В. Въвеждане на законодателна рамка на ЕС, която насърчава циркулярната миграция

Съществуващите имиграционни закони в няколко държави-членки вече съдържат нормативни разпоредби, насърчаващи известна циркулярност, като позволяват на всички или на определени категории законно пребиваващи граждани на трети държави да напускат страната за определени периоди без да губят своя легален статут, въпреки че изискванията и предвидените случаи варират от една държава-членка до друга. Циркулярната миграция на определени категории хора може допълнително да се улесни със съответно хармонизиране на законодателството.

Мерки за насърчаване на циркулярната миграция биха могли да се въведат най-вече в някои от бъдещите правни инструменти, вече представени в Плана за политиката за законна миграция, и по-специално:

• 
  Предложение за директива относно приема на висококвалифицирани мигранти:
  

• 
  В зависимост от по-нататъшни проучвания мерките за насърчаване на циркулярността може да се съсредоточат допълнително облекчаване на процедурите за допускане на лица, които са пребивавали вече легално в ЕС за определен период от време (във връзка с висококвалифицирана работа, образование или други форми на обучение);
  

• 
  Предложение за директива относно допускането на сезонни мигранти:
  

• 
  основната мярка за насърчаване на циркулярността би било въвеждането на многогодишно разрешение за пребиваване/работа за сезонните мигранти, което ще им позволи да се връщат няколко последователни години за сезонна работа.
  

• 
  Предложение за директива относно приема на платени стажанти:
  

• 
  възможността гражданите на трета държава да идват за период на обучение в Европа би трябвало да допринесе за циркулирането на интелектуален капацитет и за трансфера на умения и познания. За да се затвърди циркулярността, предложението би могло да предвижда възможност за връщане, за ограничени периоди, на бивши стажанти с цел по-нататъшно допълнително обучение, евентуално за доразвиване на уменията им.
  

С оглед насърчаване на циркулярната миграция Комисията може своевременно да обмисли и предложения за адаптиране на много от съществуващите правни инструменти, и най-вече на следните:

• 
  ДИРЕКТИВА 2003/109/ЕО НА СЪВЕТА относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни:
  

• 
  Към момента директивата постановява, че по правило статутът на дългосрочно пребиваващ се отнема в случай на отсъствие от територията на Общността повече от дванадесет последователни месеца. Този период може да се удължи до две или три години.
  

• 
  ДИРЕКТИВА 2004/114/ЕО НА СЪВЕТА относно условията за прием на граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност и ДИРЕКТИВА 2005/71/EО на Съвета относно приема на граждани от трети страни за целите на провеждане на научноизследователска дейност:
  

• 
  Възможно изменение би било въвеждането на разрешения за пребиваване с право на многократно влизане, позволяващи на притежателя да отсъства от територията на ЕС за дълги периоди без да губи правото си на пребиваване⁸.
  
• 
  Друга възможност би било превръщането на незадължителните клаузи на тези директиви, позволяващи на държави-членки да предлагат опростени и ускорени процедури за прием на лица, които преди това са работили като научни работници или са учили в ЕС, в право на тези лица да имат достъп до бързи процедури, при условие че след изтичане на разрешението им те са се завърнали в държавата си по произход.
  
• 
  Като се допусне по-лесен прием на научни работници (при по-малко съпътстващи условия) за граждани на трети страни, които преди това са били приети като студенти и които след обучението си навреме са се завърнали в държавата по произход, би било възможно да се свържат двете директиви. Тази идея може да се разгърне и да позволи на студенти да кандидатстват за прием като научни работници още докато пребивават в държавата-членка по време на обучението си, при условие че заявлението е подадено преди изтичането на разрешението им за обучение.
  

За да се гарантира, че циркулярната миграция постига целите си и носи дългосрочни ползи, е необходимо да се въведат практически условия и предпазни мерки. Въз основа на това съобщение Комисията възнамерява да открие дебати преди всичко с държави-членки относно мерките, необходими за гарантиране на ефективната циркулярност на миграцията.

В политическите инструменти на ЕС могат да се интегрират много стимули за насърчаване на циркулярността като например:

• 
  Перспективата за бъдещи възможности за легална мобилност към ЕС: Обещанието за удължена мобилност в замяна на спазване на норми и условия значително ще намали изкушението от престой след разрешения период. Трябва да се обмисли пакета с опции, който ще се предлага и който вероятно ще варира в зависимост от категорията мигранти, като общата идея е да се възнаграждават добросъвестните. Може да се обмислят споменатите по-горе стимули (разрешения за пребиваване/работа с право на многократно влизане, които позволяват временни завръщания в държавата по произход; въвеждането на опростени, ускорени процедури за прием за мигранти, които са пребивавали вече легално в ЕС за определено време и доброволно са се върнали в държавата по произход след изтичане на разрешението им; и така нататък).
  
• 
  Колкото е възможно по-лека реинтеграция (особено професионална) на завръщащия се в държавата по произход мигрант: Това би могло да включва подкрепа за завръщащите се в търсенето на работа и/или започването на бизнес в държавата по произход; Помощ за държавите по произход в признаването на неформалните умения, придобити от завръщащите се по време на престоя им в чужбина; премия за реинтеграция, спестовни влогове у дома, ползващи се с данъчна преференция, специални програми за жилищно настаняване, помощ за завръщащи се научни работници за продължаване на научен проект в държавата по произход или, когато става дума за студенти, продължение на стипендия за няколко години след завръщането. Общността и/или заинтересовани държави-членки биха могли да се споразумеят да подкрепят подобни мерки, най-вече като елемент от партньорствата за мобилност, очертани в глава ІІ.
  

Едно от най-важните условия е мигрантите да се завръщат в държавата по произход след изтичане на разрешенията им за пребиваване. Ще бъде подготвен опис на всички мерки, които биха гарантирали или насърчили това завръщане. Мярка, която може да се обмисли и би могла да се интегрира в законодателната рамка, е изискването мигрантите писмено да декларират, че ще се завърнат доброволно в държавите си по произход след изтичане на договора им. В случай че мигрант остане нелегално на територията на ЕС вместо да се завърне доброволно след изтичане на разрешението му, държавата по произход трябва да предприеме реадмисия. Това би било по-лесно постижимо там, където е в сила споразумение за реадмисия между ЕО или дадената държава-членка и държавата по произход.

Схемите за циркулярна миграция следва да са обект на внимателен мониторинг по отношение на заложения в тях модел и на практическото му изпълнение, за да се гарантира, че изпълняват двойната си цел да отговорят на потребностите на пазарите на труда в ЕС и да допринесат за развитието на държавите по произход, и че циркулярната миграция не се превръща в постоянна. За мониторинга на функционирането на такива схеми трябва да се разработят ред критерии. Освен това, оценката за прилагането на съответните директиви на ЕО трябва да включва преценка на приноса им към циркулярната миграция.

Много развиващи се страни страдат от масовото напускане на специфични категории мигранти, обикновено със средна и висока квалификация. Ако тези загуби се концентрират в сектори от решаващо значение за развитието, като образование и здравеопазване, те могат да доведат до пагубни последици за способността на държавата да осигурява основни услуги на населението си. В същото време рискът от „изтичане на мозъци“ не е тотален и трябва да се уравновеси с евентуалното положително въздействие на емиграцията върху развитието на държавите по произход.

До известна степен циркулярната миграция може да ограничи дългосрочния риск от „изтичане на мозъци“, но въпреки това са необходими и други мерки за овладяване на тези рискове⁹.

Специални действия срещу „изтичането на мозъци“ трябва да се разработват в зависимост от ситуацията в дадената страна. Те могат да включват: ангажимент от държавите членки на ЕС да не наемат активно работници в сектори, които страната е посочила като проблемни; механизми за улесняване на професионална дейност, упражнявана и в двете държави, от завърнали се в дадената трета страна; или помощ от Общността и/или от държави-членки за държавата партньор за създаване на достатъчно привлекателни професионални възможности намясто, особено за висококвалифицирани кадри, като алтернатива на емиграцията.

Диалогът и сътрудничеството с трети държави в областта на миграцията и в други свързани области като трудова заетост, социална политика и образование/обучение са ключови, за да се осигури доброто функциониране на циркулярната миграция и взаимната полза от нея. Като се използват навсякъде където е възможно съществуващите институционални рамки за диалог и сътрудничество, могат да се открият консултации с много трети страни, проявяващи интерес към насърчаване на циркулярната миграция евентуално като част от партньорства за мобилност. В политиките за развитие е необходимо да се вземат предвид интересите на трети страни, като се акцентира особено на риска от „изтичане на мозъци“ (въпреки че циркулярната миграция, управлявана добре, би трябвало по принцип да ограничи този риск) и възможните мерки за овладяване на подобни рискове. Трети страни могат да бъдат насърчавани да установят правни и административни разпоредби, които биха улеснили циркулярната миграция. Държавите партньорки трябва да поемат ангажименти за подобряване на услугите в сферата на заетостта, намирането и подготовката на работна ръка, на професионалното и езиково обучение и на механизмите за предвиждане на търсенето и предлагането на умения и за предоставяне на информация в чужбина за нужната работна ръка. Държавите партньорки могат да получат помощ за разкриването на възможности пред завръщащите се мигранти да дадат своя ефективен принос към обществото в родината. Партниращите страни ще бъдат приканени също така да сътрудничат в мерките срещу нерегламентираната миграция и трафика на хора и да дадат гаранции, че всеки техен гражданин, участващ в схеми за циркулярна миграция, ще може да се върне и ще бъде приет в държавата си по произход след изтичане или прекратяване на договора му. Страните партньорки трябва да се стремят да предлагат повече стимули за завръщане и реинтеграция, включително чрез активни мерки за насърчаване на продуктивната заетост и на достойната работа.

В допълнение към цялостната рамка и политики на ЕС, двустранни споразумения между изпращащи страни и заинтересовани държави членки на ЕС, като се спазват напълно компетенциите на Общността, могат да бъдат полезни инструменти за насърчаване и облекчаване на циркулярната миграция. Подобни споразумения могат да спомогнат за постигането на съответствие между търсенето и предлагането на работна ръка, особено при партньорства между съответните услуги в сферата на заетостта и агенции по заетостта от двете страни, като така ще се реагира бързо на нуждите от работна ръка на съответните държави членки на ЕС. Такива споразумения могат много да улеснят използването на някои от по-гъвкавите стимули за циркулярна миграция като например стипендии за „циркулярни“студенти, стажанти или лица, участващи в младежки междукултурен обмен. И на последно място, благодарение на двустранни споразумения може да се гарантира, че в схемите за циркулярна миграция приоритет имат секторите от най-голямо значение за държавите по произход и че схемите помагат да се смекчат отрицателните последствия от „изтичането на мозъци“. Свързването на рамката на ЕС с двустранни споразумения би могло да създаде синергичен ефект от полза за всички заинтересовани страни и трябва да се обсъди по-подробно в бъдеще.

IV. Заключение: Следващи стъпки

Облекчаването на легалното движение на хора между трети страни и ЕС, и по-специално циркулярната миграция, представлява важен и сложен въпрос. Ако към него се подходи правилно, това би могло да допринесе за задоволяване на потребностите от работна ръка в ЕС, да помогне на държавите по произход да оптимизират ползите и да ограничат отрицателните последствия от емиграцията, като в същото време се отстранят или компенсират много от стимулите за нелегална миграция.

За да се развие концепцията за циркулярна миграция, а оттук и практическото ѝ приложение, Комисията възнамерява, като първа стъпка, да открие, въз основа на това съобщение, процес за консултиране, по време на който да се съберат мнения и опит от други институции на Общността, държави-членки и съответни заинтересовани участници. Този консултативен процес може да продължи най-малко три месеца. Въпросите, които ще се разглеждат, могат да засегнат области от компетенцията на ЕС и да изискват корекции в законодателството на ЕС относно приема на определени категории мигранти. Те вероятно ще засягат и сфери от компетенцията на държавите-членки, доколкото например става въпрос за решенията за прием на отделни мигранти.

Комисията планува също така да осъществи проучвателни контакти с ограничен брой държави, потенциално заинтересовани от партньорствата за мобилност, които са готови да се ангажират с активно сътрудничество на ЕС в управлението на миграционни потоци преди всичко в сферата на реадмисията и завръщането, включително като се борят с нелегалната миграция като партньори на ЕС.

На този фон е ясно, че усилията за разработване на ефективни политики за насърчаване на циркулярната миграция и за развитие на партньорства за мобилност изискват разширяване на координацията и сътрудничеството между Комисията и държави-членки, за да се осигури максимална синергия между дейностите на двете нива и да се избегне навлизането в компетенциите на другата страна. За да се добие повече опит, ще бъдат подкрепени финансово пилотни схеми, създадени специално за насърчаване на циркулярната миграция в сектори или професии от интерес и за държавите по произход и за държавите-членки

Комисията възнамерява да интегрира тези въпроси в политическия диалог и сътрудничеството по въпросите на миграцията с трети държави, и особено онези, които са или ще бъдат обект на Общия подход към миграцията. Комисията се надява също така, че тези ориентири ще бъдат принос към световните дебати относно по-доброто управление на международната миграция, и особено към дискусиите в рамките на Глобалния форум за миграция и развитие.

От 1999 г. ЕС постепенно изгражда обща политика за легалната имиграция. Към момента са приети три директиви на ниво Общност, регулиращи приема на граждани на трети страни.

Гражданите на трети страни, желаещи да продължат обучението си в една от държавите-членки, са обект на Директива 2004/114/ЕО. След като са приети, те получават ограничен достъп до пазара на труда като източник на издръжка за образованието им плюс възможността да продължат образованието си в друга държава-членка. Държавите-членки могат да прилагат тази схема към лица, работещи на доброволни начала, неплатени стажанти и ученици.

Директива 2005/71/EО относно процедурите за прием на граждани от трети страни в държавите-членки за целите на провеждане на научноизследователска дейност предвижда гъвкава схема, която има за цел да привлече тази група мигранти към Общността. Приетите в държава-членка, по тази директива, граждани на трети страни имат възможността да преподават и да работят по своя изследователски проект в друга държава-членка без разрешение за работа.

Условията за прием, залегнали в тези директиви, обикновено включват наличието на достатъчно финансови средства, здравна застраховка и липсата на опасност за обществената сигурност, здраве и т.н. Всички директиви предвиждат ясни правила за отнемане на правото на пребиваване.

Извън схемите за прием, гражданите на трети страни, пребиваващи за по-дълги периоди в държава-членка, се възползват от разпоредбите на Директива 2003/109/EО, която задължава държавите-членки да предоставят статут на дългосрочно пребиваващи на граждани на трети страни, които отговарят на условията за достатъчни финансови средства и здравна застраховка и които пребивават законно на територията им не по-малко от 5 години. Статутът на дългосрочно пребиваващ дава ред важни социално-икономически права, включително на мобилност вътре в Общността при определени условия. Нещо повече – дългосрочно пребиваващите са по-добре защитени срещу експулсиране.

Въпреки че не дава никакво право на придвижване до държава членка на ЕС или между държавите членки на ЕС с цел работа, Споразумението за асоцииране ЕС-Турция предоставя на турските граждани свободен достъп до пазара на труда в приемащата държава-членка след 4 години легална работа. То постановява също, че държави-членки, решили да привлекат работници, които не са граждани на Общността, трябва да се стремят да дават приоритет на турски работници.

И накрая, съгласно Директива 2004/38/ЕО гражданите на трета държава, членове на семейството на мигрант работник, граждани на ЕО, се радват на определени, произтичащи от този статут, права. Това включва правото на свободен достъп до заетост и правото на пребиваване с мигранта работник в приемащата държава-членка. Освен това, след непрекъснат 5-годишен период на пребиваване с мигранта работник те добиват статут на постоянно пребиваващи.

Планът на политиката за легална миграция от 2005 г. очертава в основни линии насоките за по-нататъшното развитие на обща европейска политика за легална миграция и особено за имиграция на работна ръка, която е важен елемент в политиките на ЕС за компенсиране на отрицателните последствия от застаряването на населението и за задоволяване нуждите на пазарите на труда. В този контекст и с цел да се привлекат професионалните кадри, необходими за поддържане на конкурентоспособността на ЕС, през септември 2007 г. Комисията ще представи предложение за директива относно условията за влизане и пребиваване на висококвалифицирани работници от трети страни. Ще бъдат лансирани още три предложения за облекчаване на циркулярната и временна миграция, които ще засягат сезонните работници и платените стажанти (и двете през есента на 2008 г.) и вътрешните корпоративни трансфери (през 2009 г.). От друга страна е необходимо да се осигури общ и сигурен легален статут на всички работници имигранти, законно пребиваващи в ЕС, които все още не отговарят на условията за получаване на статут на дългосрочно пребиваващи: през септември 2007 г. ще бъде представено и предложение в тази посока.

Б. Международни търговски споразумения, които либерализират предоставянето на услуги и правото на установяване

В рамките на търговската си политика Европейската общност е страна по много международни споразумения, които облекчават временното движение на физически лица, свързано с търговия в сферата на услугите или с инвестиции. Поетите ангажименти са многостранни (в СТО) и двустранни (в контекста на споразуменията за свободна търговия). Ключов елемент в тези договорености е фактът, че бенефициерите не се допускат до пазара на труда в ЕС и трябва да са получили договор за услуги преди да кандидатстват за влизане на територията на държавите членки на ЕС. Тези договорености се отнасят само до правото да се упражнява дадена икономическа дейност и не касаят визи и други изисквания за влизане, пребиваване и работа.

В контекста на Шенгенското сътрудничество, като една от съпътстващите мерки, необходими за установяването на пространство без вътрешни граници, където се гарантира свободното движение на хора, се създава обща визова политика към гражданите на трети страни по отношение на тримесечно пребиваване в рамките на шест месеца и особено по отношение на взаимното признаване на визи за краткосрочно пребиваване, въз основа на общи процедури и условия за издаване на такива визи.

В основата на тази обща политика е Регламент 539/2001 на Съвета от 15 март 2001 г., в който са изброени третите държави, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници (т.нар. „негативен списък“) и тези, чиито граждани са освободени от това изискване ( т.нар. „позитивен списък“). Съставянето на двата списъка се определя след задълбочена преценка, за всеки отделен случай, въз основа на широк кръг от критерии, отнасящите се, освен всичко друго, до нелегалната имиграция, обществената политика и сигурност и външните отношения на ЕС с трети държави, като се отчитат и принципите за регионална съгласуваност и реципрочност.

Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 г. за постепенното премахване на проверките на лица по общите граници (член 8 и по-нататък) задава основните принципи на общата визова политика, включително принципа за взаимно признаване на краткосрочни визи, и дефинира както условията за влизане при кратък престой на граждани на трети страни, освободени от задължението да притежават виза, така и условията за движение в Шенгенското пространство на граждани на държави страни, които освободени или не са освободени от това задължение. Общите консулски инструкции (CCI) и поредица решения на Шенгенския Изпълнителен комитет и на Съвета съдържат подробни правила относно условията и процедурите за издаване на краткосрочни визи.

С Регламент 1683/95 на Съвета от 29 май 1995 г. се установява единният формат на краткосрочните визи.

Тази обща визова политика е приведена напълно в действие от държавите-членки и асоциираните страни, които са част от Шенгенското пространство без вътрешни граници. Държавите-членки, които се присъединиха към ЕС през 2004 г. и 2007 г., прилагат само Регламент 539/2001 на Съвета и разпоредбите за единния формат на визите.