Областните дирекции "Полиция"/ОДП/ на МВР

Препоръчително е този проблем да бъде преодоляван чрез периодично специализирано обучение на областните управители за правилното прилагане на законите, което може да се организира от различни образователни и научни институции – висши училища и научни институти провеждащи обучение и изследвания в областта на сигурността и обществения ред.

С подзаконов акт издаден от министъра на вътрешните работи като задължение на областния управител се вменява да осигури приемни помещения на полицейските и младши полицейските инспектори.¹⁷ Тук могат да бъдат откроени два проблема:

- първият - министърът на вътрешните работи не може да вменява задължения на областните управители с издаването на подзаконови актове. Едно такова негово правомощие следва да бъде установено изрично в закон;

- вторият - областният управител ежегодно следва да планира средства за издръжката на стари или за откриването на нови приемни помещения с което се явява “спонсор” на друга държавна институция за която държавата ежегодно определя бюджет.

Тези проблеми наред с ежегодно определяните минималните бюджети на областните администрации рефлектират върху възможността за подобряване на материалната база както на тези администрации, така и на базата на правоохранителните органи които реално осигуряват обществения ред в областта. Наблюденията в практическата дейност по осигуряването на приемни помещения на полицейските и младши полицейските инспектори в областта се осъществява не от областните управители, а от кметовете на общини. Това е така защото в бюджета на областните администрации не се планират такива средства по прилагането на подзаконов акт издаден от министъра на вътрешните работи. Препоръчително е да бъдат предприети законодателни инициативи в тази сфера с оглед по-доброто управление на собствеността на приемните помещения и финансовото и ресурсното им осигуряване да се осъществява изцяло от МВР, а не от областните управители.

Областният управител упражнява контрол по законосъобразността на актовете и действията и на органите на местното самоуправление и местната администрация. Той може да отменя незаконосъобразни актове на кметовете на общините в едномесечен срок от узнаването или сезирането му, за които няма предвиден специален ред. Такива актове могат да бъдат заповедите на кметовете на общини до началниците на съответните полицейски служби във връзка с опазването на обществения ред. Той може да спира изпълнението на незаконосъобразни актове и на общинските съвети като ги отнася пред съответния окръжен съд в едномесечен срок от тяхното получаване.

Областната администрация има изцяло държавен характер и не е необходимо да повтаря всички направле­ния на дейността на общинските администрации. Според характера на дейността, която извърш­ват, административните звена в областната администра­ция са обособени в обща и специализирана администра­ции, както и служители на пряко подчинение на областния управител - служител по сигурността на информацията, главен секретар, финансов контрольор, ръководител на пресцентър и връзки с обществеността. В съответствие с действащото законодателство на този етап в областните администрации не са обособени звена по осигуряването на обществения ред. Това изключително затруд­нява взаимодействието на полицейските органи от Областните дирекции “Полиция” на МВР със служителите от областните администрации при предприемането на конкретни съвместни мерки за осигуряването на обществения ред в областта.

Наблюденията в практическата дейност на областните администрации показва, че взаимодействието с други държавни органи, неправителствени организации и граждани по осигуряването на обществения ред се възлага на служителите по сигурността, които съвместяват дейности свързани с организацията на отбранително-мобилизационната подготовка на населението в областта. Препоръчително е в щатовете на областните администрации да се предвидят служители които да осъществяват дейности свързани с осигуряването на обществения ред.

Този проблем може успешно да бъде решен, ако се приведе в изпълнение Постановление на Министерския съвет №258/2005г.¹⁸, където е предвидено създаването на звена по сигурност и управление при кризи в областните администрации, в чийто състав се предвиждат експертни длъжности с аналитични и контролни функции.

ІІІ. Проблеми на общинските администрации при осигуряването на обществения ред
Кметът е орган на изпълнителната власт в об­щината. Кметовете на общините, както и кметовете на кметства се избират пряко от населението на съответната община за срок от четири години. В населени места, които не са кметства, общинският съвет може да избере кметски наместници. Кметовете на райони в Столичната община и в градовете с районно деление се избират от общинския съвет по предложение на кмета на общината за срока на пълномощията на общинския съвет.

Кметът на общината назначава за срока на мандата си един или повече заместник-кметове в съответствие с одобрената структура на общинската администрация. В по-големите градове по инициатива на съответните кметове на общини са назначени заместник-кметове по сигурността. Целесъобразно е в Закона за местното самоуправление и мастната администрация изрично да се регламентира, че в общините - областни центрове се назначават такива заместник-кметове. Те следва да осъществяват функции на местно ниво по осигуряването на обществения ред. Кметът на общината председателства Съвета по сигурност и управление при кризи. Този съвет обсъжда периодично и въпроси свързани с осигуряването на обществения ред в общината, като залага мероприятия за изпълнение в тази насока при изготвянето на годишния план за работата си и разпределя известни финансови средства за тази цел по параграф “Отбрана и сигурност”.

Кметът на общината е орган с обща компетентност, каквато има и областния управител но той упраж­нява своите правомощия на територията на съответната община. Той функционира в две качества: като орган на местно самоуправление в общината и като админи­стративен орган. Като орган на изпълнителната власт той притежава специална компетентност, а във второто си качество е недържавен, общински орган¹⁹. Така кметът се явява изпълнителен орган не само с властнически пра­вомощия за осигуряването на обществения ред, произтичащи от местното самоуправление, но и с държавно-властнически правомощия.

• 
  проверка за установяване самоличността на лица
  

Кметовете на райони и кметства могат да извършват проверки за установяване самоличността на лице:

- когато това е необходимо за разкриване или разследване на престъпления и при образувано административнонаказателно производство;

- при осъществяване на контрол по редовността на документите за самоличност и пребиваване в страната;

- на контролен пункт, организиран от полицията;

- по искане на друг държавен орган за оказване на съдействие при условия и по ред, предвидени в закон.

Установяването на самоличността се извършва чрез представяне на документ за самоличност на лицето, сведения на граждани с установена самоличност, които познават лицето, или по друг начин, годен за събиране на достоверни данни.

• 
  задържане на лица
  

Кметовете на райони и кметства могат да задържат лице:

- за което има данни, че е извършило престъпление;

- което след надлежно предупреждение съзнателно пречи да изпълни задължението си по служба;

- което показва тежки психични отклонения и с поведението си нарушава обществения ред или излага живота си или живота на други лица на явна опасност;

- малолетен нарушител, който е напуснал своя дом, настойник, попечител или специализирана институция, където е бил настанен;

- при невъзможност да се установи самоличността му в случаите и по начините, посочени в Закона за МВР;

- което се е отклонило от изтърпяване на наказанието лишаване от свобода или от местата, където е било задържано като обвиняем в изпълнение на разпореждане на полицейски орган или на орган на съдебната власт;

- обявено за международно издирване по искане на друга държава във връзка с неговата екстрадиция или в изпълнение на Европейската заповед за арест²⁰;

- в други случаи, определени със закон.

Законодателно е установено, че в случаите на задържане лицето може да бъде настанено в специално помещение и спрямо него могат да бъдат взети мерки за лична сигурност, ако поведението му и целите на задържането налагат това. Наблюденията в практиката показва, че такива помещения не са изградени в нито един район или кметство. Някои от тях са в обща сграда с местни Полицейски участъци и кметовете могат да задържат лица, като ги предават на полицейски органи в тези участъци.

Изрично е установено, че когато задържаното лице не владее български език, то незабавно се информира за основанията за задържането му на разбираем за него език. Това означава осигуряване на преводач или тълковник от задържалия го кмет на район или кметство.

Задържаното лице има право да обжалва пред съда законността на задържането. Съдът се произнася по жалбата незабавно. От момента на задържането си лицето има право на защитник. За задържането кметът на район или кметство е длъжен незабавно да уведоми лице, посочено от задържания.

На лицата с изключение на тези които са се отклонили от изтърпяване на наказание лишаване от свобода или от местата където са били задържани като обвиняеми или са обявени за международно издирване, не могат да им бъдат ограничавани други права освен правото на свободно придвижване. Срокът на задържането в тези случаи не може да бъде повече от 24 часа.

За отвеждане на задържаното лице в определеното за задържане място съответния кмет приложил правомощието задържане на лице следва да издаде писмена заповед. Той е длъжен незабавно да освободи лицето, ако основанието за задържането е отпаднало.

• 
  личен обиск на лице
  

Кметовете на райони и кметства могат да извършват обиск на лице:

- задържано при условията на Закона за МВР;

- за което съществуват данни, че носи опасни или забранени за притежаване предмети;

- заварено на място, където е извършено престъпление или нарушение на обществения ред, когато има достатъчно данни, че у него се намират вещи, които са свързани с престъплението или нарушението.

Обиск може да бъде извършен само от лице, което принадлежи към пола на обискирания. Това означава, че ако кметът е жена, а обискираното лице е мъж, действията за извършването на личен обиск не могат да бъдат извършени. За всеки случай на извършен обиск кметът на район или кметство следва да съставя протокол.

• 
  проверка на личните вещи на лица
  

Кметовете на райони и кметства могат да проверяват личните вещи на лица:

- когато за лицето има данни, че е извършило престъпление или друго нарушение на обществения ред;

- когато е необходимо за разкриване или разследване на престъпления и при образувано административнонаказателно производство;

- на контролен пункт организиран от полицията;

- когато самоличността на лицето не може да бъде установена;

- когато е чужденец търсещ закрила по Закона за убежището и бежанците²¹, е влязъл не по законоустановения ред или е незаконно пребиваващ в Република България;

- когато е малолетен нарушител, който е напуснал своя дом, настойник, попечител или специализирана институция където е бил настанен;

- когато са налице достатъчно данни, че се укриват веществени доказателства за извършено престъпление;

- в други случаи, определени със закон.

Проверка на превозно средство може да бъде извършена, когато са налице данни за извършено престъпление или нарушение на обществения ред. Проверката на вещи и превозни средства се извършват по начин, който не уронва честта и достойнството на гражданите. За всеки случай на извършена проверка на вещи и превозни средства кметът на район или кметство следва да съставя протокол.

• 
  проверки в помещения без съ­гласие на собственика или обитателя или в тяхно от­съствие
  

Кметовете на райони и кметства могат да извършват проверки в помещения без съгласието на собственика или обитателя или в тяхно отсъствие само когато:

- следва да се предотврати непосредствено предстоящо или започнало тежко престъпление;

- са налице данни, че в помещението се укрива лице, извършило тежко престъпление;

- е необходимо оказване на неотложна помощ на лица, чийто живот, здраве или лична свобода се намират в опасност или са налице други случаи на крайна необходимост.

След приключване на проверката кмета на район или кметство е длъжен да състави протокол. За извършената проверка незабавно се уведомява съответният прокурор.

• 
  използване на физическа сила и помощни сред­ства
  

Кметовете на райони и кметства могат да използват физическа сила и помощни средства само ако те не могат да бъдат осъществени по друг начин при:

- противодействие или отказ да се изпълни законно разпореждане;

- задържане на правонарушител, който не се подчинява или оказва съпротива на полицейски орган;

- конвоиране на лице или при опит то да избяга, да посегне на своя живот или на живота и здравето на други лица;

- оказване съдействие на други държавни органи или длъжностни лица, на които противозаконно се пречи да изпълняват задълженията си;

- нападения срещу граждани и полицейски органи;

- освобождаване на заложници;

- групови нарушения на обществения ред;

- нападения на сгради, помещения, съоръжения и транспортни средства;

- освобождаване на незаконно заети обекти, ако им е разпоредено от компетентен орган.
Законодателно като помощни средства са регламентирани: белезници, усмирителни ризи, каучукови, пластмасови, щурмови и електрошокови палки и прибори; химически вещества, утвърдени от министъра на здравеопазването; служебни животни - кучета и коне; халосни патрони, патрони с гумени, пластмасови и шокови куршуми; устройства за принудително спиране на превозни средства; устройства за отваряне на помещения, светлинни и звукови устройства с отвличащо въздействие; водометни и въздухоструйни машини; бронирани машини и вертолети.

Редът за употреба на помощни средства се определя с наредба на министъра на вътрешните работи. Наблюденията на районите и кметствата в страната, както и резултатите от проведени интервюта и беседи с кметове показват, че в същите няма наличие на такива помощни средства.

• 
  използване на оръжия
  

Кметовете на райони и кметства могат да използват оръжие като крайна мярка:

- при въоръжено нападение или заплаха с огнестрелно оръжие;

- при освобождаване на заложници и отвлечени лица;

- след предупреждение при задържане на лице, извършващо или извършило престъпление от общ характер, ако то оказва съпротива или се опитва да избяга;

- след предупреждение за предотвратяване бягство на лице, задържано по съответния ред за извършено престъпление от общ характер.

Правният анализ на Закона за местното самоуправление и местната администрация показва, че правомощия по Закона за МВР от 1997г. се предоставят само на кметовете на райони и кметства, но не и кметовете на общини. Това законодателно установление е нелогично от гледна точка на компетентността на кметовете на общини, които отговарят за опазването на обществения ред. Нещо повече, те възлагат изпълнението на свои функции на кметовете на кметствата и районите, координират и осъществяват контрол за целесъобразността и законосъобразността при тяхното изпълнение. Кметовете на общини осъществяват и контрол по законосъобразността на актовете и действията на кметовете при изпълнение на техните правомощия по чл. 46, ал. 1. Те имат право да отменят техните актове.

В следствие на проведени интервюта и беседи с кметове на общини, райони и кметства и от лични наблюдения за практическото прилагане на полицейските правомощия от тях през десет годишния период на законодателното им установление се установяват следните проблеми:

- кметовете на райони и кметства не познават предоставените им по Закона за МВР полицейски правомощия;

- липсва система за специализирано обучение на кметовете на райони и кметства за прилагането на предоставените полицейски правомощия;

- не са изготвени и въведени образци-документи за прилагането на полицейски правомощия от кметовете на райони и кметства;

- не е изградена система за финансовото и ресурсно осигуряване на помощните средства в районите и кметствата;

- липсват изградени специални помещения за задържане на лица в районите и кметствата.

- предоставените полицейски правомощия не се прилагат на практика от кметовете на райони и кметства при осигуряване спазването на обществения ред.

В следствие на изложеното може да се направи обобщен извод, че предоставянето на полицейски правомощия на кметовете на райони и кметства е абсолютно излишно, поради тяхната неприложимост. Препоръчително е текстът на чл.46, ал.1 т.8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация да отпадне.

Общинските съвети приемат Наредби за обществения ред в общината. В тях се регла­ментират такива въпроси, като: спазване на нощната ти­шина; продажбата на алкохол и цигари; работното време на питейните и увеселителните заведения и др. Наруша­ването на наредбите предвижда административни наказа­ния - глоба и временно лишаване от право да се упражня­ва определена професия или дейност.

Проучването на решения на общински съвети свързани с осигуряването на обществения ред показва, че те предимно са:

- обявяване на обществени поръчки за охрана на обекти – общинска собственост от частни охранителни търговски дружества;

- създаване на специализирани звена за самоохрана;

- създаване на доброволни формирования за опазване на полските имоти;

- провеждане на съвместни мероприятия с местните полицейски органи в изпълнение на Стратегията “Полицията в близост до обществото”.²²

Общинската администрация осъществява своята дейност в териториалните предели на общината. Кметът на общината утвърждава Устройствения правилник на общинската администрация, в която могат да се включат структури осъществяващи дейности свързани с осигуряването на обществения ред. Наблюденията в общинските администрации показват, че такива структури не са изградени. В много малка част от общините на Република България са създадени специализирани звена по “Отбранително-мобилизационна подготовка, обществен ред и сигурност”, “Охрана”, “Реди и сигурност” или с други наименования на които се възлагат функции по осигуряването на обществения ред.

Функциите по осигуряване на обществения ред от кметовете на общини, райони и кметства се реализират преди всичко от взаимодействието им с местните полицейски органи. В Областните дирекции “Полиция” на МВР се изграждат отдели, сектори, районни полицейски управления (РПУ), полицейски участъци (ПУ) и структурни звена от по-нисък ранг.

Наблюденията за практическото осъществяване на взаимодействието за осигуряване на обществения ред показва, че:

- кметовете на общини и райони си взаимодействат с началниците на РПУ;

Това е продиктувано от районите на действие на РПУ и ПУ, които се определят от министъра на вътрешните работи по предложение на директора на ОДП съгласувано с директора на Национална служба “Полиция” и обикновено съвпадат с територията на общината, района или кметството.

Основното финансиране на стратегията се осъществява от Институт “Отворено общество” и се подкрепя и от Сдружението на общините в Република България. Интересен факт е, че неправителствена организация инициира и финансира проект с който се прави опит да се повиши ефективността на предоставяните публични услуги за осигуряване на обществения ред и сигурност чрез предприемане на мерки за подобряване на партньорството между институции на държавната администрация.

Определена е мисията на полицията – да се стреми към установяване на открито, продуктивно и полезно партньорство с обществото, като изпълнява функциите си по осигуряване на обществен ред и сигурност в условията на прозрачност и отчетност и при зачитане на правата и достойнството на гражданите. Повишаването на общественото доверие и подкрепата на гражданите за полицията е предвидено като ключов елемент при установяване на това партньорство.