Мотиви на проекта за Наредба-закон
за Върховната и областните сметни палати
Законът за Върховната сметна палата е един от най-старите закони в България, влязъл е в сила на 17 декември 1880 г. Това се дължи на обстоятелството, че той е от държавно-устройствен характер, тъй като с него конституционно се урежда материята за върховния контрол на законодателната власт, респ[ективно] Народното събрание, върху изпълнението на държавния бюджет (чл. 105, т. 6 от Конституцията). Преките изменения и допълнения, които тоя закон е претърпял, в сравнение с други наши закони от негова възраст, са много малко. Но затова пък, както и в много други наши закони, благодарение на една усвоена в миналото практика, косвено са правени доста изменения и допълнения, било с особени закони по други ведомства, било със закона за бюджета за държавата, без да се е държало сметка, че с това се накърнява целостта на една система. До 1925 г. са останали само две съществени изменения, а именно със законите за Върховната сметна палата от 8 февруарий 1883 година и 30 януарий 1885 година. В последния от тия закони на Върховната сметна палата се възлага контрола и върху отчетите на градските общини; а съгласно едно изменение на Закона за селските общини от 1886 година, Върховната сметна палата става апелативна инстанция за решенията на окръжните постоянни комисии по отчетите на същите общини. По този начин, работата на Върховната сметна палата се увеличава толкова много, че се е стигнало просто до едно затрупване, с което тя не е имала възможност да се справи, въпреки постоянното изменение на личния й състав. Държавата е била принудена да разходва големи суми за наемане на грамадни помещения за архиви и документи, справки по които, впрочем, не е могло лесно да стават, поради което, от тогава още се е създало убеждението, че Върховната сметна палата е типично бюрократично учреждение. И наистина, при това положение, отчетите са оставали непроверени понякога за 10 и повече години. Това е отнемало възможността да се следи, дали отчетниците своевременно или въобще представят отчетите си. По тоя начин, загубите за държавното съкровище, както и на изборните учреждения, стават големи, защото в повечето случаи не е било възможно да бъдат възстановявани сумите, които неправилно са били изразходвани или отклонявани: времето е отнемало тая възможност. Самите отчетници са бивали често злепоставяни и тормозени, поради обстоятелството, че те години под ред не са могли да узнаят резултатите от проверката на тяхните отчети; а напусналите длъжността си или тяхните наследници, не са имали законна възможност да освобождават гаранциите си за служба. Това нетърпимо безредие е наложило да се изостави, едва през 1925 година, дотогавашната система за устройството и контрола, упражняван от Върховната сметна палата. С новия закон от 30 април същата година се прокарва началото на една децентрализация в работата на Върховната сметна палата, като голема част от нея се прехвърля и разпределя между създадените с тоя закон областни сметни палати. Тогава областната сметна палата става инстанция по същество, от Върховната предимно надзорна (въззивна и касационна) инстанция, която има за задача да уеднаквява практиката на областните сметни палати. Сега, макар и обсегът на контрола на сметните палати да е значително разширен, защото на тях се възлага да контролират сметките и на ред други обществени учреждения, както и да изпълняват функцията на първоинстанционна административна юрисдикция по всички ревизионни актове, работата се оправя несравнимо по-бързо, качеството се подобрява и, от друга страна, създават се големи улеснения за гражданите. Такова едно уреждане компетенцията на сметните палати има и такова предимство, че контролът става непосредствен, в смисъл, че голема част от учрежденията, произвеждащи разходите, имат седалищата си там, където е и онова на областната сметна палата, или поне са много по-близко до областната, отколкото до Върховната сметна палата. Въпреки тия предимства, безспорно доказани от една десетгодишна практика, в началото на 1934 година, с чл. 35 от Закона за бюджета на държавата за 1933/1934 фин[ансова] година, е бил нанесен първият удар на тази система, като е била ограничена компетенцията на областните сметни палати, за сметка на Върховната сметна палата, в която наново се централизира контрола върху всички веществени разходи по бюджета на държавата и на управляваните от нея фондове. С това се прави един поврат към положението от 1925 година. Наистина, тази грешка скоро е била съзната и поправена след 19 май 1934 година395, със Закона за изменение и допълнение на Закона за Върховната сметна палата от 24 ноемврий същата година. Но това положение не е траяло дълго, защото през месец май на следната година наново се изземва от компетенцията на областните сметни палати контрола върху всички веществени разходи, и цялата тази работа се прехвърля пак във Върховната сметна палата. Така за втори път прибързано се накърнява системата на върховния контрол у нас. Грешката сега е по-голяма, защото, ако през 1925 година е било непоносимо задръстването на работата, тогава, когато броят на платежните заповеди общо по държавния бюджет е възлизал на 124 000 кръгло, или през 1935 година, когато този брой е достигнал цифрата 140 000, може да си представи човек колко по-лошо е положението днес, когато във Върховната сметна палата през последните години постъпват кръгло 300 до 320 000 платежни заповеди, заедно с техните документи, и какво ще бъде сега при един бюджет от 34 000 000 000 лева кръгло! Тази огромна работа или не ще се свършва своевременно от Върховната сметна палата, или, като ще се свършва със закъснение, качеството й ще бъде под всяка критика. Ето защо, сега повече от всеки друг път се налага едно реформиране на Закона за Върховната и областните сметни палати, като се използува опита на миналото и подсказаните от живота нови нужди в това отношение. Реформата трябва да донесе не само бързина в работата, но контролът да бъде по-ефикасен, за да служи едновременно и като предпазно средство против разхищението на обществените средства. Независимо от това, такава една реформа ще отговори положително и на зова на държавата за икономии, защото тази реформа ще спести на държавното съкровище най-малко 3 000 000 лева (при един бюджет на сметните палати от 42 000 000 лева). Разхвърлена тази огромна работа, която сега от цяла България от Силистра и Петрич, от Кърджалий и Видин се стича във Върховната сметна палата, първо, ще подобри качествено работата; второ, ще създаде по-голяма бързина в управлението й; трето, ще повлече съкращения в личния състав на Върховната сметна палата, като едновременно ще отреди на последната естественото й място. Освен това, практиката от приложението на Закона за Върховната и областните сметни палати, както и нуждите на живота под[с]казват, че тоя закон се явява в известни отношения непълен и неотговарящ на духа на времето, особено на ерата след обновата на държавното ни устройство.
Такава една реформа е предмет на настоящия проект. С него се цели, главно: 1) да се осъществи възможно най-голема бързина в оправяне на работата, преди всичко, във Върховната сметна палата, за която у гражданството (донякъде с право) е заседнало убеждението, че това е едно остарело бюрократично учреждения, незнаейки, разбира се, че причините за това се крият не в личния състав, а в системата за управлението му; 2) да се подобри качествено контрола, защото, при сегашните недъзи, работата в това отношение страда за сметка на количествената дейност; 3) да се установи една рационална система за подбор на служителите при сметните палати, което е от съществено значение, защото от тях доста зависи да пазят обществените средства; 4) да се установят особени устройствени и процесуални законни разпоредби за съда при Върховната сметна палата, тъй като досега това не е било направено, а тоя съд е от големо значение за фиска и обществените интереси, защото той решава дела, интересите на държавата по които възлизат на много милиони; 5) да се изхвърлят от действуващия закон известни разпоредби, които не са нуждни в него, тъй като материята е из областта на други закони, където е и уредена; 6) да се систематизира материята и се подреди закона в една по-стройна архитектоника, което ще улесни всички, които боравят с него.
Казаното до тук се изяснява със следващите към всяка глава или отделен член мотиви.
I. Общи разпоредби и доклад на Върховната сметна палата до
Народното събрание.
Всъщност в тази глава няма нищо ново, освен едно прегрупиране на материята и едно изясняване с оглед законът да бъде по-прегледен и по-ясен, особено що се отнася до материята, за която в действуващия закон няма изрични текстове, и която е била оставена за уреждане от доктрината, или пък се е смятало, че тя се урежда с чл. 105 т. 6 от Конституцията и чл.чл. 126 и 127 от Закона за Върховната и областните сметни палати. Текстовете на чл.чл. 1, 2, 3, 6 и 7 на проекта съответствуват на чл. 3, 2, 126 и 127 от действуващия закон. Новите текстове са ония на чл. 4 и 5 от проекта. С първия от тях се подчертава и ясно се определя държавно-правното положение на Върховната и областните сметни палати, а с втория се определя естеството на контрола, който сметните палати упражняват.
Мисълта на чл. 4 е, че Върховната държавна контрола е независима. Този принцип е прокаран във всички страни с демократични управления. В някои страни материята подробно е уредена в самите конституции, а в други в законите за върховния държавен контрол, т.е. в съответните закони за сметните палати. Така, в чл. 47, т.2, на Полската конституция изрично се подчертава, че сметната палата е независимо учреждение. Подобни текстове има в конституциите на Чехословашката република, на бившата Австрийска република, в Белгийската, Италианската и други конституции. В чл. 1 на Закона за Върховната сметна палата на Румъния също така изрично се казва, че сметната палата е независимо учреждение. Независим е този контрол също така и в[ъв] Франция, Югославия, България и пр. Нещо повече, дори и в държави с неограничено монархическо управление, или с авторитарни режими, принципът за независимостта на тоя контрол е също така прокаран и спазен. Този контрол е независим, защото е атрибут на една от независимите власти в демократическите управления на законодателната власт в нейната цялост. Той се упражнява от делегация именно в сила на тази власт. Чл. 105 от нашата Конституция установява атрибутите на Народното събрание, един от които е да преглежда сметките на Върховната сметна палата (т. 6), която е длъжна да му представя подробни изложения за изпълнението на бюджета. Поставяйки това право на Народното събрание наред с правата му да обсъжда и гласува законопроектите, да обсъжда и гласува държавните заеми, да гласува данъците, да опрощава такива, да гласува бюджета на държавата и пр., явно е, че Конституцията е запазила за Народното събрание правото, то само да упражнява върховния контрол над приходите и разходите на държавата. До това заключение се идва и от тълкуванието на чл. 127 от Закона за Върховната и областните сметни палати, според който, Върховната сметна палата изпраща годишния си доклад НАПРАВО в Народното събрание. До същия извод се идва и косвено, т.е. от разпоредбите относно назначаването, уволняването, несменяемостта и правата на висшия персонал в сметните палати във всички държави с демократични управления. Така, в някои държави председателят на Върховната сметна палата се назначава направо от държавния глава (Полша, Австрия); в други само по постановление на Министър-председателя, който в случая се явява като мандатьор на законодателната власт (Италия); в трети по представление на Министерския съвет, който също се явява като мандатьор на законодателната власт (Чехословакия, Румъния, Югославия). Съветниците се назначават или по представление на Министерския съвет, или по представление на Председателя на Върховната сметна палата, а някъде по решение на Министерския съвет, както е и у нас. А в Белгия председателят и съветниците се назначават направо от Камарата на депутатите. Уволнението във всички тия случаи става по същия ред. И за да се гарантира независимостта на тия органи по законодателната власт, респ[ективно] Народното събрание, същите почти във всички страни са несменяеми и приравнени по ранг и права със съдиите от върховните инстанции. В някои нови конституции се е отишло до там, че отговорността на председателя на Върховната сметна палата се уеднаквява с тази на министрите (Полша и Чехословакия). У нас също, съгласно чл. чл. 7 и 15 от действуващия Закон за Върховната и областните сметни палати, председателите и съветниците се уволняват от длъжност от Народното събрание по мотивиран доклад от Министър-Председателя. Независимостта, впрочем, на контролните органи произтича и от самото естество на функциите, които те изпълняват. Контролът, за да бъде ефикасен, трябва да бъде независим. Затова, нито в частното право, нито в държавното има случаи, в които контролният орган да бъде подчинен на управителния.
Изяснението характера на контрола, упражняван от сметните палати, направено в чл. 5 на проекта, е сторено въ[в] връзка с материята по чл. 4, мотивите за които се изложиха по-горе; и второ, за да не става смешение на тоя контрол с контрола, който се упражнява от б[юджето-]к[онтролните] отдели, отделения и служби. Контролът, на тия последните учреждения е съвършенно друг и различен от първия; той се упражнява от органи на Министъра на финансите, подчинени само нему; той следи за правилното приложение и изпълнение на годишния държавен стопански план, изразен в бюджета, като се съобрази с естеството на нуждите и преценява целесъобразността на разходите. Първото нещо, което се проверява от органите на тоя контрол, това е дали разходите са необходими, нещо, което сметната палата не следи и няма възможност да следи. Този контрол едновременно е и предварителен контрол, за по-голяма сигурност.
Така подредена и допълнена материята на глава I от проекта, тя веднага дава ясно и правилно понятие за устройството и характера на върховния държавен контрол.
II. Устройство и вътрешен ред.
В тази глава са събрани и систематизирани всички действуващи законни разпоредби, отнасящи се до устройството и вътрешния ред на Върховната и областните сметни палати, с малки допълнения относно разпределението на работата по служби, което също не е уредено в закона, а става с решение на съответните съвети. Предвидени са така също и длъжностите, създадени в течение на ред години със законите за бюджета и със Закона за длъжностите, цензовете и пр. на държавните служители, които в сегашния закон не фигурират, тъй като той ги предхожда. Също отредено е място и за съда при Върховната сметна палата, устройството на който не е напълно уредено досега в закона. Същото може да се каже и за длъжностите на помощния персонал на тоя съд. Въпросът за заместване на председателя на съда никъде не е уреден, поради което случвало се е, работата да се спъва. Всичко това се урежда в проекта с чл.чл. 8 до 18 вкл. (а в действуващия закон чл.чл. 6, 14, 21 до 24, 26, 27, 30, 32 до 35, 37, 74 и 75). Изхвърлени са от тази глава и въобще от закона чл.чл. 20 и 25 от действуващия закон като излишни. Защото, с първия от тях се урежда материя за правилника, а именно, че председателят ръководи заседанието и пр.; а във втория неудачно и не намясто се говори, че сметните палати издават решения върху сметките на отчетниците, същата материя за решенията на сметните палати е уредена подробно на друго място в закона.
III. Компетенция.
Съществените изменения и допълнения на действуващия закон стават именно в тази глава. В чл.чл. 19 и 20 е изяснено какъв контрол упражняват сметните палати. Това е необходимо, за да не стават смешения на компетенции, каквито на практика са ставали. Така, имало е случай, когато контрольор от Върховната сметна палата е искал да върне на едно министерство платежна заповед, защото с нея се изплаща стойността на един портрет, мотивирайки се, че министерството можело и без такъв портрет. В случая, контрольорът е влязъл в ролята на орган на б[юджето-]к[онтролен] отдел, който има задължението да следи, дали разходът е нужен и целесъобразен. Органите на този контрол за целесъобразност тъкмо за това са приведени на служба при самите министерства и другите държавни учреждения, за да могат да преценяват, дали действително дадено учреждение, имайки кредит за известна цел, наистина има и належаща нужда да го използува. Контрольорът при сметната палата няма такова право; той проверява само, дали са спазени законните разпоредби относно произвеждането на разхода и дали документите от формална страна са редовни. Същото се отнася и до проверката на приходите.
По начало, сметните палати не упражняват материален контрол; последният е от компетенцията на Министъра на финансите. По изключение, обаче, допуснато е, палатите да извършват и такъв контрол, първо, когато се породи съмнение относно редовността на някой документ; и второ, за да се облекчат органите на материалния контрол, извършването на който представлява огромна работа, поради което именно те не смогват своевременно да направят своите проверки над всички обществени учреждения в страната; но и в този случай контролът на сметните палати се ограничава само до известни учреждения, именно ония, които се отчитат пред палатите.
Чл. 21 урежда изчерпателно материята, която досега се урежда отчасти с особени закони. Проектът, с една обща разпоредба, включва всички тия случаи. Например, актовете на главния инспектор на църковните учреждения при Св. Синод; актовете на бившата ликвидационна комисия за мини Перник и др. Изключени са, обаче, ревизионните актове за извършени ревизии на частни учреждения и лица; като например, ревизионен акт за извършена ревизия на един съсобствен дом, или на едно сдружение за спорт, на едно частно дружество с идеална цел и пр. В тия случаи, ако има констатирани неиздължения, последните могат да бъдат предмет на искове пред общите съдилища.
Чл. 22 възпроизвежда сегашния чл. 5, като го допълня, в смисъл, че Върховната сметна палата има право да иззимва част от работата на някоя или на повече областни сметни палати и да я върши сама, или пък да я възложи на една или повече други областни сметни палата, съобразно условията и естеството на работата. Нуждите на държавата често пъти налагат гласуване на специални кредити, делегирането и изразходването на които чрез всичките осем сметни палати би създало на практика известни неудобства. Именно за да има законна възможност в такива случаи да прехвърля подобна работа от една на друга сметна палата или пък самата Върховна палата да я извършва, наложително се явява предлаганото с проекта допълнение. Тук ще се отнесат и разходите от поверителен характер. Този текст е от големо значение, защото той прави закона, що се отнася до компетенцията, много гъвък. В даден момент, ако би се указало нужда от по-бързо ликвидиране на известна контролна работа, или пък с някой особен закон се създаде някаква нова контролна работа от компетенцията на сметните палати, Върховната сметна палата чрез тоя текст ще има възможност да се справи с нея, без да става нужда от изменение и допълнение на закона за сметните палати, в каквито случаи обикновено се накърнява системата на тоя закон.
Чл. 23 създава законна възможност за ускоряване проверката на някои малки отчети, като с решение на Върховната сметна палата се възложи също проверка на друг някой контролен орган от друго ведомство. Така, отчетите, състоящи се само от по няколко операции и съвършено прости от гледна точка на проверката, биха могли, по изключение, да бъдат проверявани и от други контролни органи, като отчитането по тях ще става, разбира се, пак от сметните палати, които да издават решенията си въз основа на изложение от органа, който е извършил проверката.
Чл. 24 създава законна възможност за Върховната сметна палата да допуща, по изключение, извършване на разходи, без да се спазват известни законни условия и форми, и то само в случай на неотложни нужди. Например, в случай на обществени бедствия, когато е нуждно да се действува бързо, или въобще на форс-мажор; или пък когато ползата от неспазване на известни законни условия и форми е явна и сигурна за държавното съкровище. Често пъти строгите форми на законите стават причина за ощетяване на държавното съкровище при извършване на държавни разходи. Например, когато известна доставка не отговаря точно на поемните условия, по действуващите закони, тя не може да се извърши, макар и с известен отбив, компенсиращ това несъответствие. В такива случаи именно, ако ползата е явна, Върховната сметна палата, като най-върховен контролен орган, ще може да разрешава извършването на разхода и без спазване на известни условия; това би било практично и целесъобразно. Чрез този текст едновременно се прокарва и началото за носене отговорност от съответните върховни учреждения или шефове, които сега не биха могли да се скрият зад буквата на закона.
Чл. 25 възпроизвежда текста на сегашния чл. 38, като го допълва, първо, в смисъл, че се дава възможност и на шефовете на държавно-автономни учреждения да сезират Върховната сметна палата с въпроси от нейна компетенция; и второ, със забележката се изяснява в кои случаи може да става пререшаване на окончателно решени от Върховната сметна палата въпроси. Създаването възможност за шефовете на автономните учреждения да сезират направо Върховната сметна палата с въпроси от нейната компетентност е от полза за бързината в движението на преписката. Иначе, същите въпроси пристигат бавно във Върховната сметна палата, защото най-напред, по досегашния закон, следва да минат през съответното министерство. Например, запитванията на Св. Синод чрез Министерството на външните работи и на изповеданията; ония на управителя на Б.З.К. Банка чрез Министерството на земеделието и държавните имоти и пр.
Пререшаването на въпросите от Върховната сметна палата не може и не бива да става под натиск или по ходатайства и без ограничение, защото в такъв случай авторитетът на върховното контролно учреждение би пострадал, а независимо от това, създава се и излишна работа. Със забележката се изяснява в кои именно случаи може да се допустне ревизия на окончателно решение на общото събрание на Върховната сметна палата. Тази нужда е подсказана от досегашната практика.
Чл. чл. 26 и 27 разграничават въпросите, които са от компетенцията на общото събрание и на отделенията на Върховната сметна палата, като едновременно систематизират тая материя, която в действуващия закон е много пръсната. Независимо от това, за много от случаите в действуващия закон не е строго определено, дали те подлежат на разрешение от отделение или от общото събрание. В такива случаи, Върховната сметна палата конкретно се е произнасяла въз основа на чл. 29 от сегашния закон. Това създава известни неудобства, тъй като не винаги практиката е последователна. (В действуващия закон материята се урежда с чл.чл. 2, 5, 13, 29, 38, 43, 96, 97, 68 до 70, 126). По-важното в случая е, че с това систематизиране още един път се подчертава, какво, по начало, всички решения на областните сметни палати подлежат на контрол. Това е необходимо, тъй като в материята по отчетността често стават грешки, които или мъчно, или късно се откриват.
Чл. 28 също систематизира материята и я допълва, имайки пред вид създадената вече дългогодишна практика на съда при Върховната сметна палата и увеличението на компетенцията му, станало със закона за Б.З.К.банка чл. 28, който предвижда въззивно обжалване на постановленията на тази банка по ревизионните актове за извършени ревизии на кооперативните сдружения. Този текст едновременно дава възможност за въззивно обжалване пред съда на решения и постановления и на други административни юрисдикции, чиито особени закони предвиждат или биха предвидели такова обжалване, и то без да става нужда да се изменя и допълва Закона за Върховната и областните сметни палати.
Чл. 29. Най-съществената реформа на проекта се прави именно с тоя и с чл. 32. Цялата тази огромна работа на Върховната сметна палата, свързана с упражняване контрол върху веществените разходи и така наречените лични парични възнаграждения по държавния бюджет, по бюджета на държавните фондове, на всички учреждения на публичната власт и на Столичната голяма община, се прехвърля в областните сметни палати, които сега проверяват само разходите за заплати по гореизброените бюджети, и то не по всички, тъй като заплатите по бюджета на Б.Д.Ж. и на Столичната голяма община се проверяват от Върховната сметна палата. Тази работа, както се вече каза, донася във Върховната сметна палата всяка година над 300 000 платежни заповеди, които се проверяват от 50 души контрольори, а сега, с увеличение броя на министерствата и кредитите по държавния бюджет, тази цифра вероятно ще се увеличи. По същите бюджети в 8-тях областни сметни палати постъпват всичко около 150 000 платежни заповеди за заплати, а там броят на контрольорите е 146 души. Явно е, че, като се разхвърли тази грамадна работа върху областните сметни палати, същата ще се извършва по-бързо и по-доброкачествено, а независимо от това, ще имаме и предимствата, които се изтъкваха по-горе. Сегашното положение наподобява онова от преди 1925 година. Защото, и сега, до бомбардировките, Върховната сметна палата имаше натрупани толкова документи по платежни заповеди, които тя проверява, че беше принудена да държи под наем за архива цял един бивш кино-театър, освен целия таван и други помещения от зданието, в което се помещаваше палатата; и сега в нея изостават непроверени отчети за повече от 4-5 години. Фактически сега Върховната сметна палата е изгубила значението си на върховна инстанция, както е било предвидено да бъде още в закона от 1925 година, и се е превърнала в най-голямата областна сметна палата в България. Съветниците при нея, задачата на които е да творят практика по тълкуванието на законите относно обществената отчетност и да решават делата на съда при Върховната сметна палата, те запълват почти цялото си служебно време с подписване на платежни заповеди, особено в края на бюджетното упражнение, когато в палатата постъпват платежни заповеди и документи едва ли не с вагони.
Всички тия лоши последици и недъзи на една изкривена система се премахват, както се каза, с чл.чл. 29 и 32. Областните сметни палати, на които, като се увеличи малко контрольорския персонал, за сметка на Върховната сметна палата, ще могат да извършват контрола по веществените разходи бързо, ефикасно и с голями улеснения за гражданите, които няма да става нужда да идват от всички краища на България за справки във Върховната сметна палата. Независимо от това, с тази реформа ще се осъществяват и икономии по бюджета от заплати и наеми за тежки архиви. Тук може да се направи едно възражение, в смисъл, че, при констатирани грешки, платежните заповеди ще трябва да се връщат още един път в съответния б[юджето-]к[онтролен] отдел в София, с което ще се забавят значително. Това възражение, обаче, не може сериозно да се поддържа, тъй като платежните, които се връщат за изправяне на някакви грешки по тях, допуснати от органите, които са ги издали, съставят един минимален процент до 5 на хиляда. Да се спъва работата на цяло едно ведомство за някакви изключения, това нито е разумно, нито практично, нито пък може да бъде оправдано от гледище на частните интереси, защото абсурдно е 995 души да търпят неудобствата за това, че в документите и книжата на 5 души са били допуснати грешки.
По същите съображения следва да бъде отдадена в компетенцията на областните сметни палати и проверката на всички отчети на учрежденията, които сега се отчитат пред Върховната сметна палата или пред особени комисии. С оглед на тази реформа, са редактирани текстовете на чл.чл. 29 и 32.
Чл. 30 възпроизвежда материя, която сега се урежда с чл. 4, като я допълва, в смисъл, че всички спорове между разпоредители и изпълнители на бюджети се разрешават от областната сметна палата. Това е последица от реформата по предходния член. Освен това, на областните директори се дава възможност да правят запитвания по принципни въпроси във връзка с изпълнение на общинските бюджети. Това има голямо практическо значение, защото чрез областния директор ще се изясняват въпроси, по които няма да става нужда да се правят отделни запитвания от страна на изпълнителите на общинските бюджети, които запитвания често пъти са неуместни. По този начин тия запитвания ще се канализират и ограничат, защото отчетниците ще получават отговори на повдигнатите от тях въпроси от самия областен директор.
Чл. 31. Материята по тоя член се урежда в чл. 46 от действуващия закон. С новия текст се прави една реформа също от големо практическо значение. Според действуващия закон, за неоправданите в срок аванси, Върховната сметна палата издава решения за неиздължения на длъжностните лица, които са получили суми и не са ги оправдали в законния срок, въз основа на заповед на Министъра на финансите, която последният издава по донесение на контролните органи. Според новия текст, тия решения се издават от съответната областна сметна палата, а не от Върховната. Това е направено с цел да се даде възможност на начетените да обжалват тия решения. При сегашното положение, Върховната сметна палата издава решенията, без да има възможност да разгледа случая по същество, когато във всички други случаи сметните палати издават решения за неиздължения, след като предварително разгледат обясненията на начетения. Следователно, няма защо тук да се прави изключение; толкова повече, че, който издава решението, е властен, а, едновременно, и длъжен да разгледа случая по същество. Освен това, при сегашното положение, създава се, и то без нужда, двойна работа, която би могла да се избегне, като се задължат същите ония контролни органи, които донасят за неоправданите аванси на Министерството на финансите, да направят това до сметните палати, които и без това следва да облекат заповедта на Министъра на финансите в[ъв] форма на решение. По тия съображения, проектът прави горната реформа.
Чл. 32. Тоя член урежда материята, която сега е уредена в чл. 4 на действуващия закон. Главните мотиви за новото в тоя член се изложиха вече към чл. 29. В допълнение към тях, нуждно е да се изтъкне още: 1) по т.т. 3 и 4. Според Закона за Върховната сметна палата от 1925 година, отчетите на споменатите в тия точки учреждения са се проверявали от областните сметни палати. Отклонението от тоя ред е станало отпосле по силата на особени разпоредби, мотивите за които са, че естеството на работата изисквало да се проверяват на място от особени комисии. Това съображение съвсем не е основателно, особено за някои от тия случаи. Специалните комисии, чрез които, по силата на особени законни разпоредби, известни държавни или автономни учреждения се отчитат, се вербуват измежду висши длъжностни лица, които са, и без това, обременени от пряката си работа. Поради това, недопустимо е да им се възлага и такава контролна работа. И ако в това отношение има смисъл да се правят някакви изключения, те трябва да бъдат за проверка на такива отчети, представянето на документите по които би съставлявало голямо неудобство, било поради голямия им обем, било поради поверителния им характер, било най-после поради опасност да се повредят тия документи. Такива изключения може да се направят за Б[ългарска] Н[ародна] Банка, Б.З.К.банка, Народния театър; 2) По т. 5. Тази материя не е уредена в действуващия закон. С проекта се попълва една празднота на закона: фондовете при държавните и общински учебни заведения, образувани от държавни или общински средства или дарения, използуват обществени суми и материали. Поради това именно, и те следва да се отчитат пред сметните палати; 3) По т. 7. Отчитането на много отчетници става, съгласно особени действуващи закони, от Върховната сметна палата. С проекта, тази компетенция се прехвърля върху областните сметни палати, по съображения на целесъобразност, и поради това, че по тоя начин няма да бъде накърнена устройствената система на тоя закон.
Чл.чл. 33 и 34 възпроизвеждат текстовете на букви “к” и “л” от чл. 4 на действуващия закон.
Чл. 35. С т. 1 на тоя член се възпроизвежда текста на чл. 28, т. 2, от действуващия закон. А т.т. 2 и 3 са нови. С първата от тях се цели да бъдат избегнати несъобразности при утвърждаване на общинските бюджети. Съгласно законите за градските и селски общини, бюджетите на тия последните се преглеждат, изменяват и утвърждават от областния директор, когато не надминават сумата 10 000 000 лева. От практика се знае, че не всякога областният директор разполага с подготвен персонал, който да владее материята по отчетните закони, така както служителите при сметните палати; вследствие на това, при утвърждаване на бюджетите, допускат се несъобразности, които създават затруднение при изпълнението на тия бюджети, а от тук излишни пререкания между разпоредителите и изпълнителите на същите бюджети. Ето защо, едно предварително преглеждане, извършено от областната сметна палата, на бюджето-проектите на градските и селски общини, които се утвърждават от областния директор, се явява полезно и целесъобразно. С т. 3 се систематизира материята, отнасяща се до функции на областните сметни палати, която материя сега се урежда с чл. 32 от Закона за б[юджета,] о[тчетността и] п[редприятията] и чл.чл. 89 и 91 от Наредбите-закони за селските и градски общини, които предвиждат заверка на всички квитанции, по които се събират приходи от държавни, общински и обществени учреждения.
IV. Производство.
Голямата част от материята в тази глава представлява едно възпроизвеждане на съответната материя по действуващия закон, само че по-добре систематизирана и допълнена. Новото тук е прокарано в следните членове:
Ал. 2 на чл. 39 създава възможност за съкращаване и опростяване на работата, като отстранява излишно връщане на платежни заповеди, за да бъде отстранена от тях някаква явна фактическа грешка относно размера на сумата, и то само когато се плаща в повече. Такива грешки еднакво могат да бъдат изправени и от сметната палата.
Чл. 41 съкращава също една дълга процедура, като предвижда, решенията за неоправдани авансови суми да се издават направо от съответните сметни палати (вж. чл. 31).
Чл. 51. Практиката на палатите е показала, че не по всички ревизионни актове е удобно да се издават решения, защото понякога констатираните в тях нередовности са от формален характер, които се отразяват и в годишния отчет на отчетника, и по които отчетникът ще бъде, и без това, задължен с решение по проверка на годишния му отчет. Такова едно прибързано издаване на решение би имало за резултат едно двойно търсене на отговорност за едни и същи нередовности един път с решението по ревизионния акт, което подлежи на обжалване пред съда при Върховната сметна палата, и втори път с решението на областната сметна палата по проверка на отчета, което подлежи на касационно обжалване пред Върховната сметна палата. За да се избегне такава една несъобразност, проектът предвижда отнасяне на такива ревизионни актове за съвместно разглеждане с отчета. Тоя въпрос и сега е уреден в горния смисъл, но не със закон, а с решение на Върховната сметна палата.
Чл. чл. 53 до 60 прецизират терминологията относно разните видове решения, които сметните палати издават, като систематизират и разпоредбите относно обжалването на тия решения.
Чл. 57 увеличава размера на сумата за случаите, в които областната сметна палата постановява окончателни решения по ревизионни актове, а именно на 3 000 лева, вместо, както е сега, 2 000 лв. Мотивът за това е, че 3 000 лева не представляват голяма сума.
Чл. 58. С тоя член се прави една съществена реформа, която се състои в това, че се дава възможност на държавата да обжалва, както неокончателните решения за начитане по ревизионни актове, тъй и ония за отчитане. По този начин обществените интереси ще бъдат по-добре обезпечени, защото ще има още една инстанция, която ще корегира евентуално допуснатите грешки на областните сметни палати в ущърб на държавното съкровище или на съответните обществени учреждения.
Чл. [чл.] 61 до 63 уреждат материята по касационното обжалване на решенията на областните сметни палати по проверка на отчети. С новите редакции, преди всичко, изчерпателно се изброяват касационните поводи, като се приспособява и терминологията на Закона за гражданското съдопроизводство, който се прилага по аналогия, въпреки че термините му не подхождат напълно за отчетните дела. Тук се узаконява и една практика на Върховната сметна палата, която, имайки предвид особения характер на отчетническите дела, които по същината си са от публично-правен характер (или поне имат такъв елемент), не се формализира като гражданските съдилища и допуща касиране на тия дела и служебно, в смисъл, че не оставя без последствие касационната жалба на отчетника само за това, защото в нея не са посочени всички касационни поводи. Върховната сметна палата, ако намери такива, макар и непосочени от касатора, може да касира решението. Във всички случаи, обаче, необходимо е да има подадена касационна жалба от начетения.
Чл.чл. 65 до 67 изчерпват и изясняват материята по прегледа на решенията на сметните палати. С новата редакция изяснява се, преди всичко, естеството на тоя вид преглед, който по действуващия закон не е именуван с подходящ термин, а описателно се говори, че отчетникът имал право “да заяви писменно на сметната палата да разгледа отново отчета и документите му”… Освен това, с новите текстове се изяснява, че преглед се допуща не само на решения по проверка на отчети, но и на всички видове решения, които сметните палати постановяват. Изключват се, разбира се, решенията по ревизионни актове, които подлежат на обжалване и на преглед по друг ред пред съда при Върховната сметна палата. Последният има вече установена практика по въпроса за прегледа на окончателните решения по ревизионни актове. С изяснението на материята, ще се тури край на нееднообразната практика от миналото на областните сметни палати, някои от които са допущали преглед и на решения по ревизионни актове по реда на прегледа за решенията по отчети.
В чл.чл. 68 до 72 са събрани съответните текстове относно процедурата на съда при Върховната сметна палата, които сега са пръснати в специални закони и тоя за Върховната сметна палата. Така разпоредбите на чл.чл. 68 и 69 се съдържат в чл. 76 от Закона за Върховната и областните сметни палати; ония на чл.чл. 70 и 71 и 72 в чл.чл. 28, 24 и 29 от Закона за финансовата инспекция.
Чл. 73 прави една съществена реформа, която е последица от особената процедура и изключителната компетенция на съда при Върховната сметна палата. Решенията на областните сметни палати по ревизионни актове подлежат на въззивно обжалване само пред тоя съд. От друга страна, процедурата пред тоя съд прави отклонения от процедурата на общите граждански съдилища, главно в това, че не допуска като доказателства свидетелски показания, освен по изключение. Трето, в някои случаи за вещи лица по дела на тоя съд се допускат само квалифицирани експерти, какъвто е случая по чл. 28 от Закона за Б.З.К.банка, постановленията на която по въззив са подсъдни на съда при Върховната сметна палата, и в които случаи за вещи лица се допущат само служители при Б.Н.банка. Като се има всичко това предвид, следва да се дойде до извода, че гражданските искове по наказателни дела, възбудени по повод и във връзка с ревизионни актове, не следва да се разглеждат от общите съдилища. Първо, защото би се явило неравенство при разрешаване на такива искове, тъй като, както се каза, съдът при Върховната сметна палата не допуща всички видове доказателства, а процедурата на общите съдилища не прави такива ограничения. Поради това, може да се случи, щото по аналогични начети, единият съд да постанови осъдително решение, а другият оправдателно. Второ, защото материята относно гражданската отговорност по ревизионните актове е от изключителна компетенция на областните сметни палати и съда при Върховната сметна палата, съгласно Закона за Върховната и областните сметни палати. Поради това, тоя съд за случая се явява като изключителен, извънреден, и онова, което е от негова компетенция, като иззето с особен закон от компетенцията на общите съдилища, не може и не бива да бъде подсъдно на тия съдилища, а само на него.
Чл. 74 узаконява създадената вече константна практика на съда при Върховната сметна палата. Тъй като в системата за устройството на инстанциите, които разглеждат ревизионните актове, няма по-горна инстанция от съда при Върховната сметна палата, по необходимост и целесъобразност в компетенцията на тоя съд се включва и прегледа на окончателните решения на областните сметни палати, а така също и прегледа на окончателните решения на самия тоя съд. Последният в случая влиза в ролята на касационен съд. Процедурата за тия случаи е оная по Закона за гражданското съдопроизводство, с това отклонение, че срокът по чл. 541, т. 1, от казания закон се удължава от 2 на 6 месеца. Това се прави, предвид особения характер на тия дела, които имат, както се каза, и публично-правен елемент и по които набавянето на доказателства не винаги е във възможността на начетения, а е в зависимост от администрацията на държавните и обществени учреждения.
V. Ценз, назначаване, уволняване и несъвместимост поради родствени отношения за заемане на длъжности по ведомството на сметните палати.
Въпросът за персонала в сметните палати е от голяма важност, защото нему са поверени да пази от разточителство и злоупотреба държавните и обществени средства. С оглед да бъде запазен тоя върховен интерес, необходимо е, подборът на служителите при сметните палати да става по една подходяща за случая система. Първо, за служители в тия учреждения, преди всичко, трябва да бъдат допускани честни и добросъвестни лица, и второ, добре подготвени по материята, с която ще боравят. С оглед на това, законопроектът предвижда известни изменения и допълнения на действуващия закон относно ценза, повишаването и стабилитета на тия служители. Съществените изменения, що се отнася до ценза, се състоят в това, че, по проекта, за образователен ценз се предвижда само висше юридическо образование (в действуващия закон се предвижда и висше образование по математика, финанси и търговия). Работата на ръководния персонал, както и на контрольорите в сметните палати, се състои, преди всичко, в тълкувание и прилагане на разните фискални и административни закони, а много често и на съдебните. Затова именно, естествено и целесъобразно е, тоя персонал да бъде подбиран измежду лица с юридическо образование. Иначе ще има, както и сега има, отражение върху качеството на работата. Не е лишено от интерес, да се изнесе тук една статистика относно образователния ценз на ръководния и контрольорски персонал днес при сметните палати. Общият брой на тия служители възлиза на 262 души. От тях само 87 души имат юридическо образование, 37 финансово, 83 търговско, 13 математика, 4 дипломация, 2 литература, 1 философия, 1 филология, 32 средно образование и 2 военно.
Що се отнася до служебния ценз, той остава почти същият, какъвто е и сега по действуващия Закон за длъжностите, цензовете, заплатите и възнагражденията на държавните служители, с малки корекции относно броя на прослужените години, необходими за преминаване в по-горна длъжност; и второ, изхвърля се служебния ценз, придобит от сродни длъжности. Това е последица от измененията относно образователния ценз, тъй като в сродните длъжности по други ведомства, които дават право на служебен ценз по ведомството на сметните палати, не винаги се изисква юридическо образование, както и не винаги се изисква стаж, какъвто се изисква за служителите при сметните палати. По този начин, ведомството на сметните палати се обособява в това отношение в една йерархия, което е само в интерес на тази важна държавна служба. Не бива, както е било в миналото, в сметните палати да влизат и излизат проходящи хора: това се отразява зле на служебния морал, дисциплината и качеството на работата. Направена е една корекция и по отношение подбора за председател на Върховната сметна палата. На първо място, както е и по Закона за Върховната и областните сметни палати, за председател се назначава някой измежду съветниците при същата палата; на второ място измежду председателите на областните сметни палати. Това дава възможност за избор между достатъчен брой подготвени хора. Това е направено и с оглед да има приемственост в тая служба, което е само в интереса на работата. Тук е уреден и въпросът за подбор на председател на съда при Върховната сметна палата (чл. 89). Според досегашната система, за председател на тоя съд се командирова по за една година член от Върховния касационен съд. По-рано пък се командироваше председател на отделение от същия съд. Опитът е доказал, че такава една система е съвсем непрактична и нецелесъобразна. Първо, защото се отнема един съдия от състава на В[ърховния] к[асационен] съд, което се отразява зле върху работата на тоя съд; второ, защото той идва неподготвен по тази специална материя, вследствие на което загубва доста време, докато се ориентира; трето, защото той гледа на тази служба като на някаква повинност, тъй като губи от практиката си в своя съд, и, поради това, с нетърпение чака да изтече срокът му, нещо, което се отразява лошо върху службата в съда при Върховната сметна палата. А работата в тоя съд, както се каза, е от голям материален интерес за държавата. Ето защо, по-целесъобразно е, да се назначава постоянен председател на тоя съд, и то измежду съдиите с ранг на председател на отделение при В[ърховния] к[асационен] съд. Той трябва да има такъв ранг, понеже членовете-съветници имат ранг на членове на Касационен съд. При такава една система, назначаването на председателя на съда следва да става по реда за назначаване председателите и съветниците на сметните палати, с тази разлика, че уволнението му не е нуждно да става с одобрение на Народното събрание, тъй като председателът на съда на Върховната сметна палата е орган на съдебна власт, а не на законодателна.
Всички висши служители, според проекта, се назначават и уволняват по решение на Министерския съвет и по представление на Председателя на същия съвет, както е и по действуващия закон (Вж. мотивите по глава I). Началническият и контрольорския персонал се назначават със заповед от Министър-председателя, който и тук действува по делегация на Народното събрание. Назначаването и уволняването на тоя персонал следва да става по представление на Върховната сметна палата, която, имайки надзора над всички служители при сметните палати и атестации за всекиго по отделно от служителите при тия палати, ще може правилно да преценява тяхната подготовка и пр. Изключение е направено само за началник-отделение на държавното сметководство, който се назначава по представление на Министъра на финансите, тъй като същият началник едновременно извършва предварителен контрол върху разходите на сметните палати, поради което, в това отношение той е орган на Министъра на финансите (чл.чл. 92 и 120). Останалият персонал на сметните палати се назначава от съответните председатели на тия палати, както е и сега.
От предпоставката, че върховния контрол се упражнява от независими учреждения, логически и по целесъобразност следва, служителите на тия учреждения да бъдат приравнени по ранг и по права относно несменяемостта им и пр. с други подобни служители, каквито са съдиите. Така е предвидено в чл. 95 на проекта. Това е така и във всички други държави (Полша, Югославия, Румъния, Чехословакия, Франция, Белгия, Италия и пр.). Впрочем, и в действуващия закон председателите и съветниците са приравнени със съдиите от Върховния касационен съд и апелативните съдилища (чл.чл. 6 и 14 от Закона за Върховната и областните сметни палати).
VI. Права, длъжности и отпуски на служителите по ведомството на
сметните палати.
Материята в тази глава е уредена по същия начин, както и в действуващия закон, като въпросът за отпуските прави изключение, в смисъл, че отпуските на председателите и съветниците се разрешават, вместо от Министър-председателя, от Председателя на Върховната сметна палата, който отблизо има възможност да следи положението на личния състав, както, впрочем, е и сега. Тази практика сега е създадена, въз основа на специална заповед на Председателя на Министерския съвет, с която той е делегирал правата си в това отношение на Председателя на Върховната сметна палата. Председателят на Министерския съвет разрешава отпуски само на Председателя на Върховната сметна палата и на председателя на съда при същата палата, и то за повече от 10 дни, а до 10 дни тия отпуски се разрешават от общото събрание на Върховната сметна палата.
Ново в тази глава е разпоредбата на чл. 102, според която, председателите на сметните палати имат право да посочват свои заместници или заместници на съветниците, когато те или тия съветници се назначават в някаква комисия, по силата на особени някакви законни разпоредби. Системата на комисии, както се каза и по-горе по друг повод, не е за препоръчване, защото държавните служители се отклоняват от тяхната прека работа, която в такива случаи изостава и страда. Особено пакостно се отразява това, когато персоналът на известно учреждение е малък, а работата му е много, и когато за членове на такива комисии се вземат тъкмо от такива учреждения, и то често и не винаги за важни случаи. Такъв е случаят с висшия персонал на сметните палати. Измежду служителите на тия палати често се назначават за членове на разни комисии, без да се държи сметка, че преката им работа изостава. Освен това, много често заседанията на такива комисии се насрочват в работно време, което става причина понякога, сметните палати да нямат нуждния състав за отправяне на текущи работи. Като коректив на това положение се явява текстът на чл. 102 от проекта.
VII. Надзор над сметните палати.
В тази глава са възпроизведени текстовете на чл.чл. 95 до 97 от действуващия закон, с известни редакционни поправки и съобразяване с измененията по проекта.
VIII. Дисциплинарна отговорност.
И в тази глава няма нищо повече от онова, което е предвидено в чл.чл. 98 до 125 на действуващия закон, с тази разлика, че, вместо да се приповтарят законните разпоредби, които са установени за дисциплинарната отговорност в Закона за държавните служители и Закона за устройството на съдилища, проектът препраща към тия закони.
IХ. Ред за сношение на сметните палати.
В тази глава е възпроизведена точно материята на чл.чл. 84 и 85 на действуващия закон.
Х. Бюджет и отчетност на сметните палати.
Тук е разработена материята, предмет на чл. 128 от действуващия закон, като е запълнена една празднота на закона относно предварителния контрол за разходите по бюджета на сметните палати. Понеже държавния бюджет би се обременил, без нужда, ако се предвиди специална б[юджето-]к[онтролна] служба по ведомството на сметните палати, проектът предвижда, тази служба да се възложи на началника отделение за държавното сметководство при Върховната сметна палата, който в това отношение ще бъде представител на Министъра на финансите.
ХI. Преходни и заключителни разпоредби.
Преходните и заключителни разпоредби са последица на реформите, прокарани в тоя проект, и са толкова ясни, че не се нуждаят от особени мотиви. Може да се обърне внимание само върху текста на чл. 121, според който, заварените на служба служители запазват правата си, придобити по досегашния закон. Мисълта на този текст е, че заварените от този закон служители по сметните палати ще могат да останат на служба, да бъдат повишавани и пр. наравно с ония, които отговарят на изисквания по тоя закон образователен и служебен ценз. А разпоредбата на ал. I от чл. 128 има за цел да даде възможност за предварително организиране на новите служби, които областните сметни палати ще завеждат във връзка с така наречената служба по авансите и упражняване окончателен контрол върху веществените разходи.
...........................
По всички тия съображения, моля, да бъде приета Наредбата-закон за Върховната и областните сметни палати.
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА МИНИСТЕРСКИЯ СЪВЕТ:
Кимон Георгиев
ЦДА, ф. 136, оп. 1, а.е. 236, л. 23 43. Копие. Машинопис.
№ 257
Проект за Наредба-закон за Върховната и областните сметни палати.
София, 2 ноември 1945 г.
Проект.
Сподели с приятели: |