Република българия висш адвокатски съвет

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

факс 987-65-14, e-mail:VASarch@bitex.com

Изх. №..................

Дата....................2011 г.

(Моля, цитирайте при отговор)

ДО ОБЩОТО СЪБРАНИЕ

НА КОЛЕГИИТЕ ОТ ВЪРХОВНИЯ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

С Т А Н О В И Щ Е

НА ВИСШИЯ АДВОКАТСКИ СЪВЕТ

по тълкувателно дело № 3/2011 г.,

насрочено за 7.10.2011 г.

УВАЖАЕМИ ГОСПОЖИ И ГОСПОДА ВЪРХОВНИ СЪДИИ,

По-долу излагаме аргументите в подкрепа на това становище.

Разпоредбата на чл. 34 от ЗСПЗЗ понастоящем, след допълването й (ДВ, бр. 13/2007 г., бр. 10/2009 г.) съдържа осем алинеи и е създадена с изменението на ЗСПЗЗ, публикувано в „Държавен вестник” , бр. 98/1997 година.

Видно от МОТИВИТЕ към проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи (№ 654-01-97 от 14.07.2006 г., 40-ото НС), (съобразно текста им, публикуван в правно-информационна система „АПИС”), създаването на особеното административно производство по чл. 34 е обвързано с конкретно посочени цели.

В мотивите е посочено: „Проектът за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи предлага разрешения, съответстващи на състоянието на поземлените отношения след приключването на възстановяването на правото на собственост, като промените основно са насочени към:

1). усъвършенстване на правната уредба на земите от държавния поземлен фонд;

2). въвеждане на нормативна уредба за доброволно уедряване на земеделските имоти;

3). промяна в статута на земите от остатъчния поземлен фонд – т. нар. „земи по чл. 19” – предоставянето им в собственост на общините със задължение за целево използване на този ресурс;

4). прецизиране на уредбата относно промени на решения на органите по поземлената собственост за обезщетяване и оземляване;

5). въвеждане на срок за предявяване на искания за възстановяване на земеделски земи и на земи и гори от горския фонд по съдебен ред в случаите, когато сроковете за административното им предявяване пред общинските служби по земеделие и гори са пропуснати от собствениците;

6). предвиждане на допълнителни възможности за защита и стабилизиране на ползването на земеделските земи, като основа за земеделското производство.

Съгласно чл. 2 от ЗСПЗЗ „земеделски земи по смисъла на този закон са тези, които са предназначени за земеделско производство и не се намират в границите на урбанизираните територии (населени места и селищни образувания), определени с подробен устройствен план, или с околовръстен полигон.

Видно от посоченото законово определение на понятието „земеделска земя”, изрично са изключени от земеделските земи тези, които се намират в границите на урбанизираните територии (дори и да са предназначени за земеделско ползване).

Законодателят при дефинирането на понятието „земеделска земя” е поставил изискването да са налице кумулативно изложените в чл. 2 от ЗСПЗЗ пет предпоставки.

Изводът е, че законодателят е изразил ясни мотиви за допускане на извънреден способ за защита на владението върху земеделски земи, който е приложим само в посочените от закона случаи.

ІІ. На второ място, до този извод води и систематичното тълкуване на разпоредбата в на чл. 34 от ЗСПЗЗ по отношение на всичките й алинеи за целия период на нейното действие, считано от 1997 година досега, включително и новите алинеи четвърта и от шеста до девета.

Систематичното място на посочените разпоредби на чл. 34 от ЗСПЗЗ в Глава Четвърта на закона, назована „Органи на поземлената собственост” сочи, че с процедурата по чл. 34 от ЗСПЗЗ на общинските органи – кметове на общини се възлага компетентност на органи на поземлената собственост.

Такава възможност – да възлага функции на кметовете на общини извън тези да ръководи цялата изпълнителна дейност на общината при осъществяване на местното самоуправление, законодателят е предвидил с изричната разпоредба на чл. 44, ал. 4 от ЗМСМА (Нова – обн., ДВ, бр. 65 от 1995 г.) – „Кметът на общината в случаите, определени от закона, изпълнява и функции, възложени му от централните държавни органи”.

„В тези случаи кметът осъществява свое правомощие, определено от закон, и действува като орган на власт, без да са накърнени или засегнати интересите на общината. Касае до правомощие, установено в обществен интерес с оглед защита на законността и правата и интересите на засегнатите лица. Упражняването му не е обусловено от наличието или липсата на интерес в полза на общината, която кметът представлява. Както при издаването на заповедта, така и при нейното обжалване действията на кмета са продиктувани от конституционното и законовото му задължение за точното и еднакво изпълнение на законите и останалите актове.”

По този начин е възприета функцията на кмета на общината в процедурата по чл. 34, ал. 1 от ЗСПЗЗ и от 5-членен състав на ВАС в определение № 2161/10.04.2000 г. на ВАС по адм. д. № 2330/2000 г., 5-членен с-в.

След като тези правомощия са възложени на общинския орган с изрична разпоредба в закон, уреждаща негови правомощия извън тези, които следват от специалния Закон за местното самоуправление и местната администрация, то те са изключителни и не могат да се прилагат разширително.

В случая законодателят е възложил на кмета на общината да изпълнява функции по изземване на земеделски имоти с възстановена собственост и с това му е предоставил определени функции на орган по поземлената собственост, каквито са тези по чл. 31, ал. 1 от ЗСПЗЗ – Министерството на земеделието и храните, областните дирекции „Земеделие” и общинските служби по земеделие.

С Правилника за приложение на ЗСПЗЗ е уточнено (чл. 57, ал. 2 от ППЗСПЗЗ), че „органите по поземлената собственост имат правомощия по управление, контрол и регулиране на поземлените отношения.”

Обхватът и съдържанието на понятието „поземлени отношения” безспорно сочат, че обект на тези отношения може да са само земи с предназначение за земеделско производство. Това следва от детайлизацията на съдържанието на понятието в редица подзаконови актове (включително и Устройствения правилник на Министерството на земеделието и храните – УСТРОЙСТВЕН ПРАВИЛНИК на Министерството на земеделието и храните, приет с ПМС № 265/10.11.2009 г., обн., ДВ, бр. 90 от 13.11.2009 г., в сила от 13.11.2009 г.)

а) Законодателят изрично е предвидил да се проведе процедурата по изземване само по отношение на „земеделски имоти с възстановена собственост”. Това е така, защото са налице и земеделски имоти, по отношение на които не е провеждана процедура по възстановяване на собствеността.

Това се потвърждава и от факта, че с алинея четвърта на същия член е уточнено, че земите от общинския земеделски фонд се изземват по реда на чл. 65 от ЗОбС, а земите от държавния поземлен фонд се изземват от областния управител по реда на чл. 80, ал. 1 от ЗДС.

Ясна е целта на законодателя да създаде единен ред и процедура по изземване на земи със земеделско предназначение, независимо чия собственост са, от лица, които ги владеят без основание, за да подпомогне собствениците – физически и юридически лица, общината и държавата за стабилизиране на ползването на земеделските земи, като основа за земеделското производство.
б) Още по-ясно се потвърждава волята на законодателя и от самата процедура, предвидена в чл. 34, ал. 1 от ЗСПЗЗ.

Така при установяване на неправомерното ползване кметът служебно изисква информация от общинската служба по земеделие по местонахождението на имотите, съответно от службата по геодезия, картография и кадастър.

От цитираните органи кметът може да получи информация само по отношение на земеделски имоти, но не и по отношение на земи в урбанизирани територии.
в) Не може да се спори, че в разпоредбата на чл. 34, ал. 6 от ЗСПЗЗ изрично законодателят е посочил, че процедурата може да се проведе само по отношение на земеделски по предназначение земи. Конкретно разпоредбата гласи: „ползвател, който ползва без правно основание земеделска земя, може да внесе по банкова сметка за чужди средства на общината сума, представляваща трикратния размер на средното годишно рентно плащане за землищата от общината през предходната година за времето на неправомерното ползване”.

Ето защо считаме, че нямат основание изразените в искането на Омбудсмана на Република България за приемане на тълкувателно решение съображения в подкрепа на съществуващата съдебна практика в смисъл, че процедурата за изземване по чл. 34, ал. 1 от ЗСПЗЗ е приложима и за урбанизираните територии.

1. 
   Така, видно от изложеното вече, няма никакви основания да се счита, че определящ при преценката за приложното поле на бързата процедура по чл.34 ЗСПЗЗ е юридическият факт на възстановяване на собствеността.
   

Ако законодателят бе имал предвид именно такава цел - да създаде извънреден способ за уреждане на спорове за собственост върху общо казано „реституирани имоти”, то аналогичен ред би следвало да се предвиди и в случаите на възстановяване имоти, собствеността върху които е възстановена по реда на останалите реституционни закони - ЗАКОН за възстановяване собствеността върху някои отчуждени имоти по Закона за териториално и селищно устройство, Закона за плановото изграждане на населените места, Закона за благоустройство на населените места, Закона за държавните имоти и Закона за собствеността, ЗАКОН за възстановяване собствеността върху някои магазини, работилници, складове и ателиета и т.н.Закон за възстановяване на собствеността върху одържавени недвижими имоти и т.н.

Напротив, обстоятелството, че именно предназначението на имота е определящият факт за прилагане на тази извънредна мярка за защита на собствеността е и разпоредбата на чл. 20 от Закона за възстановяване на собствеността върху горите и земите от горския фонд (обн., ДВ, бр. 110 от 25.11.1997 г.): „По искане на собствениците горите и земите от горския фонд, върху които е възстановено правото на собственост, се изземват със заповед на кмета на общината по местонахождение на имотите от лицата, които ги ползват без правно основание, по реда на чл. 34 от Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи.

2. Изцяло не съответства на волята на законодателя виждането, изразено в становището на Омбудсмана на Република България, че при евентуално засягане на права на трети лица, те ще защитят правата си по общия исков ред (и е посочен редът на чл. 14, ал.4 от ЗСПЗЗ – специалният иск за разрешаване на спор за материално право в минал момент между лица, които спорят чие е правото на възстановяване върху земеделски земи).

а) на първо място, производството по възстановяване на собствеността пред административния орган се развива без участието на третите засегнати лица и в това производство органът по поземлена собственост се произнася въз основа на представените от заявителя документи, след като извърши изследването на фактите и обстоятелствата, посочени изрично в чл. 11-13а от ППЗСПЗЗ.

В урбанизираните територии се намират и имоти, по отношение на които са налице обстоятелства, които изключват възстановяването на собствеността в реални граници и които могат да се установят само в исков процес. Това са – това са хипотезите, посочени в чл.18з ал.3 от ППЗСПЗЗ, хипотезата на придобиване на имота по давност от трети лица и т.н. в които кметът на общината не е в състояние да прецени дали лицето, което владее имота го владее без основание или не.

Това е така, защото за разлика от земеделските по предназначение земи, тези в урбанизираните територии са променили предназначението си след обобществяването им, включени са във фонд „населени места” и са настъпили събития с правно значение, които са извън предмета на установяване в процедурата по възстановяване на собствеността.

Именно това е основанието, поради което законодателят е разграничил правните последици от издаването на административния акт по възстановяване на правото на собственост върху земеделски земи – акт с правопораждащо значение и официална доказателствена сила, като нотариален акт – чл. 14, ал. 11, изр. 4 , в което изрично са изключени от административните актове с удостоверително за правата на възстановените собственици значение тези, издадени за земи в урбанизирани територии.

3. Не на последно място следва да се има предвид, че законодателят с разпоредбата на чл. 34 от ЗСПЗЗ е предвидил изключително тежка санкция за лицата, които са отстранени по този ред от земи, които владеят – това е разпоредбата на чл. 34, ал. 5 от ЗСПЗЗ: „Лицата, отстранени от ползването на имота по този ред, нямат право на обезщетение.”

Това изключение от общите правила на отговорността за неоснователно обогатяване може да се приложи само в изрично посочените случаи за защита на обществения интерес за стабилизиране на ползването на земеделските земи, като основа за земеделското производство, а не на личния интерес на лицата, в полза на които има издадено решение за възстановяване на правото на собственост.

Допускането на разширително тълкуване на особения ред за изземване на имоти по бързата административна процедура по реда на чл. 34 от ЗСПЗЗ би довело до въвеждане на противоконституционна практика на съдилищата.

Това е така, защото в чл. 17, ал. 1 и ал. 3 от Конституцията на Република България е прогласен принципът за неприкосновеност на правото на чатна собственост, както и че правото на собственост се гарантира от закона. Това означава, че и в способите за защита на правото на собственост следва законът да гарантира равни права на всички правни субекти, а да не създава облекчени правила за защита според способа за придобиване на правото на собственост.

Създаденият в чл. 34 от ЗСПЗЗ особен облекчен ред за защита на правото на собственост се обосновава именно с прогласения принцип в Конституцията, залегнал в разпоредбата на чл. 21 от Конституцията и е израз на особената закрила на държавата и обществото за земята като национално богатство.

ПРЕДСЕДАТЕЛ НА ВИСШИЯ