъдеще от други такива нарушения. Неправилни са изводите на съда, че чрез Наредба № 6 от 19 август 2002 г. за обучението на деца със специални образователни потребности и/или с хронични заболявания и Наредба № 2/ 2000 г/ 18.05.00 г. за учебното съдържание МОН изпълнява задължението си да приеме държавни образователни изисквания за обучението на децата със СОП и/ или хронични заболявания. И двете наредби са приети преди ЗНП да предвиди принципа на интегрираното обучение на тези деца, съответно имат за предметен обхват обществени отношения, основани на различен принцип. Ищците искат отмяна и на решението в частта по чл. 64, ал. 5, изр. 2 ГПК при основен довод, че в тази си част е постановено в нарушение на чл. 75, ал. 2 ЗЗДискр. и евентуален в приложението на чл. 64, ал. 4 ГПК.

Всяка от страните оспорва жалбата на насрещната.

В преамбюла на Конституцията на Р България равенството е признато като общочовешка ценност, чрез която са въздигнати във върховен принцип правата на личността, нейното достойнство и сигурност, обезпечаващ създаването на демократична и правова държава. В конкретизация на прогласените ценности и поставените цели чл. 6 от действащата КРБ прогласява, че всички хора се раждат свободни и равни по достойнство и права и признава равенството на всички граждани пред закона. Съответно чл. 6, ал. 2, изр. 2 и не допуска никакви ограничения на правата или привилегии, основани на раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние. В проекция на този принцип е и приетия Закон за защита от дискриминацията, чиито предметен обхват е да уреди защитата срещу всички форми на дискриминация и държавното съдействие за нейното предотвратяване (чл. 1 от Закона).

Чл. 53 от Конституцията на Р България третира правото на образование като основно право на гражданите. Разпоредбата на чл. 2 от Допълнителния протокол на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи прогласява правото на образование като основно човешко право, свързано с развитието на личността, като въвежда забрана за лишаване на когото и да било от него. Същевременно чл. 14 ЕКПЧ въвежда изискване към подписалите я държави и в частност към Българската, ратифицирала я по признатия ред чрез обнародването й в ДВ бр. 80/ 02.10.92 г, да осигури упражняването на правата и свободите в нея без всякаква дискриминация, основана на пол, раса, цвят на кожата, език, религия, политически и други убеждения, национален или друг някакъв признак. Същевременно в чл. 23, т. 1 от Конвенцията за правата на детето, ратифицирана по съответния ред чрез обнародването й в ДВ бр. 55/ 12.07.91 г, е признато правото на детето с умствени и физически недостатъци да води пълноценен и достоен живот, които осигуряват достойнството му, поощряват самостоятелността му и улесняват активното му участие в обществото. В гаранция на така признатото право, чл. 23, т. 2 КПД признава правото на такова дете на специални грижи чрез поетото от държавите, и в частност от Българската, задължение да го насърчава и осигурява според наличните ресурси.

Вътрешното право на Р България следва да е в съответствие с тези основни начала, прогласени чрез КРБ като основен закон на Българската държава и цитираните норми от двете Конвенции, станали част от вътрешното ни право след ратифицирането им (чл. 5, ал. 1 и ал. 4 КРБ). Закона за народната просвета, като в чл. 4, ал. 1 признава правото на всеки гражданин да получи образование, гарантира осъществяването му чрез избор на училище и вид обучение, съобразно личните предпочитания и възможности на българския гражданин (чл. 9, ал. 1 ЗНП). Чл. 15 от ЗНП посочва на какви цели следва да отговарят държавните образователни изисквания (ДОИ), а чл. 16, т. 8 ЗНП прогласява, че те се отнасят и за обучението децата със СОП и/ или хронични заболявания. Съгласно § За ДР на ППЗНП, „деца и ученици със специални образователни потребности” са деца и ученици със сензорни, с физически, с множество увреждания, с умствена изостаналост, с обучителни трудности, с езиково-говорни нарушения. Наред с това чл. 22 ЗНП изброява видовете образование и целите на обучението, като текста не прави разлика спрямо децата със СОП и/ или хронични заболявания. Тези деца следва да се обучават интегрирано в избраните от тях училища, като постъпването им в специализирани училища или обслужващи звена е по изключение - когато всички други възможности за възпитание и обучение са изчерпани и при писмено изявено желание на родителите или настойниците (чл. 27 ЗНП).

Тази законодателна рамка извежда принцип за интегрирано обучение на децата със СОП и/ или хронични заболявания при важащи и за тях ДОИ и право на свободен избор за всяко училище и детска градина в системата на образованието. Тя е в съответствие с Конституцията и двете Конвенции. Отчитайки обективната неравнопоставеност на тези деца по причина на здравословното им и/ или интелектуално състояние, българската държава е длъжна да предвиди и проведе специални мерки, за да равнопостави тези деца на останалите при осъществяване на конституционното им основно право на образование. Съответно, по нормативен ред да възложи провеждането на такива мерки, чрез задължения с адресати субектите, подчинени на действието на българското право, вкл. и на своите държавни органи. Само така децата със СОП и/ или хронични заболявания, които поради уврежданията си обективно са в неравностойно положение, биха били поставени в равностойно положение спрямо останалите деца при осъществяването на основното си право на образование, без спрямо тях да се провежда дискриминация по признак увреждане. Съответно неизпълнението на нормативно възложени задължения на държавните органи, оправомощени да проведат държавната политиката на равнопоставяне на децата със СОП и/ или хронични заболявания, представлява акт на неравностойно третиране на тези деца, т. е. пряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 2 ЗЗДискр. (аргументът следва от тълкуването на цитираната разпоредба във връзка с чл. 7, ал. 1, т. 10 и според дефиницията на ..неравностойно третиране", дадена в § 1, т. 7 от ДР на ЗЗДискр.).

Неоснователно е и възражението на ответника, основано в приложението на чл. 7 ППЗНП и чл. 38 ЗИХУ. Съгласно чл. 7 ППЗНП, в сегашната редакция на текста, ДВ бр. 99/ 03 г, детските градини, училищата и обслужващите звена съвместно с финансиращия орган осигуряват подкрепяща среда за интегрирано обучение и възпитание на деца и ученици със специални образователни потребности и/или с хронични заболявания. Задължението по чл. 7 ППЗНП за подкрепяща информационна среда е и за финансиращия орган. Финансиращ орган за държавните и общинските детски градини и училища е самият ответник - МОН (чл. 159, ал. 1 ППЗНП), т. е. и той е адресат на задължението по чл. 7 ППЗНП. Съгласно чл. 38, т. 1 ЗИХУ, общините в рамките на предоставената им компетентност осигуряват изграждането на достъпна архитектурна среда в детските градини и училищата. Тълкуването на чл. 38, ал. 1 ЗИХУ във връзка с чл. 17, т. 2 ЗИХУ обосновава извод, че задължение за осигуряване на достъпна архитектурна среда е възложено не само на МОН, но и на съответната община, в територията на която се намира общинска детска градина или училище. Следователно чл. 7 ППЗНП и чл. 38 ЗИХУ не дерогират, нито влизат в противоречие с вмененото с чл. 17, т. 2 ЗИХУ задължение МОН, да осигури подкрепяща архитектурна и информационна среда за децата със СОП и/ или хронични заболявания, а възлагат такова задължение и на други субекти, наред с ответника. Аргумент за това, че МОН следва да осигури подкрепяща архитектурна и информационна среда и в частните детски градини и училища следва и в приложението на чл. 3 от Устройствения правилник на МОН - министърът на образованието и науката ръководи и представлява министерството, като в упражнение на правомощията си като орган на изпълнителната власт провежда държавната политика в областта на образованието и науката. Дирекция „Координация и контрол на образованието” е структура на МОН, на която е възложено организацията и контрола на всички звена в системата на образованието, вкл. и частните, със смесено участие, както и частните такива (чл. 42, т. 7 от Устройствения правилник).

Следователно неизпълнението на задължението на МОН по чл. 17, т. 2 ЗИХУ да осигури подкрепяща информационна и архитектурна среда във всяко звено от системата на образованието на Р България представлява акт на пряка дискриминация спрямо децата със СОП и/ или физически заболявания или първите два иска при квалификацията на чл. 71, т. 1 и 2 ЗЗДискр. следва да се уважат. Осъдителният иск по чл. 71, ал. 1, т. 2 ЗЗДискр. по предмет е корелативно свързан с установителния по чл. 71, ал. 1, т. 2 ЗЗДискр. Основателността на осъдителния иск следва от това, че и към приключване на устните състезания МОН се намира в неизпълнение на задължението си по чл. 17. т. 2 ЗИХУ, като така осъществява пряка дискриминация по отношение на тези деца по признак увреждане.
II. По иска за установяване на извършената от ответника пряка дискриминация на децата със СОП и/ или физически увреждания посредством неизпълнението на задължението му да осигури финансов ресурс за създаване на подкрепяща среда.

Този иск е тясно свързан с първите два. като и настоящата инстанция споделя мотивите на СРС, че има самостоятелен характер. Нормативното задължение на МОН за осигуряване на подкрепяща среда по чл. 17, т. 2 ЗИХУ е за фактически действия за постигането й в упражнение на правомощията на МОН като орган, провеждащ държавната политика в сферата на образованието. Задължение за осигуряване на съответния финансов ресурс за постигането на такава среда министърът на образованието и науката има в изпълнение на правомощията си по чл. 17, ал. 1, вр. чл. 15, ал. 1 от Закона за устройството на държавния бюджет. Според цитираните разпоредби, министърът на финансите въз основа на бюджетна прогноза изготвя и изпраща бюджетни насоки на съответните министри и в частност, на министъра на образованието, който в определения от министъра на финансите срок е длъжен да представи проект за бюджета на МОН, съпроводен с доклад и разчети, уточняващи размера на отделните приходи и разходи.

Съдът счита, че за да обезпечи възможността за изпълнение на задължението по чл. 17, т. 2 ЗИХУ, в упражнение на правомощията по чл. 17, ал. 1 ЗУДБ министърът на образованието е бил длъжен да предприеме и съответните действия по осигуряване на необходимия за това финансов ресурс. В ежегодно изготвения проект за бюджета на МОН при поставените от министъра на финансите параметри и срок да обоснове в доклад, съпроводен с разчет, в които да предвиди необходимите средства за създаване на подкрепяща среда за децата със СОП и/ или физически увреждания. Действително, законът не осигурява гаранции, че това му предложение ще бъде утвърдено в окончателния проект за бюджет на МОН за следващата година, който съставя министърът на финансите (чл. 19 ЗУДБ); нито че МС, след като разгледа окончателния проект на министъра на финансите ще го внесе с проекта в НС (чл. 20, ал. 5 ЗУДБ); а още по-малко, че този разход ще стане част от Закона за държавния бюджет за съответната година (чл. 22, ал. 2 ЗУДБ). Това обаче не освобождава министъра на образованието от задължението по чл. 17, ал. 1 ЗУДБ, като съдът съобрази и това, че негов е първият акт, който прави възможно държавното финансиране на действията по създаването на подкрепящата среда за децата с увреждания.

Ответникът не твърди, съответно и не доказва, че министърът на образованието в изготвяните от него годишни проекти за бюджет на МОН е включил и необходимите разходи за подкрепяща среда на децата със СОП и/ или физически заболявания. Чрез това си бездействие ги поставя в неравностойно положение спрямо останалите деца, осъществявайки акт на пряка дискриминация по признак увреждане или и искът за установяване на това му нарушение е основателен.

Съгласно чл. З ЗНП, системата на народната просвета осигурява образование според държавни образователни изисквания (ДОИ). Държавните образователни изисквания определят равнищата на необходимата общообразователна и професионална подготовка, на която българските граждани следва да отговарят при осъществяване на правото си на образование (чл. 15 ЗНП), а чл. 16 ЗНП сочи областите, до които ДОИ се отнасят и в частност, че ДОИ важат и за обучението на децата с хронични заболявания и/ или със специфични образователни потребности (т. 8). Чл. 17, т. З ЗНП задължава министърът на образованието и науката, след съгласуване със съответните министерства и ведомства, да издаде наредба за ДОИ относно тези деца.

Съгласно първоначалната редакция на чл. 27, ал. 1 ЗНП за деца с хронични заболявания и за деца със специфични образователни нужди се създават специализирани училища и обслужващи звена. Ал. 2 на цитираната разпоредба в първоначалната й редакция въвежда задължение на специализираните училища да създават условия за включване на децата с хронични заболявания и на децата със специфични образователни нужди в общите училища (по чл. 26 ЗНП).

Чл. 27 е изменен със ЗИД на ЗНП, обн. ДВ бр. 90/ 24.09.02 г. Новата редакция на текста въвежда принцип на интегрираното обучение на децата с увреждания (ал. 1), като задължава общите училища да приемат тези деца за обучение. Ал. 3 от сега действащата редакция на чл. 27 предвижда възможността тези деца да бъдат обучавани и в специализирани училища и обслужващи звена. Двете кумулативни предпоставки за обучението им там са в ал. 4: когато всички други възможности за обучението им в общите училища са изчерпани и при писмено изразено желание на родителите и настойниците.

Съдът е длъжен да обсъди законовата делегация на чл. 17, т. З ЗНП, която вменява в задължение на министъра на образованието да приеме наредба за ДОИ за децата с увреждания откъм разпоредбата на чл. 27 ЗНП в първоначалната й редакция и измененият й текст. Съгласно чл. 3, ал. 1 ЗНА, законът е нормативен акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Следователно съдържанието на извършената със закон делегация за издаване на наредба в приложението му се обуславя не само с буквалния прочит на делегиращата разпоредба, а с обсъждането й във връзка с други текстове на закона откъм дадената с него трайна уредба на правно регулираните обществени отношения. Чл. 27, ал. 1 ЗНП в първоначална редакция въвежда принцип на обучение на децата с увреждания в специализирани училища и обслужващи звена, като изключението от него е в ал. 2 - ако създадените в тях условия на обучение предпоставят възможност и постигнат резултати, при които детето с увреждане може да продължи образованието си в общите училища. В първоначалната редакция на текста действа и принципът за осигуряване на образование според изискванията на ДОИ - чл. 3 ЗНП. При тази законова рамка, делегацията на чл. 17, т. 3 ЗНП овластява министърът на образованието да приеме ДОИ, съответни на принципа на чл. 27 ЗНП, като издаде наредба, с която да определи детайлно ДОИ за обучението на децата с увреждания в специализираните училища и обслужващите звена, както и спецификата в устройството, структурата и дейността на специалните детски градини, училища и обслужващи звена в системата на българското образование.

С изменението на чл. 27, ал. 1 ЗНП с ДВ бр. 90/ 24.09.02 г. законовата рамка е различна. Принципът за общи ДОИ (чл. 3 ЗНП) се конкурира от принципът за интегрирано обучение на децата с увреждания (чл. 27, ал. 1 ЗНП). При новата законова рамка относно достъпа до образование за децата с увреждания делегацията на чл. 17, т. З ЗНП задължава министърът на образованието да издаде наредба, която да направи възможно интегрираното обучение на децата с увреждания, т. е. да изготви адаптиран вариант на учебното съдържание на важащите за всички деца ДОИ, който да ги направи достъпни за всяко дете в зависимост от спецификата на неговото увреждане.

Част от действащото ни право е Наредба № 6/ 19.08.02 г. за обучението на деца със специални образователни потребности и/или с хронични заболявания, издадена от МОН. В параграф единствен от ПЗР е посочено да се издава в пределите на законовата делегация на чл. 17. т. 3. вр. чл. 16. т. 8 от ЗНП. Съгласно чл. 1 от Наредбата, с тази наредба се определят държавните образователни изисквания за обучението на деца със специални образователни потребности и/или с хронични заболявания, както и спецификата в устройството, структурата и дейността на специалните детски градини, училища и обслужващи звена в системата на народната просвета. Наредбата е обнародвана в ДВ бр. 83/30.08.02 г. и е съответна на законовата рамка откъм делегацията на чл. 17, т. 3 ЗНП при различен принцип за достъпа на децата с увреждания до образование - този на чл. 27 ЗНП в първоначалната му редакция. Въпреки заглавието й и повторения с нейния чл. 2 принцип на разпоредбата на чл. 27 ЗНП в сегашната редакция на текста (вероятно към издаването й министърът на образованието и науката е бил запознат, че съответното изменение на ЗНП и в частност, на чл. 27 ЗНП в сегашната му редакция, е приет на второ четене от НС и се очаква обнародването му в ДВ), Наредбата урежда детайлно приема на децата със СОП и/ или хронични заболявания в специални детски градини и училища, обслужващи звена и помощни училища. С Наредбата не е извършена правна регламентация на разработването на специални програми, учебници и помагала, на индивидуални образователни програми и планове, т. е. правният механизъм чрез който общите ДОИ да бъдат адаптирани към децата с увреждания. Следователно Наредбата не дава правна уредба за създаването на подходящата информационна среда по смисъла на § 3а от ПЗР на ППЗНП и въпреки заглавието си, не регламентира интегрираното обучение на децата и учениците със СОП и/ или хронични заболявания.

Като не приема Наредба за ДОИ за обучението на деца и ученици със специални образователни потребности и/ или с хронични заболявания, която да създава адаптиран вариант на ДОИ за децата с увреждания, МОН осъществява акт на пряка дискриминация спрямо тези деца и ученици по признак увреждане. Следователно и тези два иска при квалификацията на чл. 71, т. 1 и 2 ЗЗДискр. са основателни.

Крайните изводи на двете инстанции частично се различават. В упражнение на правомощията си по чл. 208, ал. 1, изр. 1 и 2 ГПК въззивната инстанция е длъжна съответно да измени първоинстанционното решение, вкл. и в частта по юрисконсултското възнаграждение за представителството на МОН, възложено в тежест на ищците и по двата основателни иска, отхвърлени от СРС - за пресъдената на основание чл. 64, ал. 5, изр. 2 ГПК сума от 160.00 лв..
IV. По жалбата от ищците с искане за отмяна на решението в частта, с която на основание чл. 64, ал. 5, изр. 2 ГПК са осъдени да заплатят на МОН още 80. 00 лв. - юрисконсултско възнаграждение, съответно на отхвърления втори осъдителен иск.

Първоинстанционното решение в частта по този осъдителен иск, за осъждането на МОН на основание чл. 71, т. 2 ЗЗДискр. да преустанови нарушението, изразяващо се в неизпълнение на задължението за осигуряване на финансов ресурс за създаване на подкрепяща среда и за в бъдеще да го изпълнява (чл. 17, ал. 1 ЗУДБ), е влязло в сила на 10.07.07 г. - чл. 219, б. „б" ГПК. Правомощието да го изменя/ отменя в частта по разноските, вкл. като приложи чл. 64, ал. 4 ГПК, е на СРС -аргумент от чл. 192, ал. 4 ГПК.