Bg комисия на европейските общности брюксел, 11 2007 com(2007) 512 окончателен съобщение на комисията до съвета, европейския парламент, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2007) 512 окончателен

1. ВЪВЕДЕНИЕ

2. ИМИГРАНТСКО НАСЕЛЕНИЕ В ЕС

3. РАЗРАБОТВАНЕТО НА ОБЩА ИМИГРАЦИОННА ПОЛИТИКА И ЕВРОПЕЙСКАТА РАМКА ЗА ИНТЕГРАЦИЯТА НА ГРАЖДАНИ НА ТРЕТИ ДЪРЖАВИ

4. ТЕНДЕНЦИИ В НАЦИОНАЛНИТЕ ИНТЕГРАЦИОННИ ПОЛИТИКИ

5. ЗАКЛЮЧЕНИЯ

Приложение (за информация): Обобщаващ доклад относно интеграционните политики в ЕС-27

1. ВЪВЕДЕНИЕ

Годишните доклади¹ относно миграцията и интеграцията анализират действията, предприети по отношение на приемането и интеграцията (на национално и европейско равнище) на граждани на трети държави, като представят преглед на развитието на политиката в тази насока и спомагат за оценяването и засилването на интеграционните мерки.

В рамките на последната година дебатът относно интеграцията стана по-оживен както на ниво ЕС, така и на национално равнище. Все по-голям брой държави-членки въвеждат нови интеграционни политики и стратегии за приспособяване, обогатявайки предишния опит.

Настоящият Трети годишен доклад отразява развитието до месец юни 2007 г². Приложението „Обобщаващ доклад относно интеграционните политики в ЕС-27“, изготвено в сътрудничество с Националните центрове за контакт по въпросите на интеграцията (NCPs)³, обхваща периода от януари 2005 г. до юни 2006 г., включително.

Към януари 2006 г. гражданите на трети държави, живеещи в ЕС, наброяват около 18,5 милиона, което представлява 3,8% от общия брой на населението, възлизащ на почти 493 милиона⁴. Демографският ръст в ЕС все още се дължи предимно на притока на имигранти и повечето държави-членки отбелязват положителен нетен миграционен поток⁵. Нетният миграционен поток, вариращ между 0,5 и 1 милион годишно за по-голяма част от периода 1990-1999 г., се е увеличил до нива между 1,5 и 2 милиона от 2002 г. насам.

Типологията на входящите потоци се различава значително във всяка отделна държава-членка. Докато в някои страни, като Австрия, Франция или Швеция, основен мотив за миграцията е събирането на семействата, в други държави-членки, като например Ирландия, Испания, Португалия и Обединеното кралство, голяма част от имиграцията е трудова⁶. Важни регулативни мерки са предприети в Испания, докато Франция, Германия и Нидерландия въвеждат ограничения спрямо определени групи имигранти.

Най-многобройните групи на граждани на трети държави в ЕС са с произход от Турция (2,3 милиона), Мароко (1,7 милиона), Албания (0,8 милиона) и Алжир (0,6 милиона). Въпреки това броят на родените в чужбина граждани на някои държави-членки, като Франция, Швеция, Нидерландия и Обединеното кралство, е по-висок от броя на гражданите на трети държави, тъй като редица имигранти са станали граждани на приемащите страни.

Интеграцията на гражданите на трети държави е процес на взаимно приспособяване от страна както на приемащите общества, така и на имигрантите, и представлява ключов фактор за пълното проявление на полезния ефект от процеса на имиграция. Както се подчертава в съобщението „Глобален подход към миграцията след една година: към комплексна европейска политика по отношение на миграцията“⁷, връзката между политиките за законна миграция и интеграционните стратегии трябва постоянно да бъде утвърждавана.

Консолидирането на правната рамка, очертаваща условията за достъп и престой на граждани на трети държави, е от съществено значение за разработването на съгласуван европейски подход по отношение на интеграцията. Вече са разработени законодателни инструменти относно събирането на семейства, дългосрочно пребиваващите и квалифицирането на гражданите на трети държави или на лица без гражданство като хора, нуждаещи се от международна закрила⁸. Чрез тези инструменти се признават права (в зависимост от самия законодателен инструмент), като право на работа и образование/обучение и право на равнопоставено отношение⁹. Европейското законодателство по отношение на антидискриминационните мерки подкрепя тази правна рамка¹⁰.

Както е обявено в политическия план относно законната миграция¹¹, предстои да излязат предложенията на Комисията за обща рамкова директива, определяща основните права на имигрантите, работещи в ЕС, както и за директива относно условията за приемане и пребиваване на висококвалифицирани имигранти¹².

Спрямо ползващите се с международна закрила е необходимо да се приложат специални интеграционни мерки поради техния особен статут. Този проблем ще е част от дебата, чието начало бе поставено от Зелената книга за бъдещата обща европейска система на убежище¹³.

3.1 Европейската рамка за интеграция на граждани на трети държави

През 2004 г. Европейският съвет прие Хагската програма за укрепване на свободата, сигурността и правосъдието¹⁴. В нея се подчертава необходимостта от по-добро координиране на националните интеграционни политики и дейностите на ЕС въз основа на общи основни принципи.

Съветът прие Общи основни принципи на политиката за интеграция на имигрантите в ЕС (ООП)¹⁵, а през септември 2005 г. Комисията предлага общ дневен ред за интеграция, предоставящ рамка за интеграцията на граждани на трети страни в държавите от ЕС¹⁶. Ключовите пунктове на тази рамка са предложенията за конкретни мерки за практическото прилагане на общите основни принципи (ООП) както в ЕС, така и на национално равнище¹⁷. Нещо повече, общият дневен ред осигурява помощни европейски механизми, които да подпомогнат този процес, разработвайки ясен европейски подход по отношение на интеграцията чрез осъществяване на сътрудничество и обмен на добри практики.

Заключенията на Съвета относно общия дневен ред подкрепят основните му насоки и подчертават необходимостта от допълнително утвърждаване на един общ подход по отношение на интеграционните политики и мерки¹⁸.

Към момента мрежата от Национални центрове за контакти включва активното участие на всички държави-членки. Тя се е наложила като ефективен механизъм за обмен на информация и очертаване на приоритетни насоки и играе важна роля за взаимно допълване на усилията на национално и европейско равнище.

Както се изисква от Хагската програма, Комисията разработва широкодостъпна интернет страница, която да спомогне за поощряването на градивния обмен на опит и информация по въпросите на интеграцията. Тя ще стартира през 2008 г.

За разработването на ефективна интеграционна политика според изискванията на Хагската програма от съществено значение е наличието на комплексен подход, ангажиращ заинтересовани лица на всички нива. Започналият процес на транснационално сътрудничество на общинско равнище между представители на държавни власти, частни предприятия, гражданското общество и емигрантски сдружения, успоредно с проведената в Ротердам през октомври 2006 г. конференция „Градове на интеграцията“, изиграват ключова роля²⁰. Също така се предвижда Форумът за европейска интеграция да обедини заинтересованите страни, имащи отношение към проблемите на интеграцията на европейско равнище. Европейските организации за подкрепа, в които членуват представители на редица държави-членки, ще споделят взаимно своя експертен опит и ще разработят препоръки, които ще бъдат публикувани в интернет страницата по въпросите на интеграцията.

С цел да бъде продължен политическият дебат, започнал по време на първата конференция на министри по въпросите на интеграцията в Грьонинген, 2004 г., през май 2007 г. в Потсдам се проведе неформална среща на министрите по интеграцията в ЕС. В резултат на това през юни 2007 г. бяха приети Заключенията на Съвета относно допълнителното стимулиране на интеграционните политики на ЕС като се насърчи единството в многообразието.

Въз основа на европейската интеграционна рамка, утвърдена от Общите основни принципи на политиката за интеграция на имигрантите в ЕС и обусловени от предложенията за конкретни действия на равнище на ЕС, посочени в общия дневен ред, Комисията разработи по-единен интеграционен подход. Интеграцията въз основа на мерки за приобщаване се превръща в неизменен елемент на стратегическите и практически подходи в широк кръг от европейски политики.

За да се улесни включването на въпросите на имиграцията, включително и на интеграционните цели, в инициативите на Комисията, бе създадена Група от комисари по въпросите на миграцията, в чийто състав влизат представители на всички засегнати сфери на политиката²¹.

Заетостта е ключов елемент от интеграционния процес и ефективната интеграция на имигрантите в пазара на труда и допринася значително за постигането на целите от Лисабон по отношение на трудовата заетост и растежа. В контекста на Европейската стратегия за трудова заетост, Интегрираните насоки изискват държавите-членки да положат усилия за интеграцията на имигрантите в европейския трудов пазар²². Комисията следи влиянието на националните програми за реформи, издавайки Обобщени доклади за трудовата заетост, и насърчава държавите-членки да отделят по-голямо внимание на интеграцията на имигрантите в пазара на труда в своите политики по отношение на трудовата заетост²³. С цел анализирането на пречките, свързани с достъпа до пазара на труда и осъществяването на обмен на добри практики е създадена Консултантска група на високо равнище по въпросите на социалната интеграция на етническите малцинства и тяхното пълноценно участие в пазара на труда.

Имигрантите представляват ценен фонд за потенциални предприемачи в Европа. Техният бизнес оказва значително влияние върху икономическия растеж в ЕС. Бе създадена мрежа на предприемачите от етническите малцинства с цел осъществяване на обмен на информация, чрез която да бъдат преодолени трудностите при започването на собствен бизнес. През пролетта на 2008 г²⁴. ще бъде публикувано изследване относно добрите практики в тази област и ще се проведе конференция по тези въпроси.

Значението на културните аспекти на интеграцията се признава все повече и междукултурният диалог, включително междурелигиозният и вътрешнорелигиозният диалог, се превърнаха във важен инструмент за насърчаване на успешната интеграция и на борбата с расизма и екстремизма. Европейската 2008 година на междукултурния диалог ще допринесе значително за засилване на дейностите в тази област.

Утвърждаването на основните права, недискриминацията и равните възможности играе ключова роля в контекста на интеграцията. Специална междуведомствена група за борба с расизма и ксенофобията координира политиките в рамките на Комисията, а Агенцията за основните права осигурява експертна подкрепа в тази област²⁵. Усилията за преодоляване на техническите бариери пред имигрантите се подсилват в контекста на Европейската 2007 година на равните възможности за започването на съвместен мащабен дебат относно ползите от многообразието²⁶. Тъй като жените са най-голямата част от имигрантското население в ЕС²⁷, удовлетворяването на техните специфични потребности все по-често е предмет на различни механизми за приобщаването на половете, като например оперативен план за равенство между мъжете и жените 2006-2010²⁸.

Комисията отдели по-голямо внимание на въпросите на интеграцията в политиките за социално приобщаване и социална закрила в рамките на общите европейски цели, които държавите-членки въвеждат в своите национални и регионални политики въз основа на национални доклади за стратегиите по отношение на социалната защита и социалното приобщаване. Процесът на мониторинг на тези политики допринася за активизиране на усилията за насърчаване на интеграционните мерки за преодоляване на съществуващото неравенство между имигрантите в дадена държава и нейните граждани²⁹. В рамките на Комисията специална междуведомствена група по въпросите на развитието на градовете отговаря за реализирането на общностните политики³⁰ с оглед на градовете, като са предприети и други градски инициативи (като например Европейската мрежа „Градове за местна интеграционна политика“, координирана от Европейската фондация за подобряване на условията на живот и работа) с цел осъществяването на обмен на добри практики в сферата на широк кръг от въпроси, свързани с интеграцията. Особено внимание се отделя на потребностите на социални групи в уязвимо положение с цел да се намали неравенството в рамките на общностната програма за действие за обществено здраве (2003-2008 г.)³¹.

Образованието и обучението предоставят средства за повишаване на степента на успешните постижения и подпомагат съществено активното участие на имигрантите в социалния живот. Интеграцията се насърчава чрез различни образователни инициативи, като например програмата „Образование и обучения 2010 г“³². Тъй като децата на имигрантите и младите имигранти обикновено имат по-нисък успех в училище от останалите ученици³³, предстоящо съобщение на Комисията ще изследва причините за това и ще набележи мерки за решаването на тези предизвикателства от образователен характер. Интеграцията, особено при децата, представлява спонтанен процес. Решаването на проблемите на интеграцията на един много ранен етап е ключов подход за постигането на добри резултати и стратегията на ЕС за правата на децата³⁴ отчита потенциала им. Нещо повече, градивният диалог на равнище на ЕС в контекста на политиките по отношение на младежта, започнат вследствие на Европейския младежки пакт³⁵, допринася за удовлетворяването на специфичните потребности на тази целева група, като през 2007 г. акцентът е поставен върху социалната и професионална интеграция на младите хора, а през 2008 г. – върху междукултурния диалог.

3.3 Финансови инструменти на ЕС

ЕС подпомага интеграционните политики на държавите-членки чрез редица финансови инструменти. От 2003 г. Комисията съфинансира транснационални интеграционни проекти, които насърчават сътрудничеството между държавите-членки, регионалните и местните власти и други заинтересовани лица в съответствие с Подготвителните дейности в областта на интеграцията (INTI)³⁶.

Чрез рамковата програма „Солидарност и управление на имиграционните потоци 2007-2013 г.“ Европейският фонд за интеграция на граждани на трети държави ще предостави подкрепа за решаване на интеграционните проблеми, пред които е изправена Европа. Тя има за цел да създаде нова форма на солидарност, която да поощрява усилията на държавите-членки да позволят на имигрантите да изпълнят условията за пребиваване, както и за улесняване на тяхната интеграция. Тя ще помогне също така на държавите-членки да споделят взаимно своите най-добри практики и за подобрено сътрудничество на равнище на ЕС³⁷.

Европейският фонд за бежанците подкрепя специалните интеграционни мерки по отношение на хора, попадащи в неговия обсег, включително и на бежанци и лица, ползващи се със субсидиарна закрила, чието пребиваване в ЕС има продължителен и постоянен характер. Чрез рамковата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“’ новият Европейски бежански фонд, започващ дейността си през 2008 г., ще продължи финансирането на тези целеви проекти³⁸.

В контекста на Европейския социален фонд общностната инициатива EQUAL предложи редица новаторски добри практики за предотвратяване и борба с дискриминацията на имигрантите на пазара на труда³⁹. Увеличаването на трудовата заетост сред имигрантите и засилването по този начин на тяхната социална интеграция са специален приоритет на новия Европейски социален фонд за периода 2007-2013 г⁴⁰. Нещо повече, новата програма PROGRESS 2007-2013 г. също ще подпомогне прилагането на принципите на недискриминация и равнопоставеност на половете.

Инструментите на регионалната политика също са адресирани към проблемите на миграцията и интеграцията, особено в градските райони. По-специално, общностната инициатива URBAN II поставя силен акцент върху социалното приобщаване на необлагодетелствани градски райони⁴¹, а програмата URBACT за обмен на опит по отношение на развитието на градовете взема под внимание специфичните предизвикателства на многообразието, пред които се изправят европейските градове. Този подход ще бъде продължен с програмата URBACT II 2007-2013 г⁴².

4. ТЕНДЕНЦИИ В НАЦИОНАЛНИТЕ ИНТЕГРАЦИОННИ ПОЛИТИКИ⁴³

Интегрирането на граждани на трети държави е предмет на дебата, насочен към феномена на дискриминацията и към културното и религиозно многообразие. В някои случаи дадени драматични събития са изигравали решаваща роля за промяна на обществените настроения спрямо имигрантите. Редица държави-членки набелязаха нови приоритети и преразгледаха своите политики. Повечето концепции, заложени в интеграционните политики на държавите-членки, са кодифицирани от общите основни принципи и в различни степени намират отражение в техните интеграционни стратегии.

Общи основни принципи 2 (ООП2) Основни ценности, като свобода, демокрация, върховенството на закона и зачитането на правата на Човека и основните свободи се считат за важни елементи на новите политики. Някои държави-членки са въвели мерки за популяризиране на основните ценности в рамките на граждански ориентационни програми.

Общи основни принципи 3 (ООП3) Интеграцията на имигрантите в пазара на труда продължава да бъде основно предизвикателство пред националните интеграционни политики. Все по-често се прилагат мерки за подпомагане в това отношение, включващи предотвратяване на безработицата чрез образователни и обучителни дейности, по-ефективни системи за признаване на квалификация, борба с дискриминацията на работното място и поощряване на трудовата заетост на жените-имигранти.

Общи основни принципи 4 (ООП4) Повечето държави-членки считат, че владеенето на езика на приемащата държава е важен елемент от процеса на интеграция. Редица страни насочват своите интеграционни стратегии към въвеждащи програми, включващи (понякога като задължително условие) курсове по езици и гражданска ориентация, предназначени за новопристигнали. Все по-голям брой държави-членки правят тези курсове по-гъвкави по отношение на удовлетворяването на специфични потребности. Само няколко държави-членки провеждат задълбочени оценки на тези дейности.

Общи основни принципи 5 (ООП5) Според широките интеграционни политики образователните и обучителни дейности са основни елементи от процеса на интеграция. Усилията на държавите-членки акцентират върху целенасочени езикови курсове и обучения, чрез които да бъде улеснена интеграцията в училищната среда. Редица инициативи насърчават зачитането на многообразието сред учащите се и подкрепата на учителите. Въпреки това, децата на имигрантите и младите имигранти срещат определени трудности, които предстои да бъдат решавани.

Общи основни принципи 6 (ООП6) Макар че, все повече държави-членки развиват способност да обслужват интересите на имигрантите, те не отдават еднакво значение на тези проблеми. В някои държави-членки са предприети инициативи за равен достъп до държавни институции, включващи антидискриминационни и информационни дейности. Развитието на сътрудничество между отговорните правителствени институции и въвличането на компаниите в дебатите по въпросите на интеграцията са мерки, които едва сега се предприемат.

Общи основни принципи 11 (ООПP11) Държавите-членки все повече осъзнават необходимостта от повишаване на капацитета за събиране, анализиране и разпространение на информация по проблемите на интеграцията, включително и на класифицирана по пол статистика, по един по-систематизиран начин. По-подробната информация спомага за предотвратяване на евентуално объркване и за по-ясното демонстриране на приноса на имигрантите за развитието на приемащите общества. Необходими са допълнителни действия за контролирането и оценяването на интеграционните политики и програми, както и за идентифицирането на специфични показатели.