Определяне на проблема и необходимост от действия



Дата13.05.2017
Размер179.98 Kb.




  1. ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПРОБЛЕМА И НЕОБХОДИМОСТ ОТ ДЕЙСТВИЯ

През последните три десетилетия имаше най-малко 11 големи бедствия в морски райони1, както и няколко по-малки аварии2, които биха могли да прераснат в такива бедствия. Бедствието на „Deepwater Horizon“ през април 2010 г. разпали отново дискусиите относно управлението на риска при извършването на нефтени и газови дейности в морски райони.

Рисковете остават все още значителни и в ЕС, въпреки тяхното намаляване в някои държави-членки посредством реформите след бедствията на „Piper Alpha“ (1988 г.) и „Alexander Kielland“ (1980 г.). Един анализ на честотата и разходите по авариите в Европа днес показва, че приблизително изчислените средни годишни икономически загуби и щети от аварии в морските райони в ЕС са на стойност в рамките на 205 – 915 милиона EUR 3 (това представлява основният сценарий на оценката на въздействието (ОВ)). Ситуацията изисква действия за намаляване на рисковете, гарантиране на ефективното реагиране при големи аварии и осигуряване на бързо възстановяване на засегнатите региони и предприятия. Рискът от дадено събитие е продукт от вероятността и последиците от неговото настъпване.



Вероятността за голяма авария не може да се подценява, особено като се има предвид докладваната4 постоянна липса на намаляване на показателите за големите аварии. Неизменно присъстващите предвестници5 на потенциални големи аварии („ситуации, близки до авария“) ни напомнят за нуждата от подобряване на практиките и намаляване на рисковете.

Възможните последици от голяма авария в сектора са изключително сериозни. Те включват многобройни човешки жертви, големи екологични щети и косвени щети върху морските и крайбрежни системи6. Дори и по-малките аварии могат сериозно да намалят общественото и пазарно доверие, а предпазните ограничения7 върху добива могат да засегнат сигурността на енергийните доставки и икономиката.

Въпреки наличието на подобни опасности, промишлеността в морските райони функционира в съответствие с различни стандарти за здраве, безопасност и околна среда във всяка една юрисдикция на ЕС, докато законите на ЕС покриват само частично съответните аспекти на дейностите в морски райони8. Това не създава подходяща, всеобхватна и приложима в целия ЕС съгласувана регулаторна среда, даваща приоритет на непрекъснатото намаляване на рисковете от големи аварии. Макар подобренията да са обосновани във всички региони, регулирането на опасностите в морските райони извън Северно море е по-слабо развито, като се разчита по-скоро на определянето на подробни изисквания, отколкото на ефективен контрол на риска. Съобщението „Изправени сме пред предизвикателството да се осигури безопасност на нефтените и газови дейности в морски райони“ (COM (2010) 560 окончателен) идентифицира слабостите и областите за действие в регулаторните рамки на ЕС и практиките в отрасъла. В тази оценка на въздействието се разглеждат алтернативните варианти на политиката и техните възможни въздействия.

По отношение на безопасността на нефтените и газови дейности в морски райони ЕС е изправен пред решаването на троен проблем:

1) Рискът от голяма нефтена или газова авария в морски райони, която се случва във водите на ЕС, е значителен, а съществуващото фрагментирано законодателство, както и нормативите и практиките в отрасъла не предвиждат всички възможности за намаляване на рисковете в целия ЕС.

2) Съществуващата регулаторна рамка и оперативни разпоредби не осигуряват най-ефективната реакция при аварии, когато те се случат във водите на ЕС.

3) При съществуващите режими на отговорност виновната страна (напр. компания, която допуска изтичането на нефт) не винаги може ясно да се определи и/или е възможно да не е в състояние, или да е задължена да плати всички разходи по отстраняването на щетите, които е причинила.

Таблицата по-долу прави общ преглед на основните рискови фактори, идентифицирани в нашия анализ, консултациите със заинтересованите страни и международните разследвания.



Категория на фактора

Основни фактори

Фактори за значителни и недостатъчно намалени рискове при дейности в морските райони на ЕС

Развитие на отрасъла

Остаряваща инфраструктура и пълно развитие на средата в отрасъла

Структурен преход на отрасъла към диверсификация

Преход към „гранични“ дейности и нови технологии

Специфична за компанията корпоративна практика

Непостоянно използване на съвременни практики и технологии

Неизпълнение на правилата и стандартите

Неадекватна/нееднаква култура на безопасност в компаниите

Фактори, свързани с регулаторната рамка

Разнородни експертни технически познания между регулаторите

Неоптимална прозрачност и обмен на информация

Фрагментирана регулаторна рамка

Фактори за неоптимално ниво на готовност за извънредни ситуации

Състояние на основаното на риска планиране

Несъгласуваност в планирането на действията при извънредни ситуации между държавите-членки

Трансгранична несъвместимост на средствата за реагиране

Интегриране на планове и средства на обществото и на отрасъла

Липса на информация относно средствата на отрасъла за аварийно реагиране

Несъответствия в качеството на плановете за реагиране на компаниите в извънредни ситуации

Фактори за неадекватни разпоредби за отговорност

Яснота и изчерпателност на разпоредбите за отговорност

Яснота и обхват на европейското законодателство в областта на екологичната отговорност

Липса на финансови възможности и гаранции

Неадекватни схеми за компенсиране за традиционни щети

Таблица 1

  1. ОБОСНОВКА ЗА ДЕЙСТВИЕ ОТ СТРАНА НА ЕС

Отрасълът за проучване и добив на нефт и газ носи първостепенната отговорност и има средствата за контрол на риска в морските райони. Намаляването на риска от голяма авария в морски условия изисква най-съвременните практики да се превърнат в норма в целия ЕС. Може да се очаква, че всички оператори са преразгледали практиките си след „Deepwater Horizon“, но въпреки това, реакциите са разнородни: само някои от тях са обявили и/или предприели конкретни мерки. Това подчертава нуждата за допълващи действия от страна на публичните власти.

Съгласно принципа на субсидиарност предприемането на действия от ЕС се разглежда само когато те могат да постигнат целите по-ефективно от държавите-членки или когато действията, предприети само от държавите-членки, не могат да доведат до оптимални подобрения. При все че Обединеното кралство, Нидерландия, Дания и Норвегия са приложили регулаторния подход на задаване на цели, те биха могли да подобрят системите си чрез комплексен базов критерий за Северно море. Ползите биха могли да са по-големи в Средиземно море, Черно море и Балтийско море, където някои страни имат по-малък опит в управлението на увеличаващите се сондажни дейности.

Липсата на международни или европейски действия би изострила един от основните проблемни фактори – фрагментацията на режимите и националните политики в ЕС.

Сближаването на националните практики е желателно по отношение на предотвратяването, реагирането и отговорността в ЕС, където една сериозна авария може да доведе до трансграничен нефтен разлив. Изглежда, че най-доброто средство за постигане на желаната ситуация в целия ЕС е единен европейски план. По този начин би могло също така да бъдат разрешени трудностите при осигуряването на съдържателно сравнение на дейностите в отрасъла, обмена на информация и данните за аварии.



Пропорционалността е гарантирана чрез оценяване на ефективността, разходите и ползите от действията на ЕС за постигането на желаните резултати.

В резултат на това се предлага действие от страна на ЕС само където целта може да бъде постигната по-ефективно икономически, отколкото от държавите-членки. Икономическа ефективност се търси, когато са включени административни разходи (напр. прозрачност). Саморегулирането на отрасъла (напр. технологии за реагиране при аварии) и международните варианти (напр. гражданска отговорност) са също така надлежно взети под внимание.



Тъй като повечето проблемни фактори са глобални, желателно е паралелното прилагане на международни решения. Дискусиите в OSPAR (Конвенцията за защита на морската околна среда в североизточния Атлантически океан), NSOAF (Форума на институциите по морските дейности в Северно море), IRF (Международния форум на регулаторните органи), Г-20 и IMO (Международната морска организация) обаче подсказват, че постигането на бърз напредък е малко вероятно само чрез тези форуми, тъй като те нямат върховни пълномощия, за да ускорят напредъка или да гарантират спазването.

  1. ГЛАВНИ ЦЕЛИ НА ПОЛИТИКАТА

Като се вземе предвид тристранният проблем, една европейска инициатива следва да постигне две общи цели:

  1. Предотвратяване на голяма авария при експлоатацията на нефтени и газови находища в морските райони на ЕС (свързана по-специално с опасностите от големи аварии (MAH)).

  2. ЕС да има възможност да се справи ефективно с голяма авария, ако превантивните мерки се окажат неуспешни.

Тези общи цели са разбити на четири конкретни цели за действие в целия обхват на отрасъла от предотвратяването до реагирането при аварии и отстраняването на щетите от тях:

  1. Да се гарантира постоянното използване на най-добрите практики за контрол на големи аварии при извършване на дейности в отрасъла за добив на нефт и газ в морски райони, които потенциално засягат европейските води или крайбрежия;

  2. Да се прилагат най-добрите регулаторни практики във всички европейски юрисдикции с нефтени и газови дейности в морски условия;

  3. Да се увеличат капацитетните възможности на ЕС за предпазване от и реагиране при аварии с цел справяне с извънредни ситуации, които потенциално засягат гражданите, икономиката или околната среда на ЕС;

  4. Да се подобрят и изяснят съществуващите в ЕС разпоредби в областта на отговорността и компенсациите.




  1. ВАРИАНТИ НА ПОЛИТИКА

Могат да се предвидят няколко ясно очертани варианта на политика в зависимост от степента на промяна в практиките по дейностите в морски райони или на търсената цел на политиката. Всеки вариант на политика включва пакет от мерки, които ще се предприемат по отношение на рисковите фактори, идентифицирани в глава 1. Освен изходния вариант на ненамеса (вариант 0) има разработени четири варианта на политика:

Вариант 1 („Северно море, основен“) е началното ниво за значима намеса на ЕС. По този начин в законодателството на ЕС се въвежда докладът за големи опасности (MHR) за изработването на концепция, която се основава на документа за безопасност и здраве, в съответствие с изискванията на Директива 92/91/ЕИО, но отива и по-далеч, като отразява признатата добра практика в няколко юрисдикции в района на Северно море.

Вариант 1+ („Северно море +“) отива по-далеч от вариант 1, като освен MHR въвежда редица правни мерки с препоръчителен характер, основаващи се на широко признатите добри практики, съществуващи в някои юрисдикции в района на Северно море, като напр.: по-строги критерии при оценяване на техническите възможности на заявителите за получаване на лицензи за проучване и добив на нефт и газ в морски райони; сближаване на националните планове за аварийно реагиране; разработване на съвместими национални и притежавани от отрасъла средства за реагиране, както и предоставянето им на други страни при нужда; и изясняване на обхвата на разпоредбите в областта на околната среда, свързани с отговорността на операторите (напр. приложимост на законодателството за отпадъците), по отношение на нефтените и газови аварии в морски райони. ЕС също така би предложил на установени в ЕС компании доброволни споразумения относно използването на стандарти на ЕС извън водите на ЕС.

Вариант 2 („Най-добра практика на ЕС“) разработва по-цялостен пакет от реформи на основата на широко признатите глобални най-добри практики в областта на контрола на риска при големи опасности. Те биха били предмет на мандат в целия ЕС, а оценката за въздействие върху околната среда би била включена в MHR. Този вариант би довел също така до по-нататъшни подобрения в района на Северно море и би създал предпоставки за регулаторен диалог в целия ЕС между компетентните национални органи.

Вариант 3 („Агенция на ЕС“) засилва още повече въздействието на вариант 2 чрез създаването на агенция на ЕС с цел институционализиране и следователно консолидиране на реформите, постигнати с вариант 2. Тя би провеждала инспекции и разследвания, би осъществявала мониторинг и прилагала последователност при извършване на дейността, би развивала капацитета за намеса и съдействала за изграждането на капацитет в съседни държави извън ЕС.

Всеки вариант представлява съвкупност от специфични мерки, някои от които са общи за повече от един вариант, а някои са специфични за дадения вариант. Например, тъй като вариант 1+ се основава на вариант 1, той включва мерки от вариант 1 и ги допълва с някои други мерки. Вариант 2 съдържа отчасти допълнителни мерки, като частично запазва мерките, включени в предходните варианти, но ги прилага по различен начин. Това отразява факта, че дадена мярка може да се приложи по различни начини, като често се предлага компромис между ефективност и сложност/практичност.

Мерките са разработени въз основа на консултации със заинтересованите страни и проучвания. Таблицата по-долу дава пълен списък на мерките и тяхното присъствие или отсъствие в отделните варианти, като също така посочва общите начини на приложение за всяка мярка в рамките на различните варианти. В резултат на това всеки от вариантите на политика се характеризира от една страна от съвкупността от мерки, съдържащи се във варианта, а от друга страна – от предпочитаните начини за прилагане на всяка мярка в рамките на този вариант.




Мярка


Вариант

0

Вариант

1

Вариант

1+

Вариант

2

Вариант

3

1

Подробна проверка на техническите възможности на потенциалния оператор

0 (= не се прилага)

0

G (указания)

L

EU

(агенция на ЕС)



2

Извършване на редовни инспекции и установяване на режим за налагане на санкции

0

L (от правна страна)

L

L

EU

3

Подаване на официални оценки на безопасността за приемане от страна на регулатора

0

L

L

L

EU

4

Разширяване на MHR и превръщането му в цялостен модел за управление на риска

0

0

0

L

L

5

Разширяване на практиките на ЕС в дейности в чужбина

0

0

G

G

EU

6

Установяване на компетентен орган

0

0

0

L

EU

7

Създаване на платформа за регулаторен диалог

0

0

0

L

EU

8

Обмен на изчерпателна информация и прозрачност

0

0

0

L

L

9

Готовност за ефективно аварийно реагиране при големи аварии в морски райони

0

0

G

L

EU

10

Гарантиране на трансгранична наличност и съвместимост на средствата за намеса

0

0

G

L

EU

11

Изясняване на обхвата на екологична отговорност

0

0

G

L

L

Таблица 2 Сравнение на вариантите на политиката

Освен мерките, посочени в таблица 2, са идентифицирани три други мерки, отнасящи се за: (i) безопасността на продуктите, (ii) гаранциите за финансовите възможности и (iii) схемите за компенсиране за традиционни щети. Тези мерки биха оказали въздействие върху посочените в таблица 1 фактори, но те не са с достатъчна зрялост, за да бъдат включени в тази оценка на въздействието, и са оставени за отделна оценка.



  1. ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО НА ВАРИАНТИТЕ

Оценката на въздействието разглежда всеки вариант по отношение на степента, до която този вариант намалява рисковете, неговото въздействие върху разходите за постигане на съответствие на държавите-членки на ЕС, отрасъла и Комисията, както и по-широките, количествено неизмерими въздействия (социални, икономически и екологични).

Вариант 0 (без действие от страна на ЕС) няма допълнителни разходи или въздействие върху изходния порядък на разходите – 205 – 915 милиона EUR. Това не оказва системно влияние върху проблемните фактори в държавите-членки. При все че се очакват известни подобрения в националните законодателства и държавите-членки и практиките в отрасъла, техният ефект може да бъде неутрализиран от увеличаването на нивата на риска поради растящата сложност на дейностите в морски условия (по-сложни и по-отдалечени сондажи и т.н.)

Вариант 1 води до увеличаване на разходите за постигане на съответствие с около 36 милиона EUR/година, които се поемат основно от отрасъла. Вариантът осигурява системни оценки на риска от страна на отрасъла и на регулаторите, актуализиран режим за налагане на санкции/глоби и частично подобряване на културата на безопасност в отрасъла. Полученото намаляване на риска, изразено спрямо изходните разходи, се оценява на около 7 – 10 милиона EUR/год., което представлява средно 3 % намаляване на базовия риск.

Вариант 1+ въвежда допълнителни текущи разходи за държавите-членки от около 3 милиона EUR и още 16 милиона EUR за отрасъла, така че кумулативните разходи за постигане на съвместимост на отрасъла възлизат на около 52 милиона EUR. Това осигурява ограничено подобрение на проверката на техническите възможности; изяснява отговорността на операторите по отношение на замърсяванията и формализира целта да се направят аварийните средства и планове, подходящи за обмен между държавите-членки. Вариантът започва да осигурява известно влияние на ЕС за повишаване на глобалните стандарти. Ползата от вариант 1+ е 25 – 109 милиона EUR/год., което представлява средно 12 % намаляване на базовия риск.

Вариант 2 представлява допълнителни разходи за прилагане на съответствие/привеждане в действие за отрасъла от 70 милиона EUR, което прави кумулативно за отрасъла около 122 милиона EUR; а изчислените допълнителни 9 – 15 милиона EUR правят кумулативна сума от около 12 – 18 милиона EUR за държавите-членки, плюс еднократни административни разходи от около 18 – 44 милиона EUR. Вариантът разглежда всички идентифицирани проблемни фактори. Мерките по този вариант заедно съкращават разходите за базовия риск с между 103 – 455 милиона EUR/година 50 % намаляване на базовия риск.

Вариант 3 консолидира ползите от вариант 2, насърчава нормативната съгласуваност, предлага техническа помощ на нови или на развиващи се национални режими и засилва координацията и прозрачността. При основаните на риска режими обаче има опасения, че това би могло да намали ползите чрез компрометирането на регионалните или национални приоритети с поставянето на институционални или усреднени цели. Вариантът въвежда годишни текущи разходи за Комисията от около 34 милиона EUR/год. и 18 – 44 милиона EUR еднократни първоначални разходи, плюс десетки милиони EUR за закупуване на капитални активи за реагиране. Разходите за прилагане на съответствие за отрасъла и държавите-членки, както и общите ползи по варианта, са сравними с тези по вариант 2.

  1. ПРЕДПОЧИТАНИ ВАРИАНТИ НА ПОЛИТИКА И ПРАВЕН ИНСТРУМЕНТ

Предпочитаният вариант на политика е вариант 2, т.е. цялостна реформа на дейностите в морски райони, провеждана в целия ЕС, чрез новото законодателство, която издига нивото на управление на риска и готовността при извънредни ситуации в отрасъла за добив на нефт и газ в морски райони до най-добрите практики. Освен съгласуваност този вариант осигурява по-голяма прозрачност на отрасъла и повишава ефективността на регулаторните органи.
Този вариант може по най-решителния начин (50 %) да намали базовия риск чрез засилено предотвратяване и ограничаване на последиците, ако въпреки всичко се случи авария. Намаляването на риска, определено в средно парично изражение (около 279 милиона EUR), е благоприятно в сравнение с очакваните кумулативни разходи за неговото прилагане (12 – 18 милиона EUR на година административни разходи за държавите-членки и 122 милиона EUR на година разходи за съвместимост за отрасъла). Вариант 2 е по-достъпен административно и икономически, тъй като допълнителните текущи разходи на вариант 3 (около 34 милиона EUR на година) не осигуряват съответстващо намаляване на рисковете. Вариант 1+ е избор със скромно положително въздействие (12 %) и скромни възможности за прилагане, докато ползите от вариант 1 са недостатъчни, за да се оправдаят разходите – макар и малки. Измежду заинтересованите страни неправителствените организации и класификационните дружества са тези, които са по-благосклонни към промените от регулаторните органи и, по-специално, от отрасъла.
Предлага се регламент за прилагането на вариант 2. Такъв регламент има предимства в сравнение с директива поради неговата яснота, съгласуваност и бързина на прилагане чрез директната приложимост9 и защото неговата първостепенна цел е осигуряването на съответствие при прилагането на регламенти, където текущото прилагане е фрагментирано между държавите-членки. Чрез директното си действие върху отрасъла регламентът също така би осигурил по-голяма равнопоставеност. Той също така би обслужвал добре аварийното планиране за борба срещу трансграничните замърсявания.

  1. КОНТРОЛ И ОЦЕНКА

Следва да се направи оценка на резултатите от регламента не по-късно от пет години от датата на влизане в сила на законодателството. В този контекст следва да се използват показателите за ефективност по отношение на безопасността и данните за дейностите по проверката на съвместимостта (вижте глава 8 на Оценката на въздействието). Очаква се предложенията за подобряване на прозрачността и докладването да улеснят оценката и контрола и да позволят да се направи сравнение на рисковете от дейностите по проучване и добив на нефт и газ в морски райони в целия ЕС.

Освен това редовните срещи с компетентните органи ще позволят на Комисията да наблюдава сектора. Те също така ще подпомогнат обмена на знания между традиционните и новите региони за проучване и добив на нефт и газ в морски условия на ЕС.




1 §. 2.1 Документ за ОВ.

2 Напр. Brent B 2003, Gullfaks C 2010, Ganneth F 2011

3 Ако се приеме, че честотата на повторно настъпване на голяма авария е веднъж на 35 години, а средните икономически разходи са в рамките на 5 милиарда EUR (само за почистване) – 30 милиарда EUR (пълната икономическа цена), това означава разходи в размер на 140 – 850 милиона EUR за година. Към горното се прибавят очакваните 65 милиона EUR годишни имуществени загуби, произтичащи от по-обичайни и не толкова сериозни документирани аварии. Тези предварителни оценки се основават на подробните анализи на вероятностите и статистическите данни за авариите в приложение I.

4 http://www.ptil.no/news/rnnp-2010-major-challenges-in-important-areas-article7810-79.html

5 Изтичане на нефт и газ, пропуски в безопасността на производствения процес и контрола на сондажа; неизправности в резултат на неодобрена промяна в проекта; забавяне в поддръжката.

6 Напр. риболова, туризма, понякога пристанищата, селското стопанство.

7 Напр. Мораториуми в Мексиканския залив 2010 г., Италия днес и през 1988 г. в Обединеното кралство (аварията „Ocean Odyssey“)

8 § 2.1 Документ за ОВ.

9 Съществува предпочитание за директиви в правни актове, уреждащи високорискови/с висока стойност отрасли (напр. Директива за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването на околната среда (КПКЗ), Директива SEVESO II), докато по-тесните високорискови сектори (напр. гражданското въздухоплаване) често използват регламенти.



База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница