Доклад №0200001712 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на община Гоце Делчев за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г

Изпълнението на приходите за делегирани от държавата дейности е 9 978 779 лв., или 58 % от размера на общите приходи по бюджета за 2011 г.

Изпълнението на приходите за местни дейности е 7 193 091 лв., или 42 % от размера на общите приходи по бюджета за 2011 г. Делът на местните имуществени и данъчни приходи - 1 056 990 лв. е 15 %, а делът на местните неданъчните приходи - 2 867 870 лв., или 40 %. Останалите постъпления са приходи от централния бюджет, трансфери от ведомства и операции с финансови активи и пасиви.

Разходите по бюджета за местни дейности - 7 167 603 лв. представляват 42 % от общия размер на разходите по бюджета. Отчетено е дофинансиране на разходите по бюджета за местни дейности в размер на 25 488 лв., или 0.1 % от общите разходи по бюджета. Преходният остатък в края на бюджетната година е в размер на 655 478 лв., от които по бюджета на държавни дейности 464 598 лв. и по бюджета на местни дейности 190 880 лв.

3.1.1. Приходи от местни данъци.

Администрирането на приходите от местни данъци и такси в община Гоце Делчев се осъществява от отдел „Местни данъци и такси” към Дирекция “Финансово-стопанска дейност”. Начинът за определяне размерите на местните данъци и такси са уредени в Наредба за определяне размера на местните данъци и НОАМТПЦУ и са в съответствие изискванията на ЗМДТ.

В отчета на общината за 2011 г. собствените приходи от имуществени данъци и данъчни приходи - 1 056 990 лв., представляват 6 % от общо отчетените приходи по бюджета²² и са изпълнени 97 % спрямо планирания им размер. Отчетените приходи от такси - 2 867 870 лв. представляват 94 % от планирания им размер.

Най-голям относителен дял от данъчните приходи заемат приходите от данък върху превозните средства - 44 %, следвани от данък върху недвижимите имоти - 23 % и от окончателен годишен патентен данък 10 %.

Приходите от данък върху превозните средства са с изпълнение от 93 % спрямо планирания им размер. Не е въведена контролна процедура и не се документира осъществявания контрол върху работата на данъчните инспектори при обработване и въвеждане на параметрите на подаваните декларации.²³

Приходите от данък върху недвижимите имоти са изпълнени 106 % спрямо планираните. Изпълнението се дължи на предприети действия от отдел „Местни данъци и такси“ за подобряване на събираемостта на недобори. Издадена е заповед²⁴ за уточняване на обхвата на платците придобили имоти през последните 5 години с данните от Дирекция „Устройство на територията“ и данните от отдел „Местни данъци и такси”. В заповедта са определени отговорните длъжностни лица и срока за изпълнение. Извършената работа по изпълнение на заповедта, не е документирана с опис или приемо-предавателен протокол. Не е въведена контролна процедура за работата на данъчните инспектори при обработване и въвеждане на данните от имуществените декларации и документи за собственост, с което е създадена предпоставка за допускане на грешки.²⁵

Приходите от патентен данък са изпълнени 94 % спрямо планираните. Въведена е контролна процедура за идентифициране на дейностите в обхвата на данъчното облагане с този вид данък. Извършени са три проверки на обектите от комисия, съставена от служители на отдел „Местни данъци и такси” и сектор „Незаконно строителство” на Дирекция „Устройство на територията“. През одитирания период са съставени 598 протокола от извършени проверки, с които са обхванати 70 % от регистрираните за периода платци на този вид данък.²⁶

Отчетените приходи от такси за 2011 г. са 17 % от общия размер на приходите по бюджета. Най-голям относителен дял от приходите от такси са приходите от такси за битови отпадъци - 43 %, приходите от такси за детски градини и ясли - 13 %.

Съгласно разпоредбата на чл. 66 от ЗМДТ, в НОАМТПЦУ е определено размерът на таксата за битови отпадъци да се заплаща за услугите по събирането, извозването и обезвреждането в депа или други съоръжения за битови отпадъци, както и за поддържането на чистотата на териториите за обществено ползване в населените места. С решение на общинския съвет²⁷ са определени промилите за въвеждане и облагане на физически и юридически лица с местни данъци върху недвижимите имоти и такси за битови отпадъци. При електронното въвеждане на промилите по партидите на платци - физически и юридически лица е извършено тестване по обработени партиди от програмния продукт „местни данъци и такси” и ръчно изчисляване. Не е въведена процедура за документиране на проверката и на резултатите от тестванията на програмния продукт и от ръчното изчисляване на задълженията на конкретни лица по партиди.²⁸

Годишният размер на таксата за битови отпадъци на територията на общината е определена от общинския съвет за всяка услуга поотделно. Границите на районите и вида на предлаганите услуги в съответния район, както и честотата на сметоизвозването е определено със заповед на кмета на общината. Приходите от такси за битови отпадъци са изпълнени 113 % спрямо планираните. Изпълнението на приходите се дължи на предприети действия на отдел „Местни данъци и такси” за подобряване събираемостта на недоборите от такси за битови отпадъци от минали години. Извършен е анализ на приходите по партиди на отделните платци физически и юридически лица. Не е разработена контролна процедура върху работата на данъчните инспектори при обработването и въвеждането на данните от подадените имуществени декларации в програмния продукт. Създадена е предпоставка за допускане на грешки от длъжностни лица от отдел „Местни данъци и такси” при определянето на приходите от такси за битови отпадъци.

От направения анализ на приходите от такси за технически услуги, събирани за издаване на актове за въвеждане на обекти в експлоатация на готови строителни обекти на граждани и юридически лица е установено, че не е осъществяван вътрешен контрол и взаимодействие между Дирекция „Устройство на територията” и отделите „Счетоводство” и „Местни данъци и такси”.

В Дирекция „Устройство на територията“ е създаден регистър на досиетата на строителните обекти. Не е разработена контролна процедура за следене на поредността на издаваните актове за въвеждане в експлоатация и е допусната техническа грешка, като са дублирани 34 акта при автоматизираното въвеждане на данните и извеждането на актовете. Не е осъществяван контрол за съответствие на данните от регистъра с издадени актове за въвеждане в експлоатация и издадените квитанции за платена такса за разрешителното. Не е разработена контролна процедура за обратна информация и взаимодействие между Дирекция „Устройство на територията“ и отдел „Счетоводство” за поредността на постъпилите плащания и общия размер на приходите от такси за технически услуги. Съществуват предпоставки за допускане на грешки при таксите за технически услуги.²⁹,³⁰,³¹

Вземанията към 31.12.2011 г.³² от недобори от данък върху недвижимите имоти, такси за битови отпадъци и данък върху превозните средства са в размер на 1 309 116 лв. и са се увеличили с 41.5 % спрямо същия период на 2010 г.³³,³⁴ Увеличили са се недоборите спрямо 2010 г. от юридически лица с 203 % и от физически лица с - 15 %.

Предприети са действия за подобряване на събираемостта на недоборите, като отдел „Местни данъци и такси” е приложил процедура по чл. 107 от Данъчно- осигурителен процесуален кодекс (ДОПК). Съставени са 360 акта, от тях за 65 са съставени преписки предадени на съдия изпълнител.

Управленските решения във връзка с администриране на приходите от имуществени данъци и такса за битови отпадъци са законосъобразни.

Независимо от предприетите мерки, в края на одитирания период се увеличава размерът на несъбраните вземания.

За дейностите по определяне и събиране на приходите от местни данъци и такси не са разработени контролни процедури.
3.2. Разходи

3.2.1. Разходи за заплати на персонала, назначен по трудови правоотношения

Разходите за заплати на персонала, нает по трудови и служебни правоотношения, заемат 34 % от общия размер на разходите за 2011 г.³⁵ Отчетените разходи за заплати във Функция „Общи държавни служби” през 2011 г. са 10 % от общо отчетените разходи за работни заплати. Създадена е организация за електронно обработване и изплащане на възнагражденията на назначените длъжностни лица и съхраняване в електронен и хартиен архив носител на информацията. Кметът на общината е утвърдил Вътрешни правила за работна заплата, в сила от 01.01.2011 г.³⁶

Извършена е проверка за съответствие между поименно разписание на длъжностите в общинска администрация и кметствата³⁷, утвърдените от общинския съвет допълнителни разписания на длъжностите в общинска администрация и кметствата, утвърдената средна брутна работна заплата за 2011 г.³⁸ и определените работни заплати в общинска администрация с изискванията на Единния класификатор на длъжностите в администрацията (ЕКДА).³⁹

Направена е нестатистическа одитна извадка и е проверено определянето на индивидуалните работни заплати на 24 длъжностни лица. Установено е, че при определянето на индивидуалните работни заплати са спазени нормативните изисквания; от директора на Дирекция „Финансово-стопанска дейност” и главния специалист „Човешки ресурси” е осъществяван и документиран контрол при прилагането на ЕКДА при определянето на възнагражденията.

При въвеждане на данните в поименно разписание на длъжностите, Дейност 122 „Общинска администрация” е извършена техническа грешка при въвеждане на максималния размер на възнаграждението на едно лице. По време на одита е преработено поименното разписание на длъжностите с вярно записване за максималния размер на възнаграждението. При отчитането на разходите за възнаграждения на длъжностните лица на начислена и касова основа е констатирана разлика в размер на 2 870.21 лв.⁴⁰, която се дължи на допусната техническа грешка в осигуровките.

За 2011 г. са сключени 58 граждански договора⁴¹ и при одита са проверени 19. Средствата по уточнения план на бюджета за други възнаграждения и плащания за персонала по извънтрудови правоотношения за 2011 г. са в размер на 248 229 лв. Отчетените разходи са 245 041 лв., или 98.7 % спрямо уточнения план на бюджета.⁴²

Необходимостта от сключването на граждански договори е определяна с писмено мотивирано искане⁴³ за вида на дейностите и размера на възнаграждението до кмета на общината, от ресорен заместник-кмет и от директорите на дирекции. След преценка на мотивите, кметът е одобрил направените предложения и е сключил граждански договори с лицата.

Договорите са сключвани от кмета на община, в писмена форма. В тях са определени предметът, срокът на действие и размерът на възнаграждението, което възложителят се задължава да изплати след приемане на извършената работа.

Предметът на договора е конкретизиран с дейностите, които следва да се извършат. В съответствие със сключените граждански договори, кметът на общината се задължава да извърши плащането след приемане на извършената работа с подписване на приложение към договора на протокол за приемане на дейността. Дължимите суми по договорите са изплатени с разходни касови ордери, след като са удържани авансов данък върху дохода и задължителните осигурителни и здравни вноски. Към разходните касови ордери за изплатените суми по граждански договори не са приложени контролни листове от финансов контрольор, удостоверяващи извършването на предварителен контрол. Не всички договори са подписани от изпълнителите на дейностите и не са попълнени всички реквизити от договорите.⁴⁴

Установено е, че извършените услуги по 9 граждански договора⁴⁵ имат постоянен характер като месторабота, дейност и заплащане на възнаграждението. Извършените услуги от лицата по тези граждански договори дават основание за сключване на трудови договори с тях. Извършените дейности са необходими и постоянни, а не са временни и случайни дейности за общината и следва да се извършват от лица с трудови договори, съгласно трудовото законодателство.⁴⁶

Разходите за чистота са планирани съгласно изискванията на ЗМДТ и приетата НОАМТЦУ.

С Решение на общинския съвет е утвърден размера на промила за определяне на таксата за битови отпадъци по населени места в общината за 2011 г.⁴⁷ С решение на общинския съвет, заедно с приемане на бюджета на общината, е приета и план-сметката на разходите за чистота, като съгласно чл. 66, ал. 1 и ал. 3 от ЗМДТ са утвърдени разходите за всяка дейност поотделно⁴⁸.

Уточненият план за приходите от такси за битови отпадъци е 1 244 894 лв. Изпълнението на разходите съгласно уточнения план на разходите за чистота в Дейност 632 „Чистота” е 1 107 163 лв.⁴⁹, или 89 % от плана. Към 31.12.2011 г. е реализиран остатък от превишение на приходите от такса за битови отпадъци над разходите за дейности по чистотата в размер на 137 731 лв. С Решение № 43 от 16.02.2012 г. на общинския съвет средствата по остатъка са определени за изразходване през следващата година за почистване и ликвидиране на нерегламентирани сметища в речните корита в населените места.⁵⁰

Извършена е проверка на сключените четири договора⁵¹ с изпълнители на дейности по чистотата и изплатените суми. При проверката е установено:

а) Дейностите по чистотата са извършени съгласно сключените договори с изпълнители на обществени поръчки след проведени процедури по реда на Закона за обществените поръчки (ЗОП) от предходен период (2004 г. и 2006 г.). Договорите са сключени първоначално за срок от 2 години, с възможност за удължаване при добро изпълнение с още 8 години. През одитирания период дейностите по сметосъбиране са изпълнявани по три договора, за който срокът от 2 години е удължен с още 8 години.

Удължаването на срока на договорите е настъпило в момент, към който е била в сила разпоредбата на чл. 43, ал. 2 от ЗОП (ред. ДВ, бр. 37/2006 г.), допускаща изменение на договорите за обществени поръчки при настъпване на определени предпоставки. В конкретния случай, удължаването на срока не е в резултат от проявление на условията по чл. 43, ал. 2, т. 1 от ЗОП (ред. ДВ, бр. 37/2006 г.), поради което е извършено в нарушение на посочената разпоредба. През одитирания период разходите за сметосъбиране и сметоизвозване, както и за поддържане чистотата на териториите за обществено ползване и озеленяване на територията на общината са извършени въз основа на договори, чиито срок е удължен в нарушение на закона.

В предмета на договор от 15.12.2004 г. с ЕТ „Астер – С – Тодор Стефанов Иванов”, освен сметопочистване са включени и дейности по озеленяване (поддържане на зелените площи за широко обществено ползване), които са отчетени по дейност „Чистота“. За 2011 г. е предвидена цена за озеленяване, съгласно чл. 3, ал. 1, буква „а“ и Приложение № 1 към договора - 31 619.34 лв.

Допуснато е дейности по озеленяване да бъдат заплащани със средства от таксата за битови отпадъци и е налице нецелево изразходване на средства, доколкото озеленяването не е дейност, която ЗМДТ допуска да се финансира със средства от тази такса. Нарушени са разпоредбите на чл. 62 от ЗМДТ.⁵²

б) Разходите за извършените дейности по чистотата са в определени граници на райониране определени със заповед на кмета.⁵³ Разходите са документирани с издадени фактури от изпълнителите на договорите. Осъществен е контрол на разходите, от определени със заповеди на кмета комисии, по изпълнението на договорите и съставени от тях моментни и месечни констативни протоколи за оценка на изпълнението на договорите. Съставен е протокол от главния еколог на общината за неизпълнение на дейностите по депониране на битовите отпадъци и в резултат на това е намалена сумата по договора. Това е довело до реализирането на преходен остатък от средства по Дейност 623 „Чистота”. При издаването на месечните фактури от изпълнителите на договори по чистотата е осъществяван предварителен контрол от финансов контрольор.

в) При договаряне на дейностите по чистотата и сключването на договорите с изпълнителите в договорите е заложена клауза за осъществяване на контрол от ресорен заместник-кмет на общината върху работата на комисиите по изпълнението на договорите. Ресорен заместник-кмет е осъществявал контрол върху работата на комисиите по изпълнението на договорите, но осъществявания контрол не е документиран.⁵⁴
3.2.4. Разходи за текущ ремонт

Отчетените разходи за текущ ремонт през 2011 г. са в размер на 248 965 лв.⁵⁵ Проверени са отчетените разходи за текущ ремонт на база нестатистическа извадка от 20 сключени договора през годината и извършените плащания по тях.

При проверката е установено, че за извършените текущи ремонти са съставени досиета. За 8 обекта, от които 4 във Функция „Образование”, не са сключени договори с изпълнители за извършване на СМР на обектите, в нарушение разпоредбите на чл. 2, ал. 3 от НВМОП (отм.)⁵⁶.

В досиетата не са приложени контролни листове за осъществен предварителен контрол от финансов контрольор на 7 обекта. На 13 обекта са приложени контролни листове за осъществен предварителен контрол на разходите. За извършения текущ ремонт, без сключени договори във функция „Образование” не е осъществяван предварителен контрол от финансов контрольор.⁵⁷

Досиетата за извършен текущ ремонт за всички обекти са комплектовани с първични разходооправдателни документи (приемо-предавателни протоколи, актове
обр. 19 за извършени СМР, фактури издадени от изпълнителите на обектите и платежни нареждания). В досиетата на проверените обекти не се съдържат мотивирани предложения от отговорни длъжностни лица до кмета на общината, доказващи необходимостта от извършване на текущ ремонт.

3.2.5. Капиталови разходи

Капиталовите разходи за 2011 г. са в размер на 3 545 212 лв. Разходите представляват 21 % от разходите по уточнения бюджет. Изпълнението на годишния размер е 95 % спрямо първоначалния план за капиталовите разходи.⁵⁸

При проверката е установено, че са съставени досиета на капиталовите разходите по обекти. Досиетата са комплектовани с договори с изпълнители, приемо-предавателни протоколи за СМР - акт обр. 19 и разходооправдателни документи. Осъществен е предварителен контрол от финансовия контрольор.

В отчета за касово изпълнение на бюджета към 31.12.2011 г. са отчетени просрочени задължения в общ размер на 979 975 лв., които са с произход разходи по бюджета за местни дейности.⁵⁹ Просрочените задължения са формирани от: разходи за издръжка - 204 380 лв.; ел. енергия, горива, вода и капиталови разходи - 775 595 лв. Спрямо 2010 г. просрочените задължения са се увеличили с 48 %.

Причина за просрочените задължения са неразплатени разходи е временен недостиг на парични средства, а за капиталовите разходи - забавяне в разплащанията свързани с участието на общината в проекти, финансирани по оперативни програми на Европейския съюз.

Управленските решения, свързани с извършването на разходите за заплати и капиталови разходи са в съответствие с нормативните и вътрешните актове.

През одитирания период не са спазени нормативни изисквания: част от сключените граждански договори са с характер на трудови договори; не във всички случаи са сключвани писмени договори за извършване на СМР.

През одитирания период разходите за сметосъбиране и сметоизвозване, както и за поддържане чистотата на териториите за обществено ползване на територията на общината са извършени въз основа на договори, чийто срок е удължен в нарушение на законовите изисквания. Незаконосъобразно целеви средства от таксата за битови са изразходвани за озеленяване.

Нараства размера на просрочените задължения. Контролните дейности в бюджетния процес не са действали ефективно и непрекъснато.
4. Общински дълг
На основание чл. 15, ал. 3 от ЗОД, с решение на общинския съвет,⁶⁰ е приета Наредба № 16 за условията и реда за провеждане на обсъждане на проекти финансирани чрез дългосрочен общински дълг.

Заедно с приемането на бюджета за 2011 г. е приет отчет за състоянието на дълга на общината за 2010 г. и План за обслужване на общинския дълг през 2011 г.⁶¹ С решение⁶² на общинския съвет е приет отчета за състоянието на общинския дълг за 2011 г.⁶³

Предложенията за поемане на общински дълг са внасяни от кмета⁶⁴ на общината с докладни записки до общинския съвет за разглеждане и одобрение. С решения на общинския съвет⁶⁵ е дадено съгласие за поемането на общински дълг при спазване разпоредбите на ЗОД. Приемането на решенията за поемане на общински дълг е взето с пълно мнозинство, съгласно изискванията на ЗОД. Съгласно условията и реда на предложенията са сключени и съответните договори за поемане на общински дълг. Договорите са обезпечени чрез подписването на договори за особен залог върху вземанията на общината по договор за безвъзмездна помощ по оперативни програми на Европейския съюз и особен залог върху собствените приходи по чл. 6 от ЗОД.

За поетия общински дълг е заведен регистър в електронен формат, който е съвместим с данните от обработването на приходите и разходите по бюджета.

За одитирания период действат договори за дългосрочен кредит с „Фонд за органите на местно самоуправление в България - ФЛАГ” ЕАД:

а) Договор № 113 от 24.11.2010 г. за отпускане на кредит в размер на 400 000 лв., за финансиране на първи етап по одобрен проект: „Подобряване на енергийната ефективност на МБАЛ „Иван Скендеров”, финансиран по финансовия механизъм на Европейско икономическо пространство. С договора е определен погасителният план за издължаване на главницата - шестнадесет месечен срок на погасяване, считано от датата на подписване.

Към 31.12.2011 г. общинския дълг не е погасен и размерът на непогасената главница е 202 991 лв.

б) Договор № 114 от 24.11.2010 г. за отпускане на кредит в размер на 122 680 лв. за финансиране на втори етап по одобрен проект „Подобряване на енергийната ефективност на МБАЛ „Иван Скендеров”, финансиран по финансовия механизъм на Европейско икономическо пространство. С договора е определен погасителния план за издължаване на главницата - шестнадесет месечен срок на погасяване, считано от датата на подписване.

Към 31.12.2011 г. общо неизплатената главница е в размер на 97 732 лв.

При поемането на дългосрочен общински дълг са спазени изискванията на ЗОД. В края на одитирания период общинския дълг не е погасен.
5. Други
С решението на общинския съвет за приемането на бюджета за 2011 г.⁶⁶, не са приети план-сметките за приходите и разходите на извънбюджетните сметки и фондове, определени със ЗДБРБ за 2011 г., с което не са спазени изискванията на чл. 42, ал. 2 от ЗОБ. В общината е разкрита сметка по реда на Закона за приватизация и следприватизационен контрол (ЗПСПК), по която няма остатък и движение.

Открита е една извънбюджетна сметка с отделни партиди за отчитане на средствата по 12 одобрени проекти на общината, по три оперативни програми, финансирани със средства на Националния фонд, Структурните фондове на Европейския съюз и Кохезионния фонд. Сметките са разкрити при спазване на указанията на МФ. За организиране на дейностите по участие в проектите, кметът е издал заповеди за определяне на екипи за управление и контрол на дейностите при изпълнението на проектите⁶⁷.

При извършената проверка е установено:

а) Няма наличност към 01.01.2011 г. по сметката от фонд „Приватизация” и движение по сметката през 2011 г.

б) Към 01.01.2011 г. по сметката на Оперативна програма „Земеделие” има 1 530 652 лв. През годината от наличността е погасен временен безлихвен заем в размер на 511 074 лв. и за изразходвани 682 548 лв. Към 31.12.2011 г. остатъкът по сметката е в размер на 357 030 лв.

в) Към 01.01.2011 г. средствата по Оперативна програма „Регионално развитие” са в размер на 792 лв. През годината са постъпили приходи в размер на 2 900 882 лв. Изразходваните средства през годината са 130 344 лв. Към 31.12.2011 г. остатъкът по сметката е в размер на 2 771 330 лв.

г) Към 01.01.2011 г. по сметката на Оперативна програма „Човешки ресурси” има салдо в размер на 7 349 лв. През годината са постъпили приходи в размер на 394 323 лв. и са изразходвани средства общо в размер на 392 292 лв. Към 31.12.2011 г. остатъкът по сметката е в размер на 9 280 лв.⁶⁸

Извънбюджетни сметки са разкрити в съответствие със законовите изисквания. Средствата са изразходвани законосъобразно. Изпълнението и отчитането на дейностите по проектите е организирано съгласно нормативните изисквания. Осъществен е контрол на разходите на извънбюджетни средства по оперативните програми.
Приети са вътрешни актове, които създават организация за планиране, управление и контрол на бюджетния процес. НУРСИОБ и Наредба за условията и реда за провеждане на обсъждане за проекти финансирани чрез дългосрочен общински дълг не са съобразени с действащото законодателство.

Управленски решения, свързани с: разработването и утвърждаването на бюджета; изпълнението на приходите; извършването на разходите за заплати и капиталовите разходи, са в съответствие с действащото законодателство и вътрешните актове на общината.

В нарушение на нормативните изисквания: второстепенните разпоредители с бюджетни кредити не са определени от общинския съвет; промените по бюджета не са извършени в рамките на финансовата година; част от сключените граждански договори са с характер на трудови договори; за извършване на СМР не във всички случаи са сключвани договори.

Разходите за сметосъбиране и сметоизвозване, както и за поддържане чистотата са извършени въз основа на договори, чийто срок незаконосъобразно е увеличен. Целеви средства от такса за битови са изразходвани за озеленяване, в нарушение на законовите изисквания.

Към 31.12.2011 г. нараства размера на вземанията и просрочените задължения.

Предприети са законосъобразни управленските решения във връзка с възникването, управлението и обслужването на общинския дълг. В края на одитирания период общинския дълг не е погасен.

Извънбюджетните сметки са разкрити и действат при спазване на нормативните изисквания.