Тема 1 гражданство на ес (обща постановка)

“Ние не коалираме държавите – ние обединяваме хората”

Жан Моне
През 1974 г., в Париж, ръководителите натоварват експертна работна група да проучи “условията, при които на гражданите на... държавите-членки могат да се дадат социални права като членове на Общността”.

Година по-късно докладът “Към европейско гражданство” предлага въвеждането на “специални права” за гражданите на държавите-членки – политически и социални права.

Ръководена от Лео Тиндеманс, работната група предлага разгърнат и задълбочен анализ – “Доклада Тиндеманс”.
Три кръга въпроси относно гражданството на ЕС

І. Вътрешна логика и историческото развитие на идеята за европейското гражданство, неговите особености и правна уредба.

ІІ. Съдържание на ГрЕС, включващо икономически (като първи по време и по важност) и политически (като важни допълващи) права на европейските граждани, произтичащи от Общностния правопорядък.

ІІ. Права на гражданите на ЕС, произтичащи от Хартата за основните права на ЕС и присъединяването на ЕС към ЕКПЧ.

• 
  Уникалната властова природа на ЕС
  
• 
  икономическо обединение, което прераства в политическо
  
• 
  гражданинът – субект на Правото на ЕС
  
• 
  гражданинът – конститутивна единица на ЕС
  

През лятото на 1979 г. европейците за първи път гласуват.

Юни 1990 г. Европейски съвет в Дъблин задава виждането, в Рим през декември 1990 г. ЕСв еднозначно заключава:

Европейският съвет отбелязва със задоволство консенсуса между държавите-членки относно необходимостта от разработване на концепцията за европейското гражданство. Той се обръща към Междуправителствената конференция да намери начин за включване в бъдещия договор с оглед изпълване със съдържание на тази концепция на следните права:

- граждански права: участие в изборите за Европейски парламент в държавата по местопребиваване и възможно участие в местните избори там;

- социални и икономически права: свобода на движение и пребиваване независимо от стопанската дейност; равни условия и еднакво третиране за всички общностни граждани;

- съвместна защита на общностните граждани в извън границите на Съюза.

Необходимо е да се помисли за възможното създаване на механизъм за защита на правата на гражданите по отношение на Общностите (създаване на омбудсман). Специално внимание се обръща на необходимостта от отчитане на особеностите във всяка отделна държава-членка.
Испанското председателство изготвя документ „Към Европейско гражданство”, който предвижда пет групи права:

- централно място да заемат пълната свобода на движение, избор на местопребиваване и участие в политическия живот на това място;

- овластяване на Общността в областите на социалните отношения, здравеопазването, образованието, културата, околната среда, защитата на потребителите и др. с оглед предоставяне на европейските граждани на специфични права в тези области;

- предоставяне от държавите-членки на засилена дипломатическа и консулска защита в чужбина на гражданите на другите държави-членки;

- улесняване и стимулиране на достъпа до институциите, най-вече чрез въвеждането на право на петиции до ЕП и въвеждането на европейски обмудсман за защита на специфичните права на европейските граждани и други (например относно алтернативната военна служба и н.н.).
2. Мълчаливата концепция за „европейско гражданство” отвъд оковите на суверенитетите.

Договорът от Маастрихт, отваря някои от правата и за всички други лица, пребиваващи на законно основание на територията на Съюза (напр. чл. 230, ал. 4 ДЕО – право на дело пред СЕО)

Ясно разграничение: гражданството на ЕС предоставя и гарантира нови права – поставя “европейския гражданин” в по-различно положение от националния...
Всъщност може да се достигне до представата за едно самостоятелно и пълнокръвно гражданство.
Първоначално процесът тръгва в точно обратната посока – демонстративна обвързаност с националното гражданство.

Изрична и красноречива декларация към Договора от Маастрихт:

„Конференцията декларира, че когато в Договора за създаване на Европейската общност се използва понятието “граждани на държавите-членки”, въпросът дали дадено лице притежава гражданството на държава-членка се урежда само въз основа на националното законодателство на съответната държава-членка. За сведение държавите-членки могат да обявят кои лица следва да бъдат считани за техни граждани за целите на Общността посредством декларация, която внасят в Председателството и която могат да изменят, когато е необходимо.”

Това се оказва недостатъчно на някои от държавите-членки: самостоятелни декларации (Обединеното кралство , Германия, Дания)...

“Определянето на условията за придобиване и загубване на националното гражданство, според Международното право, е в компетентността на всяка държава-членка – компетентност, която трябва да се упражнява при зачитане на Общностното право. Следователно не може националното законодателство да ограничава последиците от притежаването на гражданство на друга държава-членка чрез поставяне на допълнителни условия за признаването на това гражданство с оглед упражняването на основните свободи, предвидени в Договора”.

Чл. 2 на Договора за ЕС (ДЕС).

Чл. 6 ДЕС

Договорът от Амстердам допълва разпоредбите.

Икономическата логика и основа на европейската интеграция.

ДЕО: (чл. 45/39 и сл.) са под заглавие "Свободно движение на работници".

На икономическите права се придава по-голямо значение.

Политическите права имат допълващо икономическите права значение и предназначение!
2. Политическа логика.

Европейската интеграция надхвърля своето първоначално икономическо измерение.

Плана на Моне (Декларация на Робер Шуман от 9 май 1950 г.)

3.1. Преамбюл на ДЕС – решимост да създадат “общо гражданство” за своите граждани.

3.2. няколко декларативни разпоредби в ДЕС, които подготвят тази за гражданството:

• 
  потвърждават своята привързаност към принципите на свободата, демокрацията, зачитането на правата на човека и основните свободи, както и на правовата държава;
  
• 
  потвърждават своята привързаност (и) към основните социални права, уредени в Европейската социална харта, подписана в Торино на 18 октомври 1961 г. и в Общностната харта на основните социални права на работниците от 1989 г.
  
• 
  желаят да задълбочат солидарността между своите народи... (използвайки при това инструменти – като гражданството – които постепенно могат да доведат до създаването на един европейски народ, първоначално чрез създаването на: единен европейски избирателен корпус – на съюзно равнище чрез гласуването за ЕП в чужда ДЧ, но и на национално равнище чрез участието в местни избори на чужди граждани; единен европейски трудов корпус – на основата на единен и свободен пазар на труда, единен европейски социален корпус – на основата на пълното премахване на дискриминационно третиране по отношение на социалните права, придобити в друга ДЧ; единен европейски образователен корпус – на основата първо на взаимното признаване дипломите и професионалната квалификация, сетне на сближаването и постепенното уеднаквяване на изискванията и механизмите на образованието и т.н.);
  
• 
  желаят да засилят демократичния характер... на институциите (важен инструмент за което са разширяването на практическото упражняване на правото на пряко избиране на ЕП, редом с последователното увеличаване на неговата (респ. на гражданите, които пряко го избират) роля в общностния нормотворчески процес; достъпа до институциите, вкл. чрез пълен езиков плурализъм, пълен достъп до документацията им и съдебен и извънсъдебен (Омбудсманът) контрол над техните актове и действия (бездействие).
  

Преамбюл на ДЕС – след решимостта за създаване на такова гражданство, ДЧ правят и още две декларации с несъмнено отношение към него:

- Те са “решени да улеснят свободното движение на лицата...” – което ще намери ясно изражение в разширяването на свободата на движение от “работниците” (по смисъла на досегашната уредба на ДЕО) към всички граждани на... Съюза, макар и разбира се, при определени условия. Тази воля намира проявление и в последващото вторично законодателство, предназначено наистина именно “да улесни”, а то ще рече да гарантира, пълната реализация на свободата на движение на лицата.

- ДЧ редом с това заявяват (още веднъж, тъй като по-горе вече изразиха желанието си за задълбочаване на солидарността между своите народи) решимост “да продължат процеса на създаване на един все по-тесен съюз между народите на Европа”... Тази решимост не е просто декларативна, нито само една от движещите идеи на интеграционния проект – тя всъщност засяга сърцевината на новия съюзен проект! Още чл. 1 на новия договор, имащ задачата (макар и очевидно неизпълнена...) да обясни какво всъщност представлява новия съюз, постановява, че неговият смисъл и природа са именно в “създаването на един по-тесен съюз между народите на Европа” – като при това извежда като негов основен императив максималната му “близост до гражданите”.

Основополагащо за схващането е решението на Съда на ЕО от 1963 г. по делото Van Gend en Loos.

5.1. създава предпоставки за установяването на една трайна и относително пълноценна връзка на едно лице с друга държава.

5.2. възможност за лишаване от национално гражданство на лица, които осъществяват определени дейности в чужди държави (нпр. в чужди армии).

5.3. "политическите партии на европейско равнище са важен фактор за европейската интеграция и... за формирането на общностно самосъзнание у гражданите на ЕС".

6.1. ГрЕС е уредено в рамките и за нуждите на една интеграционна организация.

6.2. ГрЕС не е типично гражданство.

6.3. ГрЕС е допълнително, акцесорно гражданство В Заключенията си от Единбург ЕСв изрично посочва: “Разпоредбите на Част ІІ на Договора за създаване на Европейската общност относно гражданството на ЕС, предоставят на гражданите на държавите-членки допълнителни права и защита, както е предвидено в Част ІІ.”

6.4. ГрЕС е надстроечно гражданство.

6.5. Няма предвиден собствен механизъм за придобиване и загубване на ГрЕС.

6.6. Притежаването на двойно гражданство – напр. на една държава, членуваща в ЕС, и на една трета страна – не е пречка пред притежаването на ГрЕС.

6.7. С придобиването на ГрЕС не възниква правната фигура на двойното гражданство.

6.8. Могат да бъдат очертани и още три важни групи особености на ГрЕС:

6.8.1. ГрЕС има персонална всеобхватност, но практическа ограниченост.

6.8.2. ГрЕС е предпоставка за създаване на европейски народ.

6.8.3. ГрЕС е съществена предпоставка за европейска/съюзна (конституционна) уредба на правата на човека.

Поради това трябва да бъде проследено по-внимателно именно съдържанието на европейското гражданство (Част ІІ) и, разбира се, неговата правна уредба.

"Гражданството на ЕС" се създава формално с договора за ЕС от 1993 г., но неговите наченки (и неговото ядро), се откриват още в Римския договор от 1958 г.

Договорът от Маастрихт за създаване на ЕС всъщност само "констатира" съществуването на ГрЕС!

Още чл. 18 ДЕО съдържа препратката, която обосновава включването на "социално-икономическите" права в обхвата на института: "Всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава на територията на ДЧ, при спазване на ограниченията и условията, предвидени в договора и в мерките, приети за неговото осъществяване". Единствените "ограничения и условия" за движението на лица в ДЕО можем да открием в чл. 39 (стар 48), озаглавен "Работници" и уреждащ споменатите "социално-икономически" права на европейските граждани.

На пръв поглед се създава впечатлението, че преди ДЕС е било установено свободното движение "само на работниците", а след това (чл. 18, стар 8-а) се "разрешава свободното движение на "всички лица".

Поради това разпоредбите за свободното движение на работниците трябва да се разглеждат като част от института на "гражданството на ЕС"!

Робер Шуман

1. 
   Легална и доктринална дефиниция.
   

2. 
   Нормативно закрепване и определящата роля на националната връзка.
   

1.2.2. не се изисква – и не се издава никакъв документ

1.2.3. ГрЕС се придобива “служебно”, автоматично

1.2.4. Не е предвиден механизъм и за изгубване на ГрЕС

1.2.5. Практическият аспект на придобиването и изгубването

1.2.6. националната връзка е относително условна

3. 
   Договорът от Амстердам (ДА).
   

4. 
   Декларацията към ДН.
   

2. 
   Формално определяне на съдържанието на ГрЕС.
   

1. 
   Права.
   

• 
  Политически (по ДФЕС)
  
• 
  Икономически (по ДФЕС)
  
• 
  Основни права по ХОПЕС
  
• 
  Нови (?) права, произтичащи от присъединяването на ЕС към ЕПКЧ
  

2. 
   Задължения.
   
   1. 
      разпоредби с пълен директен ефект,
      
   2. 
      гражданите на ЕС имат само едно общо задължение: да спазват съюзната законност
      
   3. 
      Няма съюзен механизъм за преследване и санкциониране (освен…).