Административно-териториалното устройство на република българия

2001 г.
Действащи конституционни разпоредби регламентиращи местните и регионални власти и административно-териториалното устройство

• 
  Административно-териториалното устройство: територията на страната се дели на области и общини, като други административно-териториални и териториални единици могат да се създават със закон, а териториалното деление на столичната община и на други големи градове се определят със закон /чл. 135, ал. 1 и ал. 2/.
  
• 
  Местното самоуправление: общината се определя като основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление /чл. 136, ал. 1/; орган на местното самоуправление в общината е общинския съвет, който се избира от населението за срок от 4 години /чл. 138/, орган на изпълнителната власт в общината е кметът, който се избира от населението за срок от 4 години /чл. 139/, общината е юридическо лице с право на своя собственост и самостоятелен бюджет /чл. 136, ал. 3, 140 и чл. 141/;
  
• 
  Правото на гражданите да участват в местното самоуправление косвено чрез избраните от тях местни власти или пряко чрез референдуми и общи събрания /чл. 136, ал. 1/ както и чрез допитване до тях при определяне на границите на общините /чл. 136, ал.2/;
  
• 
  Ролята на областта като административно-териториална единица: за провеждане на регионалната политика, за осъществяване на държавното управление по места и за осигуряване на съответствие между националните и местните интереси /чл. 142/; управлението на областта се осъществява от областен управител, назначаван от Министерски съвет /чл. 143/;
  

В Конституцията се определя също така:

• 
  Правото на самоуправляващите се териториални общности да се сдружават за решаване на общи въпроси /чл. 137/, или да се сдружават като юридически лица за постигане на стопански и социален напредък /чл. 19, ал. 4/;
  

• 
  Намесата на държавата за: създаване на условия за балансирано развитие на отделните райони и за подпомагане местните власти чрез финансовата, кредитната и инвестиционната политика /чл. 20/; подпомагане нормалната дейност на общините чрез средства от бюджета и по друг начин /чл. 141, ал. 3/; контрол по законосъобразност върху дейността на местните власти /чл. 144/;
  
• 
  Правото на местните власти да оспорват пред съда /чл. 145/, в т. ч. и пред Конституционния съд /чл. 149, ал. 1/ актове и действия, с които се нарушават техни права;
  

По този начин Конституцията определя най-важните характеристики на административно-териториалните единици от различен вид, органите на самоуправление и на изпълнителната власт в тях, начините за формиране на тези органи и продължителността на техния мандат.

1. 
   Административно-териториални единици /АТЕ/. Съгласно чл. 2, ал. 1 такива единици са областите и общините. Като структури с особено голямо значение областите и общините са обхванати по-широко и от разпоредбите на Конституцията /КРБ/, които определят техния юридически статут, както и статута на органите, които се създават в тях.
   

2. 
   Съставни административно-териториални единици /САТЕ/ в общините. Съгласно чл. 2, ал. 2 единици от този вид са кметствата и районите. Дефинирането на кметствата и районите като съставни структурни единици в общината гарантира нейното развитие като основна АТЕ, в която се осъществява местното самоуправление, съгласно конституционните разпоредби на чл. 136, ал. 1 от КРБ. В същото време законовото обособяване на районите и кметствата е важна предпоставка за създаване на органи в тях и за изпълнение на правомощия, определени със закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ и други закони и допълвани с решения на общинския съвет чрез правилника по чл. 21, ал. 3 или от кмета съгласно чл. 44, ал. 1 от ЗМСМА. На тази основа САТЕ стават важни организационно-структурни звена в общината, в които се създават органи на управление и служби на общинската администрация с цел тяхното приближаване до населението, а оттам – подобряване бързината и качеството при осъществяването на функции и извършването на услуги.
   

3. 
   Териториални единици /ТЕ/. Населените места и селищните образувания са определени като териториални единици съгласно чл. 3, ал. 1. Те са “градивните клетки”, първичните елементи на АТЕ и САТЕ. Цялостното регламентиране на индентификационните характеристики на разнородните “надстроечни” структури използва неминуемо характеристиките на населените места. Така например, територията на кметството не може да бъде дефинирана, без да се използва понятието “населено място”, тъй като тя се определя от територията на включените в него населени места. До влизането в сила на този закон населените места бяха градове, села, махали, колиби, гари, минни и промишлени селища /по смисъла на чл. 2 от ЗТСУ/. ЗАТУРБ възприе с чл. 3, ал. 3 разграничаването на населените места само на градове и села. Останалите видове, по силата на параграф 7, ал. 3 от Преходните и заключителни разпоредби, придобиха статут на села.
   

Съгласно чл. 3, ал. 2 населеното място е определено като исторически и функционално обособена територия, определена с наличието на постоянно живеещо население, строителни граници или землищни и строителни граници и необходимата социална и инженерна инфраструктура. Това определение ще бъде анализирано по-късно, когато стане дума за населеното място и реда за неговото създаване. Селищните образования са определени от чл. 2, ал. 4 като територии извън строителните граници на населените места, устроени за осъществяване на специфични функции, които са определени със строителни граници, но нямат постоянно живеещо население. Характерно за тях е, че те нямат собствено землище, а се намират на територията /по-точно – в землищата/ на едно или повече населени места.

И по отношение на общината е спазен общият принцип наименованието на тази единица да се определя от наименованието на населеното място, което е административен център /чл. 7, ал. 3/.

1. 
   Право на инициатива за създаване на община имат избирателите, общинският съвет, областният управител или Министерският съвет. В първия случай правото се реализира чрез искане, подкрепено с подписка от най-малко 25% от избирателите на населените места, желаещи да създадат община. Трябва да се прави разлика между искането с форма на подписка, която е възможно да съдържа подписите дори на 100% от избирателите, и формите за осъществяване на пряка демокрация по места – местен референдум. Навсякъде в ЗАТУРБ искането, придружено с подписка, представлява инициатива за започване на определена процедура, а местният референдум или допитването са действия на определен етап от провеждането на процедурата с решаващо значение за нейното продължаване или прекратяване. Недопустимо е да се счита, че наличието на подписка с подписите на повече от 50% от избирателите може да подмени референдум или допитване. Предвидена е възможност кметовете на тези населени места /ако в тях има кметства/ да изразят своето становище.
   

2. 
   Когато искането е от избирателите, общинския съвет /ОС/ обсъжда заедно със становищата на кметове на кметства и в едномесечен срок се произнася с мотивирано решение. Като се има предвид характера на искането, може да се очаква, че ОС невинаги ще вземе решение, подкрепящо искането. Това обаче не спира процедурата. Независимо какво е решението, ОС е длъжен в указания срок да го изпрати на областния управител. За съжаление законодателят не е предвидил санкционна последица при неспазване на срока или при непроизнасяне на ОС. С това се създава възможност общинските съветници да забавят, но не и да блокират процедурата, тъй като съществува и редът на чл. 9, ал. 2.
   

2. 
   Областният управител в срок от един месец проверява законосъобразността на искането. Той се произнася както по спазването на условията по чл. 8, ал. 1, така и по законосъобразността на действията по чл. 9, ал. 1, т. 1 и 2. В случай, че разпоредбите на закона са спазени, областният управител предлага на съответния ОС да вземе решение за провеждане на референдум в заинтересованите населени места, спрямо които са налице условията на чл. 7 за съседство и на чл. 8 за формиране на новата община. Това означава, че областният управител може да препоръча определени населени места да бъдат включени или изключени от обхвата на процедурата с оглед спазване изискването на посочените по-горе текстове.
   
3. 
   Референдумът се провежда при условия и по ред, определени със Закона за допитване до народа /ЗДН/ от 1996 г. В него са регламентирани редът и условията за осъществяване на всички форми на пряка демокрация при решаване на общодържавни и местни въпроси. Следва да се подчертае, че независимо чия е инициативата за създаване на община, референдумът е задължителен елемент на всички процедури. Това означава, че по принцип никой не би трябвало да може да наложи създаване на община без референдум.
   
4. 
   В случай, че населението се произнесе “за” създаване на новата община, областният управител внася в срок от две седмици писмен доклад в МС, който приема решение след писмено становище и на министъра на регионалното развитие и благоустройството. Тук се крият две важни особености. Едната е, че при отрицателен вот на населението процедурата спира и може да бъде повторена след 2 години съгласно параграф 2 от допълнителните разпоредби. Другата особеност е, че в указания двуседмичен срок заедно с подготовката на доклада областният управител може да упражни правомощията си по чл. 32, ал. 2 от ЗА за контрол по законосъобразност.
   
5. 
   Решението на МС за създаване на нова община се съгласува с президента на Републиката, който накрая го утвърждава с указ. Указът се публикува в Държавен вестник.
   

Не можем да отминем без коментар и текста на новата ал. 3 на чл. 9, фигурираща в закона от 1998 г. Съгласно тази норма в случаите, когато резултатите от референдума по ал. 1, т. 4 на чл. 9 в едно или повече населени места правят невъзможно образуването на новата община, поради неспазване на изискването на чл. 7, ал. 1 /за съседство/ или на някои от условията на чл. 8, ал. 1, МС може да вземе решение за нейното създаване, като включи и тези населени места в нейните граници при следните условия:

2.Положително становище на областния управител в доклада по ал. 1, т. 5 на чл. 9;

3.Положително становище на министъра на регионалното развитие и благоустройството по ал. 1, т. 6 на чл. 9.
Към извънредната мярка на ал. 3 би следвало да се прибегне само тогава, когато несъздаването на новата община би нанесло сериозни отрицателни последици за заинтересованото население или би породило сериозно социално напрежение.
В. СЪСТАВНИ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНИ ЕДИНИЦИ В ОБЩИНАТА
Район
ЗАТУРБ предвижда създаване на САТЕ в общините от вида на район в градове с население на 100 000 души. Отчитайки специфичните проблеми на големите градове в България, законодателят регламентира задължителното създаване на райони в столицата и градовете с население над 300 000 души, които засега са Пловдив и Варна /чл. 10, ал. 1/. В градовете с население от 100 000 до 300 000 души създаването на райони зависи от волята на ОС, за когото това е една правна възможност, а не задължение /чл. 10, ал. 2/
Районът е определен чрез своята територия, която е част от територията, включена в строителните и землищните граници на града, и чрез наименованието си, което се определя с акта за създаването на тази САТЕ /чл. 11/.
Регламентирани са три условия за създаване на райони / в чл. 12/, а именно:

1.Наличие на население на 25 000 души в съответния район;

2.Възможност за райониране на територията на съответния град в съответствие с действащия за нея ОГП. Необходимо е районирането да се извърши по трайни природогеографски и инфраструктурни делители, намиращи се на градската територия;

3.На територията на бъдещия район е необходимо да съществува инфраструктура “с районно значение” за задоволяване на ежедневните, административните, социалните и санитарно-хигиенните потребности на населението. Без наличие на тази инфраструктура създаването на района заедно с органите на самоуправление и съответните административни служби в него е необосновано и самоцелно.

Територията на населеното място се разделя на две части:

• 
  селищна територия, която се определя от строителните граници на населеното място и
  
• 
  извънселищна територия, която се определя от землищните граници на населеното място. Принадлежността на тази територия към дадено населено място отначало се е определяла от факта, че по-голямата част от земята е принадлежала на хора, живеещи в това населено място. Впоследствие върху този процес започват да влияят и политически, икономически и юридически фактори, както и законодателството в областта на поземлената реформа.
  

Двата вида територии формират землището на населеното място, което съгласно новата /от 1998 г./ т. 8 от параграф 1 на Допълнителните разпоредби на закона, е съвкупността от поземлените имоти, принадлежащи към дадено населено място. По силата на същия текст границите на землището се идентифицират и определят по ред, определен с закон.

• 
  трайно заселване на население в съществуващо селищно образование в определена с устройствен план територия или възникнала потребност от заселване в нея;
  
• 
  наличие на постоянно живеещо население и на изградена социална инфраструктура;
  

Процедурата по създаване на ново населено място започва или по искане на най-малко 50 души, които живеят на съответната територия, или по искане на кмета на общината, което се изпраща до съответния ОС. ОС в двумесечен срок обсъжда направеното искане и изпраща своето решение на областния управител. Областният управител в едномесечен срок внася в МС мотивирано предложение за създаване на ново населено място. МС приема съответното решение. Тъй като населените места се наименуват от президента /чл. 98, т. 13 от Конституцията/, едновременно с решението на МС за създаване на ново населено място е необходимо да се обнародва и указ за определяне наименованието на новото населено място. Двата акта би следвало да се обнародват едновременно, за да влязат в сила в един и същи ден /чл. 20, т. 3/.