Bg европейска комисия брюксел, 2010 sec(2010) 114 окончателен работен документ на службите на комисията

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

SEC(2010) 114 окончателен

Началото на Лисабонската стратегия бе поставено през 2000 г. в отговор на предизвикателствата, свързани с глобализацията и застаряването на населението. Европейският съвет определи целта на стратегията за ЕС „да се превърне в най-динамичната и конкурентоспособна икономика в света до 2010 г., основана на знанието, способна да поддържа устойчив икономически растеж с повече и по-добри работни места, по-голямо социално сближаване и опазване на околната среда“. Това бе подчертано със съзнанието, че за повишаването на своя жизнен стандарт и запазването на своя уникален социален модел ЕС трябва да повиши своята производителност и конкурентоспособност, тъй като е изправен пред все по-остра глобална конкуренция, технологични промени и застаряващо население. Отбелязано бе, че изпълнението на програмата за реформа не може да продължи единствено на равнището на ЕС (какъвто бе например случаят с програмата за единния пазар от 1992 г.), тъй като много от сферите на политика включват правомощия на държавите-членки и за постигането на резултати е необходимо тясно сътрудничество между ЕС и държавите-членки. Също така за първи път бе отразен фактът, че икономиките на държавите-членки са взаимосвързани и действието (или бездействието) на държавите-членки би могло да има значителни последствия за ЕС като цяло.

Първоначалната стратегия обаче постепенно се доразви в изключително сложна структура с множество цели и действия и неясно разделение на отговорностите и задачите, и по-специално между ЕС и националните равнища. По тази причина през 2005 г. след провеждането на средносрочен преглед бе даден нов тласък на Лисабонската стратегия. За да се осигури по-ясно степенуване на приоритетите, възобновената стратегия бе насочена към растежа и работните места. Въведена бе нова структура за управление, основаваща се на подход за партньорство между държавите-членки и институциите на ЕС.

При оценката на десетте години на Лисабонската стратегия от решаващо значение е отражението ѝ върху растежа и работните места. Оценката на това отражение обаче не е лесна, тъй като икономическият цикъл и външните събития, както и обществените политики играят определяща роля. В крайна сметка целта на Лисабонската стратегия бе да се подобрят скоростта и качеството на реформите на национално и европейско равнище: следователно при оценката е необходимо да се има предвид дали стратегията е дала началото на програми за реформа, осигурявайки по-широк консенсус сред заинтересованите страни относно предизвикателствата и политическите отговори.

Изпълнението на Лисабонската стратегия протичаше наред с други фактори. Съюзът се разрасна от 15 държави-членки през 2000 г. до 27 държави-членки днес. Също така, еврото се превърна във важна световна валута: броят на държавите от еврозоната нарасна от 12 през 1999 г. на 16 днес и еврото се оказа способ за макроикономическа стабилност по време на настоящата криза. Освен това Лисабонската стратегия за растеж и работни места е на път да приключи в момент, когато отражението на икономическата криза се усеща силно както в Европа, така и в други части на света. Икономическата криза оказа голямо и продължително въздействие върху европейските икономики. БВП спадна с 4 % през 2009 г. Безработицата е на път да достигне 10 %. Публичните финанси са в окаяно състояние, с дефицит достигащ в момента 7 % от БВП и равнища на дълга, които нараснаха до 20 процентни пункта през последните две години, като по този начин бяха провалени 20 години работа по консолидиране. Целта на настоящия документ е да се оцени въздействието на Лисабонската стратегия, да се наблегне на постиженията и да се посочат сферите, в които степента на напредък е разочароваща. Гледайки назад във времето, когато бе създадена Лисабонската стратегия, става ясно, че светът се е променил неизбежно повече и по различни начини спрямо очакваните от анализаторите и разработващите политиките в тогавашния момент. Публикуването на тази кратка оценка на Лисабонската стратегия е възможност за посочване на силните ѝ страни, така че те да могат да бъдат запазени при следващата стратегия, а така също и възможност за посочване на слабостите ѝ, така че те да не се повтарят. В първата част от настоящия документ се съдържат основните констатации. Във втората част са описани по-подробно развитието, напредъкът и недостатъците сред различните сфери на политика.

ОСНОВНИ КОНСТАТАЦИИ

Като цяло Лисабонската стратегия оказа положително въздействие върху ЕС, макар че основните ѝ цели (т.е 70 % заетост и разходи за НИРД, равняващи се на 3 % от БВП) няма да бъдат постигнати. Равнището на заетост в ЕС достигна 66 % през 2008 г. (от 62 % през 2000 г.), преди да спадне отново в резултат на кризата. ЕС обаче не успя да преодолее изоставането в нарастването на производителността спрямо водещите индустриализирани държави: общите разходи за НИРД в ЕС, изразени като процент от БВП, се повишиха само незначително (от 1,82 % през 2000 г. до 1,9 % през 2008 г.). Би било твърде опростено обаче да се направи заключението, че стратегията се е провалила, защото тези две цели не са били достигнати. По причините, посочени в приложението, стратегията доведе до напредък в различни нови сфери чрез насърчаването на общи действия за преодоляване на основните дългосрочни предизвикателства пред ЕС. Основните заключения, които могат да бъдат направени, са следните:

Подновяването на стратегията през 2005 г. спомогна за изясняването на нейния обхват и цели. По-специално, определянето на четири приоритетни сфери (научни изследвания и развитие, инвестиране в хората/модернизиране на пазарите на труда, отключване на бизнес потенциала, и по-специално на МСП, и енергетика/изменение на климата) бе важна стъпка към осигуряването на по-добра насоченост. Тези въпроси са в момента на първо място в политическите програми на всички държави-членки, което показва способността на Лисабонската стратегия да поставя на дневен ред нуждата от реформи. Така например, успехът на концепцията за гъвкава сигурност доказва способността на Лисабонската стратегия да стимулира и структурира политическите дебати, както и да генерира взаимно приемливи решения, макар че в много случаи все още е необходимо прилагането на съответни мерки. Освен това се установи, че стратегията е достатъчно гъвкава и динамична, за да се адаптира сама към новите предизвикателства и политическите приоритети, които се появиха с времето (напр. енергетика/изменение на климата) и безпроблемното приемане на нови държави-членки при разширяването на Съюза.

… и донесе конкретни ползи за гражданите и предприятията на ЕС …

Реформите, одобрени в контекста на Лисабонската стратегия, доведоха до осезаеми резултати, включително до повишаване на заетостта (преди настъпването на кризата бяха създадени 18 млн. нови работни места), по-динамична бизнес среда с по-малко бюрокрация (напр. Европейската комисия предложи намаление на административната тежест, свързана с правилата на ЕС, което възлиза на повече от 40 млрд. EUR, при условие, че бъде прието от Съвета и Парламента)) и по-голям избор за потребителите, както и по-устойчиво бъдеще (напр. в много държави-членки икономическият растеж бе придружен от низходяща тенденция в енергийната интензивност). Макар че не винаги е възможно да се демонстрира причинно-следствена връзка между лисабонските реформи и резултатите по отношение на растежа и работните места, налице е доказателство, че тези реформи са изиграли важна роля.

... но по-голямата заетост не доведе във всички случаи до извеждане на хората от бедността …

Въпреки всичко увеличаването на заетостта нямаше необходимия ефект за тези, които са в най-голяма степен извън пазара на труда, а работните места не винаги бяха достатъчни за извеждането на хората от бедността. Някои групи от населението продължават да са изправени пред специфични трудности като недостатъчен достъп до обучение за нискоквалифицираните или липса на подпомагащи услуги. В някои държави-членки продължава да е налице сегментираност на пазара на труда. Детската бедност също е много разпространена в някои държави-членки. Необходимо е да се извлече поука от тези факти.

През по-голямата част от десетилетието публичните финанси се движеха в правилната посока с понижаване на равнището на дефицита и равнището на дълга, а дългосрочната устойчивост се подобряваше посредством реформата на пенсионните системи. Данъчната консолидация създаде възможност за съгласуван данъчен стимул след настъпването на кризата и спада в търсенето и спомогна за стабилизирането на икономиката чрез предотвратяване на порочния кръг на намаляващо търсене, намаляващи инвестиции и повишаваща се безработица. По същия начин реформите на пазарите на труда и активните политики за пазара на труда спомогнаха за опазването на работните места при свиването на икономическата активност и възпряха покачването на безработицата, а еврозоната се оказа способ за макроикономическа стабилност по време на кризата. Отделеното в Лисабонската стратегия внимание на средно- и дългосрочните структурни реформи без съмнение спомогна за изготвянето и бързото разгръщане на Европейския план за икономическо възстановяване в края на 2008 г., като същевременно беше гарантирано съответствието на краткосрочните политически действия с предизвикателствата пред ЕС в средно- и дългосрочен план.

Акцентът на Лисабонската стратегия бяха правилните структурни реформи. НИРД и иновациите, пазарите на труда (гъвкава сигурност, придобиване на умения и учене през целия живот), бизнес средата и консолидирането на публичните финанси са все сфери от изключително значение за подготовката на ЕС за глобализацията и застаряването на населението, както и за повишаването на просперитета на ЕС. От сегашна гледна точка обаче и предвид случилото се е ясно, че стратегията е трябвало да е организирана така, че да се отдели повече внимание на критичните елементи, изиграли важна роля за започването на кризата, като строгия надзор и системния риск на финансовите пазари, спекулативните балони (напр. на жилищния пазар) и прекомерното кредитиране на потреблението, което в някои държави-членки, наред с недостатъчното повишение на производителността на труда спрямо повишението на заплатите, доведе до големи дефицити по текущите сметки. В основата на икономическата криза стоят макроикономическите дисбаланси и проблемите на конкурентоспособността, но на тях не беше отделено адекватно внимание при надзора на икономиките на държавите-членки, провеждан по линия на Пакта за стабилност и растеж и Лисабонската стратегия, които обаче имаха по-скоро склонност да функционират паралелно, а не да се допълват.

Въпреки че стратегията доведе до осезаеми ползи и спомогна за постигането на консенсус по програмата за реформа на ЕС, разминаването между поетите ангажименти и действията не бе преодоляно. Държавите-членки, бележещи добри резултати, предлагаха по-амбициозни реформи, докато други държави постепенно (и осезаемо) задълбочиха изоставането. Това означаваше, че са били пропуснати важни ползи и възможности за съвместни действия. Същото може да се каже и за отделните политики, които са в основата на Лисабонската стратегия, тъй като напредъкът в някои сфери на политика е по-явен спрямо този в други. Напредъкът в сферата на микроикономиката изостана спрямо напредъка при заетостта и макроикономическите измерения. Целта на Лисабонската стратегия да се насърчи по-тясната интеграция на политиките с оглед на тяхното макро- и микроикономическо измерение (включително на околната среда), както и с оглед на заетостта, беше постигната само отчасти.

В нашия свят на взаимосвързани икономики потенциалът за растеж и работни места може да бъде оползотворен само ако всички държави-членки прилагат реформите с един и същ темп, като вземат предвид собствените си национални предизвикателства и влиянието, което тяхното действие (или бездействие) може да окаже върху другите държави-членки и Съюза като цяло. Икономическата криза изостри особено силно вниманието към тази взаимозависимост: поради неравномерния напредък бяха пропуснати не само някои положителни за всички странични ефекти и полезни взаимодействия, но в някои случаи се стигна дори до отрицателни странични ефекти в голям мащаб.

Връзките между Лисабонската стратегия и другите инструменти и/или стратегии на ЕС като Пакта за стабилност и растеж, стратегията за устойчиво развитие или социалната програма не бяха достатъчно тесни и вместо взаимно да се допълват, някои от стратегиите се развиваха независимо една от друга. Крещяща бе липсата в Лисабон на други основни политически приоритети, като интегрирането на финансовите пазари например. Освен това що се отнася до индивидуалните мерки, подкрепяните на най-високо политическо равнище амбиции не във всички случаи доведоха до по-бързо вземане на решение или избягване на тяхното размиване. Така например, въпреки че Европейският съвет неколкократно подчерта значението на иновациите и необходимостта от силен и достъпен патент на Общността, Съветът (все още) не е достигнал до решение. В други области, като например премахването на препятствията пред вътрешния пазар, подобряването на свободното движение на (цифрово) съдържание, насърчаването на трудовата мобилност или ускоряването на изработването на оперативно съвместими стандарти, напредъкът беше твърде бавен, за да доведе до значителни резултати въпреки призивите на държавните и правителствените ръководители за полагането на повече усилия. Програмата на Общността от Лисабон, въведена като част от реформата от 2005 г. за определяне на действия на равнището на ЕС, не създаде необходимия за промяната стимул.

Разпределянето на средствата от структурните фондове в съзвучие с лисабонските приоритети спомогна за насочването на значително количество европейски фондове (около 228 млрд. EUR за финансовия период 2007-2013 г.) към такива инвестиции за повишаване на растежа като тези в иновациите, НИРД и подкрепата за бизнеса. По-голямата част от тези инвестиции ще бъде ефективно оползотворена през следващите пет години. Връзките между националните стратегически референтни рамки, определящи политическите приоритети на регионално равнище, и националните програми за реформа, определящи социално-икономическите приоритети, улесниха осигуряването на добра съгласуваност, но можеха да бъдат развити допълнително. Употребата на структурни фондове допринесе също така за това Лисабонската стратегия да се превърне в осезаема действителност за регионалните и местните органи, които играят основна роля в прилагането ѝ. Опитът обаче показва, че ползите от структурните фондове могат да станат по-големи посредством подобряването на основните структури (напр. в научноизследователската и развойна дейност и/или на пазарите на труда), опростяването на регулаторните рамки (напр. бизнес средата, развитието на инфраструктурите), както и чрез допълнително увеличаване на административния капацитет и ефикасност в някои държави-членки. Също така има място за размисъл за това как да се мобилизира в по-голяма степен бюджетът на ЕС в подкрепа на растежа и работните места.

Концепцията за партньорство, въведена през 2005 г., оказа положително въздействие върху сътрудничеството и разпределението на отговорности между институциите на Европейския съюз и държавите-членки. Последвалият диалог между Комисията и държавите-членки се превърна в конструктивна обмяна на виждания, при която Комисията посочваше на държавите-членки варианти за политика, опирайки се често на опита си в други части на Съюза, а държавите-членки от своя страна предлагаха националната гледна точка, като подчертаваха възможностите за реформа и ограниченията. В някои случаи държавите-членки привличаха регионалните и местните органи, а също и социалните партньори, както и други заинтересовани страни, в партньорството по Лисабонската стратегия, признавайки по този начин тяхната голяма отговорност в стратегията (напр. в активната политика за пазара на труда, образованието, развитието на инфраструктурите, бизнес средата). В много случаи обаче участието на регионалните, местните и социалните партньори беше по-ограничено, а това на заинтересованите страни търсено (ако изобщо) само в специални случаи, въпреки факта, че регионалните и местните органи често имат както значителни правомощия за политики, така и немалко ресурси в сферите на Лисабон.

Ролята на Европейския съвет за продължаването на реформата не беше ясно определена. Може да се твърди, че Европейският съвет често беше твърде добре подготвен от интензивната работа на различните състави на Съвета, което не оставяше много място за съществени дискусии и решения на самите държавни глави и правителствени ръководители. Ролята на Европейския парламент също можеше да бъде определена по-ясно, така че той да изиграе по-голяма роля за по-нататъшното изпълнение на стратегията.

Що се отнася до инструментите, Интегрираните насоки, които се основават на Договора, спомогнаха за определянето на посоката на националните икономически политики и за политиките за заетост. Макар насоките да бяха изчерпателни и да спомогнаха за осъзнаване нуждата от реформа, тяхното прекалено общо естество и липса на вътрешна степенуваност на приоритетите ограничиха влиянието на инструмента при изработването на националната политика. Националните програми за реформа (НПР), които се основават на тези насоки, бяха полезно средство за насърчаване на всеобхватни стратегии за растеж с по-добра взаимосвързаност на макро- и микрополитиките и политиката за заетост. Подходът към НПР обаче се различаваше значително в различните държави-членки, с амбициозни и съгласувани програми за реформа в някои държави, които контрастираха с неясните и по-описателни програми в други държави, където не се ползваха с подкрепата на правителствата и националните (и регионални) парламенти. Целите на равнище ЕС бяха твърде многобройни и не отразяваха в достатъчна степен разликите в стартовите позиции на държавите-членки, особено след разширяването. Липсата на ясно съгласувани ангажименти също изостри проблемите със съпричастността към целите. Така например постиженията на някои държави-членки вече надхвърлиха поставената цел, докато други цели бяха така заложени, че изпълнението им в наличните срокове изглеждаше нереалистично.

Влиянието на препоръките за политика до конкретни държави беше променливо…

Важен компонент на стратегията бяха препоръките за политика до конкретни държави — основан на Договора инструмент, който Съветът адресираше до държавите-членки въз основа на дадена препоръка на Комисията, когато трябваше да се даде тласък на усилията за напредък. В някои държави-членки тези препоръки имаха осезаем ефект. Като поставяха своите политики в контекста на европейското измерение и показваха, че и други държави се занимават със същите въпроси, тези държави-членки използваха препоръките за изграждането на вътрешен натиск за реформи. В други държави-членки обаче препоръките не доведоха до политически дебати или действителни последици. Тяхната формулировка варираше от съвсем конкретни съвети до общи насоки. В последния случай за държавите-членки беше по-трудно да преценят кои са необходимите политически мерки, за да се постигнат целите на препоръката, като във всички случаи една солидна и прозрачна рамка за оценка щеше да допринесе за по-добрия прием на препоръките в държавите-членки.

Всяка държава-членка е имала успех при изпълнението на дадени реформи, така че има значително поле за обмяна на знания и разпространение на добри практики с оглед на националния контекст и традиции. От 2005 г. насам се наблюдава засилване на процеса на усвояване на политики и обмена на добри практики. Държавите-членки показаха значителен интерес към натрупания от другите опит в области, които варират от реформи в пенсионната система и здравеопазването, гъвкава сигурност и предоставяне на умения, многогодишно управление на бюджета, подобряване на бизнес средата (методи за съкращаване на сроковете за започване на бизнес), иновации (повече от половината от всички държави-членки вече използват ваучери за иновации) до борба с бедността и социалното изключване. По-голяма част от обмяната на опит се извършва в контекста на отворения метод за координация (ОМК). Изглежда, че ефикасността на усвояването на политики е по-голяма, когато съществуват ясни и измерими цели (напр. намаляване на административната тежест с 25 %, необходимо време за започването на бизнес от една седмица) и когато има участие както на технически експерти (за адаптирането на политиките), така и на политическо равнище (за улесняване на прилагането).

Като цяло не беше отделено достатъчно внимание на комуникацията за ползите от Лисабонската стратегия и последиците от липсата на реформи за ЕС (или за еврозоната) като цяло. В резултат на това осведомеността и участието на гражданите, както и обществената подкрепа за целите на стратегията бяха слабо изразени на равнището на ЕС, а в държавите-членки не винаги достатъчно координирани. Когато държавите-членки съобщаваха за реформи, свързани с Лисабонската стратегия, те рядко бяха представяни като част от европейска стратегия.

Лисабонската стратегия съвпадна с първото десетилетие от въвеждането на еврото. В интегрираните насоки се признава необходимостта от съгласуване на икономическата политика в еврозоната и от 2007 г. насам към държавите от еврозоната бяха отправени специални препоръки. Те бяха съсредоточени върху такива политически действия, които са от особено значение за гладкото функциониране на Икономическия и паричен съюз (ИПС). На практика обаче последващите действия от страна на държавите от еврозоната и на тези от „еврогрупата“ бяха сравнително ограничени. Самите разлики в последиците от кризата в рамките на еврозоната показаха, че някои държави са постигнали по-голям напредък от други в осъществяването на структурните реформи и в запазването на тяхната конкурентоспособност, което обяснява големите дисбаланси вътре в зоната, които пречат на гладкото функциониране на ИПС.

Вероятно стратегията имаше твърде голяма вътрешна насоченост, като акцентът беше поставен по-скоро върху подготовката на ЕС за глобализацията, вместо върху нейното моделиране. Кризата ясно показа, че икономиките в света са станали взаимосвързани, като последиците се разпространяват бързо по цялото земно кълбо. Оттогава насам ЕС участва активно в процеса Г-20, като работи за изграждането на солидна структура, която да премахне недостатъците и да предотврати повтарянето на подобни грешки. Можеше също така да се подчертае повече присъщата взаимовръзка на икономиката на ЕС с тази на основните световни играчи като САЩ, Япония и държавите от групата BRIC. В заключение, но не и на последно място — малко беше направено, за да се съпоставят постиженията на ЕС с тези на ключовите търговски партньори и да се направи сравнителна оценка на напредъка на ЕС.