Право на пребиваване след края на трудовата дейност

1. 
   Лицата, които са работили в другата ДЧ, но са в принудителна безработица²⁰⁹, също ползват право на пребиваване според чл. 7, § 3, б. „с” на Директива 2004/38: безсрочно, ако преди това са работили поне една година непрекъснато, или за срок до 6 месеца. Член 14 на Директивата гарантира запазването на правото на пребиваване до тогава, докато лицата отговарят на другите изисквания, предвидени в разпоредбите на директивата.
   
2. 
   Уредбата на правата на „икономически неактивни граждани” позволяват на гражданите на ЕС „да остават на територията на ДЧ след наемане на работа²¹⁰ в тази държава”. Разпоредбата на чл. 45, § 3, б. „г” ДФЕС изрично предвижда това, а вторичните източници (Регламент 635/2006²¹¹) го определят по същество като право на „всеки пенсионер” да пребивава във всяка ДЧ, в която желае – като ги приобщава към общата категория на всички граждани ЕС, които могат да пребивават свободно на територията на всяка друга ДЧ, стига да „разполагат с достатъчно средства”. Получаването на редовна пенсия по презумпция е достатъчно²¹².
   

6. 
   Право на краткосрочно пребиваване до 3 месеца. Всъщност това е общото право на гражданите на ЕС на свободно движение (по смисъла на чл. 21 ДФЕС), подчинено на общите условия (чл. 6 на Директива 2004/38):
   
   1. 
      То се осъществява за срок до 3 месеца.
      
   2. 
      Само срещу представяне на валиден документ за самоличност.
      
   3. 
      Без никакви други изисквания (напр. за деклариране на пребиваването или регистриране в административна служба на приемащата ДЧ). Най-силно впечатление прави, че базовото изискване лицето да разполага с достатъчно средства не се прилага по отношение на краткосрочното пребиваване до 3 месеца.
      
   4. 
      Най-общо това право може да бъде определено като „свобода на туристическо движение”. Именно то е в най-голяма степен улеснено от Шенгенските споразумения за премахването на контрола по вътрешните граници на ЕС.
      
   5. 
      От него се ползват и гражданите на трети страни, пребиваващи на законно основание на територията на една ДЧ (напр. снабдени с нейна виза) – но вече с изискване за деклариране на пребиваването пред властите на приемащата друга ДЧ. В тази категория попадат например всички студенти с продължително пребиваване в една ДЧ (те получават в ДЧ, в която се обучават, карта за пребиваване с определена продължителност според срока на обучението или виза).
      

4. 
   Карта за пребиваване²¹³
   

1. 
   Не е необходимо гражданинът на ЕС да моли приемащата страна за „разрешение за пребиваване", каквото са задължени да поискат „другите" чужденци. Трябва да поиска само „карта за пребиваване на гражданин на държава-членка на ЕС" и властите на приемащата страна са длъжни да издадат такава карта, ако молителят отговаря на две кумулативни усло­вия:
   

• 
  да представи документа, с помощта на който е влязъл на нейна територия (лична карта или паспорт)²¹⁵;
  
• 
  да представи декларация от работодател, че ще бъде нает на работа, или удостоверение, че вече работи.
  

1. 
   В решението си по делото Royer²¹⁶ интеграционният съд потвърждава, че правото на влизане в една ДЧ произтича пряко от УД и не зависи от издаването на разрешение за престой от приемащата държава”.
   
2. 
   СЕС използва всяка възможност да напомни, че интеграционният законодател признава значимостта на защитата на семейния живот на гражданите на държавите-членки с цел да премахне пречките пред упражняването на основните права, гарантирани от Договора. Директиви 68/360, 73/148 и 90/365 разширяват обхвата на интеграционното право в областта на влизането и престоя на територията на ДЧ за лицата, свързани с гражданите на ДЧ, независимо от тяхното собствено гражданство.
   

3. 
   Всъщност СЕС разкрива нещо изключително важно: за да съществува обективно правото на пребиваване, не е необходима карта за пребиваване и упражняването му не може да зависи от предоставянето й. Правото на пребиваване възниква от необходимостта да се гарантира правото на семеен живот на придвижващия се гражданин на ЕС. И второ: предназначението на тази карта е само да констатира, да прогласи (при нужда, напр. в случай на проверка) индивидуалното положение на дадено лице.
   

Ето защо изискването на виза за престой, предвидено в испанското законодателство за получаване на карта за престой, и като следствие отказът да се издаде такава карта на граждани на трети страни, членове на семейството на съюзен гражданин, с мотив, че е било необходимо предварително да кандидатстват за виза за престой в испанското консулство по своето последно местопребиваване, противоречи на съюзното право.

4. 
   В заключение СЕС определя и 6-месечен срок след подаване на молбата, в който ДЧ следва да удовлетворят подобни искания или да постановят отказ. Един евентуален отказ също ще бъде много трудно оправдан с оглед писаното съюзно право и съдебната практика. Той може да бъде оправдан само по съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве. Както и от възможността лицето да се превърне в неоправдано бреме за социална система на приемащата държава (виж по-горе), неприложимо обаче, когато става дума за член на семейството на работещ гражданин.
   
5. 
   Подобна е постановката на съда и в решението по делото Martínez Sala²¹⁹ – в т. 5 той определя, че интеграционното право не допуска ДЧ да изискват от гражданите на други ДЧ да притежават карта за престой, предоставена от националната администрация на приемащата държава, за да могат да ползват образователна стипендия, ако за националните граждани се изисква само да имат местожителство или постоянно пребиваване в тази страна. Съдът постановява, че гражданин на ЕС може да се позове на правата си по ДФЕС, ако приемаща страна забавя да му изплати или отказва да му отпусне престация, която се предоставя на всяко лице, пребиваващо легално на територията й, с мотив, че лицето не разполага с документ, какъвто не се изисква за гражданите на тази държава и чието издаване може да бъде забавено или отказано от администрацията.
   

2. 
   Картата за пребиваване трябва да важи за цялата територия на приемащата страна и за срок, не по-малък от 5 години, който автоматично може да бъде продължен. Тя не може да бъде отнемана, освен ако титуля­рът не прекъсне своето пребиваване за повече от шест месеца наведнъж или ако доброволно остане без работа (напусне). СЕО подчертава в реше­нието си по делото Royer²²⁰, че правото на престой произтича директно от ДЕО (ДФЕС) и ДЧ са длъжни да го зачитат, без да имат право да се произнасят по него (да го преценяват).
   

3. 
   Издаването на карта за пребиваване от приемащата страна има чис­то декларативен ефект – както не веднъж видяхме по-горе, тя няма правопораждащо действие, а е само „акт, предназначен да констатира, от страна на една ДЧ, индивидуалното положение на гражданина на друга ДЧ по отношение на съюзното пра­во". Правото на пребиваване се черпи от гражданите на ЕС директно от разпоредбите на ДФЕС и вторичните източници и никакви национални власти не могат да попречат на неговата реализация.
   

4. 
   Дори при липсата на карта за пребиваване, правото на пребиваване се запазва – то съществува ipso jure и не зависи от въпросната карта, която има за функция само да улесни упражняването му пред местните власти. Отделните страни са длъжни да съобразят законодателството си с това право. Националните власти могат да предприемат само мерки, които не представляват необосновано препятствие и само ако са строго пропорционални²²¹.
   

5. 
   В отделни случаи тази реализация е възможна дори без издаването на карта за пребиваване – например за работниците, чийто очакван ангажи­мент ще бъде по-кратък от 3 месеца или за или сезонни²²² или гранични работници. Гранични работници са тези, които живеят в една държава-членка, работят в друга (най-често съседна), но се връщат в своята „често и постоянно" (ежедневно или за уикенда)²²³. Особено симптоматично за възможността на интеграционното пра­во да ограничава приложението на националното право, свързано с движе­нието на лицата, е решението на СЕО по делото Giagonidis²²⁴. От него мо­гат да се изведат два съществени извода:
   

- териториалната („приемащата") държава не може да се позовава на

5. 
   Други социално-икономически права, свързани с правата по чл. 45 ДФЕС
   
   1. 
      Социално-осигурителни права. Може да се приеме, че най-големият кръг практически проблеми, свързани със свободното движение на лицата, са тези, които засягат социално-икономически права, свързани с трудовата дейност или живота на работника. Поради много широкия кръг права, те са предпоставка за осъществяване на целена или не дискриминационна практика от страна на отделните ДЧ. В същото време работещите в другата ДЧ лица осъществяват свой принос в нейната социално-осигурителна система и основателно имат интерес да търсят защита на полагащите им се блага. Без тях той би бил силно демотивиран да осъществи своята трудова миграция. Към това следва да се добави и факта, че става дума за права, които в много голяма степен засягат и интересуват и членовете на семейството на мигриращия работник. Ако ЕС полага усилия да гарантира „пълния комфорт” на мигриращия работник чрез предоставяне на политически права („за пълно интегриране в професионалната и регионалната общност”, макар и с пренебрежима според мен значимост – виж Част първа), то още по-големи усилия са необходими за реализация на принципа на равно третиране по отношение на социалните права. Още повече, че постигането на „действителна солидарност” е заложено като цел и смисъл на интеграцията още в Декларацията на Моне и Шуман от 1950 г. и изрично закрепено в преамбюла и чл. 3 на ДЕС. Хартата на основните права поставя именно в раздел ІV „Солидарност” (чл. 34, § 2) разпоредбата за равно третиране на гражданите на ЕС, които се придвижват, по отношение на социалното осигуряване и другите социални блага.
      

Тъкмо поради това обаче още по-голямо става значението на принципа на равно третиране – в рамките на действащите в отделните държави различни режими се налага еднакво третиране на различните лица (граждани на приемащата и граждани на друга ДЧ и свързани с тях лица). От друга страна за хората е от съществено значение запазването (и евентуално трансферът) на техните социални права в държавата по произход. Тъкмо поради това материята е предмет на изрична допълнителна уредба на първично равнище – в чл. 48 ДФЕС (стар чл. 42 ДЕО).

1. 
   Разпоредбата на § 2 на чл. 45 ДФЕС изрично предвижда премахването на всякаква дискриминация по отношение на …другите условията на труд, но и изобилната съдебна практика, и вторичната правна уредба дават много по-широк прочит.
   
2. 
   Пълната равнопоставеност по отношение на социалното осигуряване е „ключова и не допуска никаква индивидуална или субективна преценка”²²⁵. Чл. 48 ДФЕС изисква ЕП и Съветът да приемат мерки „в областта на социалното осигуряване, които да гарантират свободното движение на работниците”. Според СЕО приемането на такива мерки е задължително²²⁶. През 1971 г. те приемат Регламент 1408/71 относно прилагането на разпоредбите за социалното осигуряване спрямо работниците и членовете на техните семейства, които се придвижват в ЕО. През 2004 г. е приет нов Регламент 883/2004²²⁷ относно координация на системите за социална сигурност, който в значителна степен кодифицира много богатата съдебна практика по прилагането на уредбата от 1971 г. Той е изменен с Регламент 988/2009²²⁸, Регламент 1231/2012²²⁹ и Регламент 465/2012²³⁰. Те намират приложение и по отношения на Швейцария, Норвегия, Лихтенщайн и Исландия. По отношение на гражданите на трети страни се прилага Регламент 859/2003.
   
3. 
   Член 11, § 1 на Регламент 883/2004 налага принципа на „местоизпълнението” на трудовата престация – приложим е режимът на държавата, в която се осъществява трудовата дейност. Предвид спецификите на материята са допустими редица изключения (за трудова дейност по-кратка от 2 години или осъществявана в няколко различни ДЧ, приложимост на режима на държавата, на която работникът е гражданин, ако работи в трета страна и т.н.). Водещата цел на съюзния законодател е да се прилага уредба по начин, който „да не разубеждава работника” да осъществи своята трудова мобилност.
   
4. 
   Член 4 на Регламент 883/2004 естествено потвърждава водещата роля на принципа на равно третиране („същите права и задължения, като гражданите на приемащата ДЧ”. Съдът приема, че всяка дискриминация – директна или скрита – е напълно забранена²³¹.
   
5. 
   Много съществена особеност е обаче, че за нуждите на уредбата относно социалното осигуряване релевантните вторични правни източници боравят със собствено съдържание на понятията „работник”²³², „член на семейството”²³³ (чл. 2 на Регламент 883/2004 включва например всички възходящи), като чл. 1, т. „i” на Регламент 883/2004 препраща изрично към понятието по приложимата национална правна уредба.
   
6. 
   Разпоредбата на чл. 48, б. „b” изрично гарантира получаването на полагаеми социалните плащания²³⁴ (напр. за безработица или болест) и от лицата, които пребивават в друга ДЧ, макар да е възможно предвиждането на различни условия²³⁵.
   
7. 
   Едно от най-съществените права е свързано със сумирането на осигурителните стажове, придобити (натрупани) в различни ДЧ – чл. 48, б. „а” ДФЕС и чл. 5 и 6 на Регламент 883/2004²³⁶. Може без преувеличение да се приеме, че именно това право е един от най-съществените мотиви за осъществяване на трудова мобилност на гражданите от държави с по-немощни социално-осигурителни системи…
   

2. 
   Други социални права.
   
   1. 
      Разпоредбата на чл. 7, § 2 на Регламент 1612/68 е рамкова: мигриращият работник „има право на същите социални… предимства, както работниците местни граждани”. „Социални предимства” ще са всички, които са свързани пряко или косвено с трудовия договор или нямат връзка с него, но имат отношение към социалното положение на работника, напр. във връзка с неговото пребиваване на съответната територия – „доколкото са годни да улеснят неговата мобилност в рамките на вътрешния пазар”²³⁷. Тук ще попаднат всички социални помощи²³⁸, достъп до всички образователни форми (най-вече на членовете на семейството) и свързаните с това плащания (стипендии и др.)²³⁹, помощи за майчинство²⁴⁰ и дори помощи за погребение²⁴¹ и т.н..
      
   2. 
      Най-общо, според изобилната и прилагаща много разширително тълкуване съдебна практика става дума за „всяко социално благо, което може да има връзка с или като последица” равноправното социално положение на работника от друга ДЧ. Разбира се, разграничението между различните видове социални и икономически права е трудно и във всички случаи условно, както и разграничението между социално-икономическите права, които са пряко свързани с трудовото правоотношение (като осигурителните), и тези, за които не може да се установи пряка връзка²⁴². Чл. 7, § 2 на Регламент 1612/68 не прокарва разграничение: „същите социални и данъчни предимства”. Става дума за неопределим кръг права, за които дори съдът, макар и с изобилна практика, не може да осигури изчерпателен каталог. В опита си да очертае общата рамка, той приема, че приложното поле на правния режим обхваща „всички права, които, независимо дали са свързани с трудовия договор или не, са признати общо за националните работници по силата на обективното им качество на работници или по силата на простия факт на местоживеенето им на съответната територия, и чието прилагане и по отношение на работниците, граждани на други ДЧ, изглежда годно да улесни тяхната мобилност в рамките на Общността (вътрешния пазар – б. м.)”²⁴³.
      
   3. 
      Доколкото чл. 3 на Регламент 883/2004 дава определена рамка, най-съществен за съдебната практика е въпросът за правата, които не са изрично предвидени в тази разпоредба. От съществена важност тук е крайъгълното решение по делото Martinez Sala²⁴⁴ от 1998 г. То отваря ватата за решаващото произнасяне за „гражданството като основен статус” по делото Grzelzyik²⁴⁵ от 2001 г.
      
   4. 
      Съдът приема обаче, че по отношение на правото на социални помощи вторичната права уредба прави разграничение между: лицата с право на постоянно пребиваване (имащи право според чл. 16, § 1 на Директива 2004/38); лицата с право на пребиваване до 3 месеца (чл. 7, § 1, б. „с” и чл. 14, които трябва да „разполагат с достатъчно средства”, но се изисква конкретна преценка на обстоятелствата, за да се установи дали лицето става „тежест за социалната система на приемащата държава”) и лицата с право на пребиваване по-малко от 3 месеца (чл. 24, § 2).
      

3. 
   Права, свързани с данъчното облагане. Че това е особено чувствителна за държавите-членки материя е известно и пролича и в последните месеци на 2012 г., когато се обсъждаше нов пакет мерки за гарантиране на финансова стабилност в евро-зоната в следствие на дълговата криза от 2011-2012 г. (засегнала в най-голяма степен Гърция). Данъчната политика е компетентност, която ДФЕС след ревизията от ЛД не определя като „поделена” по чл. 4), а без да я споменава изрично, се включва в „икономическите политики”, които ДЧ „координират”, а ЕС „приема общите насоки” (чл. 5 ДФЕС). В същото време различията в режимите на данъчното облагане се оказват годни съществено да препятстват свободното движение на работна сила (по отношение на движението на стоки и капитали въпросът е решен относително по-лесно). Съдът в Люксембург намира неведнъж повод да установи дискриминационни последици²⁴⁶. Отново централно място в доктрината на съда заема принципа на пропорционалност на националните мерки²⁴⁷ и най-вече принципът на недискриминация.
   
   1. 
      По смисъла на чл. 45, § 3 ДФЕС работникът чужденец е приравнен на гражданите на приемащата държава и това изискване за еднакво третиране отхвърля „не само явните забрани, основани на гражданството, но и всички други форми на дискриминация, които, чрез прилагането на други критерии за разграничение, довеждат в крайна сметка до същия резултат"²⁴⁸.
      
   2. 
      Според чл. 7, § 2 работникът „има право на същите социални и данъчни предимства, както работниците местни граждани”.
      
   3. 
      Зачитането на принципа за недискриминация е гарантирано от чл. 7, § 4 на Регламент 1612/68, който обявява за нищожна „всяка клауза на колективен или индивидуален договор или на друго колективно споразумение..., ако установява или позволява²⁴⁹ дискриминационни условия спрямо работниците – граждани на друга ДЧ".
      
   4. 
      Работникът-мигрант е равнопоставен на местните граждани във всичко, свързано с постъпването на работа²⁵⁰ и условията на труд, и в частност „в материята на заплащането, освобождаването от работа и повторното възстановяване на работа, ако е останал безработен".
      
   5. 
      Регламентът предвижда също, че работникът чужденец се ползва от същите социални и данъчни облекчения, като местните работници.
      
   6. 
      Съ­дът в Люксембург е приел, че социалните и данъчните предимства, полагащи се на мес­тните работници, се полагат и на работниците от други ДЧ, дори кога­то не са изрично записани в трудовите им договори, щом като се явяват средство, улесняващо тяхната мобилност²⁵¹. По отношение на данъците той е отхвърлил като недопустима наци­онална правна норма, която изисква постоянно местожителство на съот­ветната територия като предпоставка за намаляване на данъците²⁵².
      

4. 
   Други граждански права: език, име, свидетелство за правоуправление и т.н.
   

1. 
   Изискването за използване на езика на приемащата държава или представянето на документ за владеене на език могат да бъдат валидни (а не дискриминационни или непропорционални) само ако специфични особености на осъществяваната дейност го налагат и като се прилагат еднакво спрямо местните лица и гражданите на други ДЧ. Не може да се изисква свидетелство за владеене на езика на приемащата ДЧ, ако такова не се изисква от нейните граждани. Непропорционална мярка или скрита дискриминация ще е всяко условие, на което гражданите на друга ДЧ ще отговорят много по-трудно, ако то не е пряко свързано с характера на осъществяваната дейност (напр. ако не се изисква интензивна или специфична комуникация с граждани и т.н.). И обратно, в специфични ситуации (съдебно производство) трябва да е възможно гражданинът на друга ДЧ да използва националния си (само официален на някоя ДЧ) език²⁵³.
   
2. 
   Принципът на недискриминация се отнася дори за такива наглед малозначителни права, като правото да се използва валидно издадено в националната ДЧ свидетелство за правоуправление. Съдът в Люксембург прогласява ясно, че всяка мярка – дори изразяваща се в изискване за подмяна на валидно свидетелство от друга ДЧ с такова, издадено в приемащата ДЧ – е непропорционална и като такава представлява скрита дискриминация, която може да „разубеди” гражданина да осъществи своята мобилност²⁵⁴.
   
3. 
   В много знаковото дело Cowan²⁵⁵ интеграционният съд определя (наглед даже озадачаващо) „защитата на физическата цялост” на лицата като „венец” на свободата на движение – разбиране, потвърдено и в Martinez Sala²⁵⁶.
   
4. 
   Правото на лично (фамилно) име е право, по повод което съдът успява да произнесе значими изводи. В също знаковото дело Garcia Avello²⁵⁷ от 2003 г. генералният адвокат настоява, че определянето на име на децата (които не осъществяват свобода на движение) засяга пряко и техните родители (които се „придвижват”), докато съдът приема, че самите деца, като граждани на ЕС (граждани на Испания), имат ненакърними лични права във всяка друга ДЧ (Белгия) – и една ДЧ не може да ограничава последиците от притежаването на гражданството на друга ДЧ (вкл. по отношение определянето на фамилното име). От това може да се направи изводът, че всички елементи на персоналния статус („лични права”), произтичащи от правната система на една ДЧ, са защитени в друга ДЧ при осъществяването на свободно движение.
   

6. 
   Допълнителни съображения относно приложението на принципа на равно третиране
   

1. 
   Това се отнася например за вземането предвид на местожителството като критерий за приложението на националното право или за предоставянето на някаква привилегия – фактът на различното третиране на гражданина на друга ДЧ, не защото няма гражданството на приемащата страна, а защото няма местожителство в нея, може да се разглежда като дискриминация, която се счита забранена²⁵⁹.
   

2. 
   Според чл. 45, § 2 забраната за дискриминация засяга наемането на работа, възнаграждението и всички други условия на труд, но именно Регламент 1216/68 (чл. 7 и 8) и съдебната практика позволяват точното прецизиране на приложното поле на този принцип²⁶⁰.
   
   1. 
      Особено красноречиво е поставянето и на помощите за майчинство в приложното поле на чл. 7 на Регламента, респ. на забраната за неравнопоставеност по чл. 45²⁶¹. Според СЕО дискриминация може да съществува дори когато правната норма не прави никаква разлика между местни гражда­ни и чужденци и ги поставя при напълно еднакви условия, ако тези условия са по своята същност такива, че за чужденеца ще е значително по-трудно да отговори на тях, отколкото за местния гражданин²⁶².
      
   2. 
      Работникът мигрант е равнопоставен на местните граждани във всичко, свързано с постъпването на работа²⁶³ и условията на труд, и в частност „в материята на заплащането, освобождаването от работа и повторното възстановяване на работа, ако е останал безработен".
      
   3. 
      Регламентът предвижда също, че работникът чужденец се ползва от същите социални и данъчни облекчения, като местните работници, като по отношение на социалните облекчения и придобивки, принци­път на еднакво третиране обхваща не само условията по трудовия дого­вор, но и такива, които не са пряко свързани с него, като например пра­вото на намаление по жп-линиите²⁶⁴. Разширителното тълкуване е основателно, доколкото в противен случай гражданинът на ЕС би могъл да бъде разколебан дали да упражни свободата на движение, ако ще бъде поставен в по-неблагоприятно материално положение от мест­ните работници²⁶⁵. По същия начин се разглеждат и разпоредбите, гарантиращи минимални средства за съществуване, съгласно местното зако­нодателство²⁶⁶, както и правото на престой не само на съпругата (съпруга) на работещото лице, но и на постоянния партньор, с който живее без брак и който също няма местно гражданство²⁶⁷, или пък правото на стипендия за професионална квалификация²⁶⁸.
      
   4. 
      Съ­дът е приел, че социалните и данъчните предимства, полагащи се на мес­тните работници, се полагат и на работниците-мигранти от други ДЧ, дори кога­то не са изрично записани в трудовите им договори, щом като се явяват средство, улесняващо тяхната мобилност²⁶⁹. По отношение на данъците, СЕО е отхвърлил като недопустима наци­онална правна норма, която изисква постоянно местожителство на съот­ветната територия като предпоставка за намаляване на данъците²⁷⁰.
      
   5. 
      В същото време обаче се прави отчетливо разграничение между тези граждани на друга ДЧ, които работят в приемащата ДЧ, и такива, които се придвижват по територията й, за да търсят работа, но още не работят. Това, че последните предприемат необходимите действия, за да намерят работа или да постъпят на работа, все още не е достатъчно, за да се пол­зват от социалните привилегии и придобивки, предвидени за работещите в тази страна²⁷¹.
      
   6. 
      Работникът чужденец е напълно равнопоставен на местните работници по отношение на професионалното образование и преквалификация. СЕО определя, че „достъпът до професионално образование благоп­риятства свободното движение на хората в цялата Общност, позволявай­ки им да получат квалификация и да развият своите лични качества в тази ДЧ, която предлага съответно най-подходящата специализация"²⁷².
      
   7. 
      Принципът за еднакво третиране обхваща според чл. 8 на Регламента и синдикалните права – в същата степен като местните лица работниците чужденци могат да членуват в синдикални организации и да упражняват синдикални права, вкл. и право да избират или да бъдат избирани в синдикалните органи. Това право обхваща всички обществени организации, които, макар да не са чисто синдикални, упражняват функ­ции, свързани със защитата или представляването на работещите²⁷³.
      
   8. 
      Принципът на равно третиране следва да се прилага и по отношение на евентуално наказателно преследване на гражданите. Ясна индикация за това дава на 19 март 1998 г. по делото Bickel²⁷⁴ генералният адвокат Якобс. По делото Aitor Oteiza Olazabal²⁷⁵ в т. 43 на мотивите си интеграционният съд приема, че една национална мярка, ограничаваща някоя от основните свободи, предвидени в Договорите, не може да бъде оправдана и не съответства на принципа на пропорционалност на националните мерки. Този принцип изисква всяка национална мярка да съответства на необходимото за реализиране на целта, която преследва, без да го надвишава. Няма съмнение, че и правата на човека, сред тях и правата на гражданина, са фундаментални, някои от тях предвидени самостоятелно в Договорите, други произтичат от съдебната практика и от качеството гражданин на ЕС. В компетентността на националните съдилища е да контролират и установят дали конкретно предприетите мерки реално съответстват на конкретното поведение, дали то представлява реална и достатъчно сериозна заплаха за обществения ред и сигурност. Пак на националните съдилища тежи преценката дали тези мерки зачитат принципа на пропорционалността.
      
   9. 
      Особено съществен е проблемът с депортирането на лица. В разгара на скандала с депортирането на роми – български и румънски граждани – от Франция, на 31 август 2010 г. френският съд, който (като всеки съд на ДЧ) на общо основание е съд по прилагането на съюзното право и като такъв следи освен за правилното прилагане на правото на ЕС и за спазването на принципа на пропорционалността, прие, че незаконното обитаване на поземлен имот не представлява заплаха за обществения ред. Това бе едно ярко проявление на принципа за пропорционалност – съдът установи несъответствие на предприетата мярка с преследваната цел. Което обосновава недопустимост на предприетите спрямо съюзните граждани (българи и румънци) ограничения.
      

1. 
   Така например то включва и мигриране с цел потребление на стоки или услуги. Така например в решението Ian William Cowan c/ Trésor public²⁷⁶ Съдът на ЕО задължава държавата, в която едно лице е пребивавало като потребител на услуги, да го обезщети съгласно националното право за претърпяна злополука. От което следва, че не се допуска никаква диференциация между граждани на приемащата държава и мигриращи потребители на стоки и услуги. И въпреки че това заключение на съда следва от годините на налагането на общностната политика по либерализиране на пазара, днес спокойно можем да установим, че също става дума за ненакърнимо право на европейския гражданин. Право, което прави гражданина на всяка отделна ДЧ, пребиваващ на територията на друга, равен на нейните собствени граждани.
   
2. 
   Като цяло съдържанието и реализацията на правото на свободно движение на лицата в ЕС са предмет на особено внимание и богата регламентация във вторичното законодателство на ЕС. Както стана ясно по-горе, те са повод и за значителна съдебна практика в продължение вече на пове­че от четири десетилетия (най-вече след регламента от 1968 г.). Прилагането на това право отдавна е утвър­дена правна реалност в страните от ЕС, а възприемането им в страните – кандидатки за членство (и, разбира се, в България преди присъединяването) е едно от съществените изисквания (като важна част от обхвата на Acquis communautaire – Acquis de l’Union или Union’s acquis).
   

7. 
   Проявление на принципа на недискриминация по отношение на равенството между мъжете и жените
   

1. 
   Разпоредба на чл. 19 ДФЕС е рамкова и забранява всички други форми на дискриминация – основана на „различията” в:
   

• 
  пола;
  
• 
  расата или етническия произход;
  
• 
  религията или убежденията;
  
• 
  наличието на физическо или умствено увреждане;
  
• 
  възрастта;
  
• 
  сексуалната ориентация.
  

1. 
   Това са основните, типичните, форми на дискриминация, изброяването все пак не може да бъде изчерпателно, въпреки че такова впечатление създава редакцията на разпоредбата. Недопустима например ще е и дискриминация (от страна на работодател или орган на власт) спрямо лица, изразяващи различно спортно пристрастие, различно виждане за някои събития (историческо минало, ядрена енергия, външнополитически въпроси, ксенофобия и т.н.) и т.н., които не попадат формално в разбирането за „убеждения”.
   
2. 
   Редакцията на разпоредбата на чл. 19 ДФЕС обаче има някои особености:
   

• 
  не е закрепена изрична „забрана”, а „правомощие” („в рамките на закрепените области на компетентност на ЕС”) – за приемане на „необходимите мерки за борба с”. Така премахването на посочените видове дискриминация се очертава като „цел” (арг. и от изричната формулировка по § 2);
  
• 
  При това поради спецификата на материята е предвидено изключение от правилото за осъществяване на нормотворческата власт в ЕС по „обикновената законодателна процедура” (съвместно приемане на акт от ЕП и Съвета – виж чл. 289 ДФЕС) и предвижда прилагане на „специална” процедура („консултиране” с ЕП, единодушие в Съвета).
  
• 
  ЕП и Съвета могат (§ 2) да приемат „мерки за стимулиране”²⁷⁷ в „подкрепа на действията на ДЧ”, което означава, че ДЧ запазват по принцип за себе си осъществяването на политика по премахване и забрана на въпросните видове дискриминация. Съюзът е лишен от правото да осъществява „хармонизация” на националните норми – той може само да „стимулира”, като „приема основните принципи”.
  
• 
  Иначе казано: по обикновената законодателна процедура СМ и ЕП могат да „насърчават” ДЧ за приемане на мерки, а по специалната процедура (СМ – с единодушие, т.е. с пълно съгласие на всички ДЧ) могат да се приемат и мерки на съюзно равнище, което и неведнъж е направено (виж т. 8.2.).
  

1. 
   Сред изрично забранените форми на дискриминация по чл. 19 ДФЕС специално внимание, като най-пряко свързани с правото на свободно движение (не случайно посочена на първо място в изброяването), изискват именно правата, произтичащи от принципа на равенство между мъжете и жените (или дискриминация на основание на пола)²⁷⁸.
   
   1. 
      Според еднозначна и категорична практика на интеграционния съд в Люксембург още от 1978 г.²⁷⁹ зачитането на основните права на човешката личност е част от общите принципи на общностното право, които то е предназначено да защитава” и „не може да има съмнение, че всяка дискриминация на основание на пола е част от тези основни права”.
      
   2. 
      Проблемите относно нееднаквото третиране на мъжете и жените са и може би най-често пораждащите ежедневни проблеми на практика – нежелание на работодателя да ангажира жени в детеродна възраст (заради предполагаемото често отсъствие от работа), нееднакво заплащане за еднаква дейност, необосновани предпочитания към единия пол (напр. към жени-стюардеси или мъже-шофьори) и т.н.
      
   3. 
      В същото време това право (принцип) от една страна е житейски пряко свързано с осъществяването на свободно движение (право на труд в друга ДЧ), но от друга страна е напълно независимо от него (прилага се, и то практически много по-често, и без каквото и да било придвижване, в „изцяло вътрешни ситуации”) и по-общо изобщо от въпроса за притежаването или не на гражданство на ЕС (т.е напълно равно и по отношение на законно пребиваващите в ЕС граждани на трети страни).
      
   4. 
      Чл. 8 ДФЕС закрепва като трансверсална (обхващаща всички политики) дейност на Съюза премахването на неравенството (във всички форми) и насърчаването на равенството между мъжете и жените.
      
   5. 
      Поради особената му важност, принципът на равно третиране на мъжете и жените е закрепен и в чл. 2 ДЕС (преди в чл. 3 ДЕО) – „ценностите на равенството” (първо изречение) и „равенство между мъжете и жените” като основна характеристика на европейското общество (второ изречение).
      
   6. 
      Член 3 ДЕС изрично определя (в § 3, ал. 2) като основна дейност на ЕС „борбата срещу дискриминациите” (вкл. на основата на пола) и „насърчаването… на равенството между мъжете и жените”. Може да се приеме, че равенството между мъжете и жените е едновременно ценност и цел на ЕС, на целия интеграционен процес.
      
   7. 
      Хартата за основните права (чл. 23) изисква „равенството между жените и мъжете да бъде гарантирано във всички области”, но изрично посочва (като практически най-проблемни или типични области на нарушение):
      

• 
  „заетостта” (равен достъп до работни места),
  
• 
  „труда” (всички условия на труд – работно време и т.н.)
  
• 
  и „възнаграждението”.
  

8. 
   Директива 2006/54 обобщава политическата философия на съюзния законодател, като изрично потвърждава (в преамбюла), че „равенството между мъжете и жените е основен принцип на общностното право”.
   

3. 
   Поради своята особена важност, проблематиката е доуредена в чл. 157 ДФЕС (при това именно в Дял Х, посветен на „социалната политика”). Разпоредбата е посветена само на един – може би практически на-важният – аспект: принципа за равно заплащане на мъжете и жените.
   
   1. 
      Става дума за право, издигнато в „принцип” – и според категорична практика на СЕС още от 1976 г.²⁸⁰ нормата проявява вертикален²⁸¹ директен ефект (задължение на ДЧ, представляващо субективно право на частните лица, защитимо пред национален съд) и дори хоризонтален директен ефект (когато дискриминацията, осъществена дори от частен работодател, се основава директно на законова норма или колективен трудов договор).
      
   2. 
      Прилага се по отношение на всяка ситуация, когато лица от различен пол осъществяват „равен труд” или „труд с равна стойност” (като на националния съдия тежи задачата да установи еднаквостта на престацията).
      
   3. 
      Под „заплащане” според § 2 се разбира „обичайната основна или минимална заплата или надница, както и всяка друга придобивка в пари или натура, изплатена пряко или непряко от работодателя на работника за неговия труд”. Тази разпоредба е особено ярък пример за изчерпателна уредба и изрично дефиниране на равнище първични източници (Учредителни договори²⁸²) и ярко свидетелства за практическата и социална важност на проблема.
      
   4. 
      Детайлно е уредено и разбирането за „равно” заплащане (с повторението „без дискриминация”) – § 2.
      
   5. 
      В изпълнение на предписанието за необходими мерки по чл. 157 ДФЕС (чл. 141 ДЕО) през 1975 г. е приета Директива 74/117 относно сближаването на законодателствата относно прилагането на принципа за равно заплащане²⁸³.
      

1. 
   Постепенно разбирането за равенството между мъжете и жените се разширява от правото на равно заплащане в общ принцип на равно третиране (недискриминация на основата на пола). Изобилната съдебна практика през годините²⁸⁴ е кодифицирана в общата Директива 2006/54 на Съвета и ЕП за прилагането на принципа на равните възможности и равното третиране на мъжете и жените в областта на заетостта и професиите. Директивата изменя редица предходни производни правни източници, а срокът за транспонирането й изчете на 15 август 2008 г. ЕК приема, че Република България е постигнала добро транспониране. Тази директива представлява основният вторичен източник в материята и се опитва да уреди основните проблеми изчерпателно.
   
   1. 
      Директива 2006/54 дава защита на принципа на равните възможности и равното третиране на жените и мъжете в областта на заетостта и професиите (чл. 1) и на равно третиране по отношение на;
      

• 
  достъпа до заетост, включително повишение, и до професионална квалификация;
  
• 
  условията на труда, включително заплащането;
  
• 
  професионалните социално-осигурителни схеми.
  

1. 
   Директивата закрепва легално дефинициите на всички ключови понятия (чл. 2):
   

• 
  „пряка дискриминация“;
  
• 
  „непряка дискриминация“;
  
• 
  „тормоз“;
  
• 
  „сексуален тормоз“;
  
• 
  „заплащане“
  
• 
  и „професионални социално-осигурителни схеми“.
  

3. 
   Европейската комисия проявява видима активност по отношение на транспонирането на релевантните директиви и спазването на цялата интеграционна правна уредба от всички ДЧ. Тя завежда множество дела за различни нарушения, по-често за национални мерки, представляващи скрита дискриминация (напр. лишаването на жените от достъп до определени професии с мотив да бъдат защитени²⁸⁵). Комисията принуждава някои ДЧ дори да денонсират отделни конвенции на Международната организация по труда²⁸⁶.
   

1. 
   Основни производни правни източници относно правото на свободно движение.
   
   1. 
      През 70-те години интеграционният законодател обръща специално внимание на този очертал се като практически много важен проблем:
      

• 
  Директива 75/117 за сближаване на законодателствата на ДЧ относно прилагането на принципа за равно заплащане;
  
• 
  Директива 76/207 за прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените по отношение на достъпа до заетост, професионална квалификация и развитие, и на условията на труд;
  
• 
  Директива 79/7 за прогресивно прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените в сферата на социалното осигуряване;
  
• 
  Директива 86/378, изменена с Директива 96/97 за прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените в професионалните социалноосигурителни схеми;
  
• 
  Директива 86/613 за прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените, които извършват дейности в качеството на самостоятелно заети лица, включително и в сектора на земеделието, както и за закрила на самостоятелно заетите жени по време на бременност и майчинство и др.;
  

1. 
   Правната уредба претърпя значително развитие в последното десетилетие:
   

• 
  Директива 2002/73 за изменение на Директива 76/207 за прилагането на принципа на равното третиране на мъжете и жените по отношение на достъпа до заетост, професионално обучение и повишаване, и условията на труд;
  
• 
  Регламент 806/2004 относно интегрирането на равенството между половете в политиката на ЕС за сътрудничество и развитие като цяло и приемане на конкретни мерки за подобряване на положението на жените;
  
• 
  Директива 2004/113 относно прилагане на принципа за равното третиране на мъжете и жените по отношение на достъпа до стоки и услуги и предоставянето на стоки и услуги;
  
• 
  Директива 2006/54 за прилагането на принципа на равните възможности и равното третиране на мъжете и жените в областта на заетостта и професиите (преработена): за да засили правната сигурност и яснота в прилагането на принципа на равнопоставеност, Директивата кодифицира Директива 75/117 за равното заплащане; Директива 76/207 (изменена с Директива 2002/73); Директива 86/378 (изменена с Директива 96/97) за равното третиране в социалноосигурителните схеми и Директива 97/80 относно тежестта на доказване в случаите на дискриминация, основана на пола.
  

1. 
   
   Каталог: home.nsf
   home.nsf -> Закон за държавния служител
   home.nsf -> І. общи положения
   home.nsf -> Заседание в състав: председател: йордан константинов
   
   
   
   Изтегляне 0.6 Mb.
   
   Сподели с приятели: