Доклад №0200002712 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на община Тунджа за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г

С решение на ОбС от 22.02.2011 г. бюджетът е приет в 45-дневния срок, определен с § 73, ал. 1 от ЗДБРБ за 2011 г.²² Общият размер на приходите и на разходите е 10 772 968 лв., разпределени за държавните и за местните дейности и съгласно Единната бюджетна класификация за 2011 г. (ЕБК)²³ Собствените приходи представляват 27 на сто от всички планирани такива, което прави общината в значителна степен зависима от централно финансиране.

С приемането на бюджета на общината, от ОбС са определени представителните разходи, списък на длъжностите, които имат право на транспортни разходи, средствата за социално-битово и културно обслужване на персонала и разчетите за финансиране на капиталовите разходи, съгласно чл. 13, ал. 3, чл. 29, ал. 3, чл. 32, т. 2 и чл. 81, ал. 1 от ПМС № 334/2010 г. за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2011 г.

На основание чл. 44, ал. 1 от ПМС № 334/2010 г. и чл. 28, ал. 1 от ЗОБ е утвърдено разпределението на бюджета по второстепенни разпоредители с бюджетни кредити. В изпълнение на чл. 28, ал. 2 от ЗОБ, от кмета на общината²⁴ са определени правата и отговорностите на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити.

В съответствие с изискванията на чл. 11 от Закона за общинския дълг (ЗОД), с приемането на бюджета за 2011 г. от ОбС е определен максималният размер на общинския дълг и размера на плащанията по него.

С решението на ОбС²⁵ е оправомощен кметът на общината да изменя и прехвърля бюджетни кредити по реда на чл. 27, ал. 1 от ЗОБ.²⁶

С решение на ОбС²⁸ е одобрена план-сметката за 2011 г. за всяка от дейностите по управление на битовите отпадъци. Определен е размерът на таксата за битови отпадъци в годишен размер за всяко населено място при спазване на срока по § 25, ал. 2 от Преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) към Закона за изменение и допълнение на ЗМДТ (ДВ, бр. 98/2010 г.).

На основание чл. 67, ал. 2 от ЗМДТ от ОбС е взето решение размерът на такса за битови отпадъци да се определя върху данъчната оценка на имотите.

В план-сметка за 2011 г., утвърдена от ОбС, разходите за Дейност „Чистота” са в размер на 579 591 лв. Предвидено е необходимите средства да бъдат осигурени от приходи от такса за битови отпадъци - 576 591 лв., в т.ч. преходен остатък от 2010 г. – 173 093 лв. и дофинансиране със средства от собствени приходи на общината - 3 000 лв. Към 31.12.2011 г. уточненият план на разходите за тази дейност е 579 571 лв., в т.ч.: за заплати, осигуровки и издръжка – 518 569 лв.; за ДДС – 35 000 лв. и за отчисления по Закона за управление на отпадъците (ЗУО) – 26 022 лв.²⁹

С решение³¹ на ОбС е приет уточнения годишен план на бюджета и отчета за изпълнение на бюджета за 2011 г.³²

Делът на собствените приходи по бюджета на общината е 23 на сто в общите приходи. Изпълнението им е 98 на сто спрямо първоначалния бюджет. Неизпълнението е изцяло в частта на неданъчните приходи от продажба на сгради и земя – 51 на сто и от такса за битови отпадъци – 18 на сто.

Взаимоотношенията с централния бюджет под формата на субсидии са изпълнени 110 на сто спрямо първоначално планираните. Делът им в общия обем на приходите е 67 на сто и е най-значимия приходоизточник в бюджета на общината.

През 2011 г. в общината са получени трансфери на обща стойност 255 956 лв., от които 52 на сто от Министерството на труда и социалната политика (МТСП) по Програмата за осигуряване на заетост.

За одитирания период не са ползвани заеми от кредитни институции. Погасени са задължения към Фонд за органите на местното самоуправление в България - ФЛАГ ЕАД за безлихвени заеми от предходни години в размер на 468 950 лв. От Управляващи органи по оперативни програми, за реализирани проекти, са възстановени ползваните заемообразно 627 240 лв. от бюджета през 2010 г.

Изпълнението на разходите по бюджета за 2011 г. е 93 на сто спрямо уточнения план. С най-голям дял от 45 на сто са разходите за заплати и възнаграждения на персонала и свързаните с тях осигурителни вноски от работодатели. Разходите за издръжка са 37 на сто, а капиталовите разходи са 11 на сто от общите разходи на общината.³³

Анализът на приходите от такса за битови отпадъци, показа запазване размера на постъпленията им през 2010 г. и 2011 г. Независимо от това е установено увеличение на несъбраните вземания от такса за битови отпадъци с 62 на сто в края на 2011 г. спрямо края на 2010 г.³⁴ При анализа на управлението на тези приходи на етапа на събирането им и на предприетите от общинската администрация действия за намаляване на недоборите от тях е установено:

3.1.1. В началото на 2011 г., чрез използвания програмен продукт, е извършено автоматизирано начисляване на вземанията на общината в базата данни към 01.01.2011 г. в размер на 403 504 лв. От общинското звено са изпратени 42 178 съобщения за размера на облога от такса за битови отпадъци за 2011 г.

През периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г. от органите по приходите на общината са приети общо 3 407 декларации по чл. 14 от ЗМДТ за новопостроени или придобити по друг начин имоти, данъчните оценки на които съгласно решение³⁵ на ОбС са основа за определяне размера на таксата за битови отпадъци.³⁶

Декларациите са приети и обработени от длъжностните лица, на които, на основание чл. 9а от ЗМДТ, са възложени функции на органи по приходите.³⁷ Определянето на персоналните задължения за такса за битови отпадъци е извършено от служителите посредством специализиран програмен продукт, предоставен от НАП, с което е минимизиран рискът от допускане на грешки. ³⁸

3.1.2. При приемане на декларациите от органите по приходите е извършена само документална проверка по реда на чл. 18 от ЗМДТ без да са посещавани имотите по места. От извършената проверка на 13 броя подадени от юридически лица декларации, е установено:

а) в пет от случаите имотите са декларирани с високи стойности и за тях не са изискани допълнителни доказателства от собствениците на имотите. По време на одита от юридическите лица са представени извлечения от инвентарните книги;

б) в един случай са приложени разходооправдателните документи за придобиването на имота;

в) в седем от случаите към декларациите са приложени договорите за покупка на имотите.

В проверените случаи декларираните стойности на имотите съответстват на наличните документи.³⁹

3.1.3. По време на одита със заповед⁴⁰ на кмета на общината е назначена комисия, която да извърши проверки на място в населените места за правилно деклариране на данни и обстоятелства за определяне размера на таксата за битови отпадъци.

Извършена е проверка в с. Кукорево и в с. Кабиле, за което са съставени 23 протокола от 19.06.2012 г. и от 21.06.2012 г. В 19 от проверените случаи (83 на сто от всички) са установени несъответствия с декларираните.⁴¹ Причина за това е неустановения с вътрешните актове ред за извършване на проверки от общинските органи по приходите.

3.1.4. За периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г. от органите по приходите са съставени общо 279 акта за установяване на административни нарушения (АУАН) на физически и на юридически лица за несвоевременно деклариране на задължения към общината по реда на чл. 14 от ЗМДТ. Наложените въз основа на актовете глоби са внесени в приход на общинския бюджет.⁴²

3.1.5. През 2011 г. не е установена практика за изпращане на писма до задължените лица за своевременно деклариране на обстоятелствата по чл. 14 от ЗМДТ. В структурните звена на общината е налична информацията, която има отношение към декларирането - в отдел „Строителство” за издадените удостоверения за ползване; в отдел „Стопанска политика и общинска собственост” за извършените разпоредителни сделки с общински имоти; в отдел „Човешки ресурси и ГРАО” за починалите лица по населени места и техните наследници. Поради липса на определен ред за служебно получаване, тази информация не е постъпвала в отдел „Местни данъци и такси” за предприемане на административни действия във връзка с декларирането на обстоятелствата по чл. 14 от ЗМДТ.⁴³

По време на одита е извършена проверка на подадени декларации по чл. 14 от ЗМДТ. Проверени са 52 случая за издадени удостоверения за ползване от отдел „Строителство” и за извършени разпоредителни сделки с общинско имущество от отдел „Стопанска политика и общинска собственост”. Установено е, че при 7 от тях са допуснати нарушения на законовите норми от задължените лица, за което са съставени АУАН. В 5 от проверените случаи от лицата не са подадени декларации. В 3 случая не са съставени АУАН за неподадени в срок декларации, въпреки наличието на основание за това.⁴⁴

До собствениците на имотите са изпратени писма-покани за явяване в общината за съставяне на АУАН. В резултат на това са подадени 2 декларации, а на 5 от лицата са съставени фишове за налагане на глоба⁴⁵ за нарушение на чл. 14 от ЗМДТ и глобите са внесени в общинския бюджет.

3.1.6. С чл. 9б от ЗМДТ е определено, че за установяването, обезпечаването и събирането на местните такси се прилага реда по чл. 4, ал. 1 - ал. 5 от ЗМДТ за установяването, обезпечаването и събирането на местните данъци.

През одитирания период от общинските органи по приходите не са извършени ревизии за определяне размера на таксата за битови отпадъци на лица, неподали декларации, чрез определяне на данъчната основа по реда на чл. 122 от ДОПК. ⁴⁶

3.1.7. От Службата по вписванията – гр. Ямбол, в предвидения 7-дневен срок, по чл. 51, ал. 1 от ЗМДТ, не е изпращана, информация на общината за прехвърлените, учредените, изменените или прекратените вещни права върху недвижими имоти. През одитирания период от общината няма предприети действия за изискване на такава служебна информация, която е необходима за по-пълното обхващане на задължените за такса битови отпадъци лица и осигуряване на приходи в бюджета. ⁴⁷

По време на одита до Службата по вписванията е изпратено писмо⁴⁸, в резултат на което е получена информацията по чл. 51 от ЗМДТ. До 30.06.2012 г. проверката не е приключена.

3.1.8. През одитирания период не е изискана информация от Регионалната дирекция за национален строителен надзор (РДНСК) и не е получена такава за новопостроените и въведените в експлоатация сгради на територията на общината.⁴⁹

По време на одита е изпратено писмо⁵⁰ до РДНСК, гр. Ямбол с искане за предоставяне на информация за издадените удостоверения за ползване на имоти. След получаване на информацията от органите по приходите е извършена проверка, при която е установено, че от задължените лица са подадени своевременно декларации по чл. 14 от ЗМДТ.⁵¹

3.1.9. Събирането на такса за битови отпадъци е организирано в две направления - в центъра за административно обслужване на общината чрез използване на специализиран софтуер и от специалистите и кметските наместници по селата - чрез издаване на приходни квитанции.

Контролът по събирането и отчитането на приходите от таксата е възложен на началник отдел „Местни данъци и такси“⁵². В началото на годината са разработени Указания за събиране на приходите в брой по селата и своевременното им отчитане в касата на общината. По време на одита не са предоставени доказателства за извършени през 2011 г. проверки по спазване на тези указания.

В общината е установена практика ежеседмично да се подава информация на кмета за събраните приходи, в т.ч. и от такса за битови отпадъци. На тримесечие е извършван анализ на постъпилите приходи от таксата и на несъбраните задължения. Изготвената информация е предоставяна на общинското ръководство за вземане на управленски решения. ⁵³

3.1.10. Към 31.12.2011 г. несъбраните вземания от такса за битови отпадъци са в размер на 193 094 лв. и представляват 7 на сто от собствените приходи и 10 на сто от неданъчните приходи на общината. Вземанията с изтекъл давностен срок за събиране са 21 359 лв. – 11 на сто от всички несъбрани.

През одитирания период са изпратени 239 съобщения, като 3 от тях са покани за доброволно плащане по реда на чл. 182 от ДОПК.

Длъжниците на такса, със стойности над 50 лв., са 19 юридически лица. Тези вземания са за 24 473 лв. и представляват 13 на сто от всички несъбрани към 31.12.2011 г. такси. През 2011 г. няма предприети действия за принудително събиране на такса за битови отпадъци. Причините за това са в липса на вътрешни правила и икономически неизгодно прилагане на тази процедура, поради ниски стойности на преобладаващата част от вземанията.⁵⁴

3.2.1. През 2011 г. за Дейност „Чистота” са изразходвани общо 520 776 лв. Разходите са финансирани със средства от преходен остатък 173 093 лв., от постъпления от такса за битови отпадъци 332 478 лв., от лихви от такса за битови отпадъци 12 275 лв. и от дофинансиране - 3 000 лв. В края на 2011 г. неусвоените средства са в размер на 70 лв.⁵⁵

Извършените разходи през одитирания период са за заплати, осигуровки и издръжка на дейността – 462 680 лв.; внесен ДДС, съгласно чл. 163а от Закона за данъка върху добавена стойност (ЗДДС) – 32 074 лв. и отчисления по ЗУО – 26 022 лв. През одитирания период целевите средства от такса за битови отпадъци не са използвани за финансиране на други дейности. ⁵⁶

3.2.2. На 01.01.2011 г. неразплатените задължения за дейностите по чистота са 4 973 лв. и имат текущ характер. Към 31.12.2011 г. задълженията нарастват на 54 680 лв., от които 38 на сто са просрочени.⁵⁷ Основна причина за това е ниският процент на събираемост на приходите от такса за битови отпадъци – недоборите в края на 2011 г. са нараснали (от 119 152 лв. на 193 094 лв.) спрямо началото на годината с 62 на сто.⁵⁸

3.2.3. Дейностите по сметосъбиране, сметоизвозване и депониране на твърди битови отпадъци от всички населени места на общината са изпълнявани по два договора⁵⁹, сключени след проведени открити процедури по Закона за обществените поръчки (ЗОП). Общата стойност на изплатените разходи през 2011 г. е 289 584 лв.⁶⁰

Съгласно чл. 13 от Наредбата за управление на дейностите по третиране на битови отпадъци и поддържане чистотата на територията на община Тунджа⁶¹, кметът, респективно общинската администрация, контролира изпълнението на договорните задължения от страна на фирмите, извършващи съответните дейности по третиране на битовите отпадъци. В тази връзка от кмета е издадена заповед⁶², с която са възложени контролни функции по чистотата на началник на отдел „Управление на проекти и програми и екология” и на кметовете и кметските наместници на населените места.

За одитирания период от кметовете на населените места са подписани констативни протоколи, с които е удостоверено фактическото количество извозени съдове за битови отпадъци. Въз основа на констативните протоколи, от началника на отдел „Управление на проекти и програми и екология” е осъществен контрол на количествата и единичните цени и са утвърдени месечните сведения за извършените услуги от фирмата-изпълнител.⁶³

3.2.4. За извършване на дейностите по приемане и обработка на смесени битови отпадъци на депо, през 2010 г. са сключени два договора⁶⁴. Съгласно писмо⁶⁵ на община Нова Загора и две решения на Регионалната инспекция по околната среда и водите (РИОСВ), гр. Стара Загора⁶⁶, тази фирма притежава правата за оператор на депото в с. Езеро, община Нова Загора, където се депонират отпадъците на община Тунджа. Общата стойност на изплатените разходи през 2011 г. е 21 846 лв. (без ДДС). През одитирания период цената по договорите не е изменяна.⁶⁷

3.2.5. За ползване на депо за депониране на отпадъците е сключен договор⁶⁸ с община Нова Загора, на основание чл. 12, ал. 1, т. 9 от ЗОП. Общата стойност на извършените разходи за одитирания период е 52 572 лв.

От началника на отдел „Управление на проекти и програми и екология” ежемесечно е извършван контрол относно информацията в кантарните бележки и констативните протоколи за събраните и извозени отпадъци от съответните населени места.⁶⁹

3.2.6. През одитирания период са изплатени 19 205 лв. (без ДДС) за дейности по „Обезвреждане и уплътняване на депа за битови отпадъци в населените места на територията на община Тунджа”, по договор⁷⁰ с „Технострой-инженеринг 99” АД.
В изпълнение на възложените им контролни функции от кметовете на населените места са подписани протоколи, с които е установено фактическото количество извършени работи. Възлагането е извършено през м. март 2011 г. законосъобразно по реда на чл. 2, ал. 1, т. 2 от НВМОП (отм.) след събиране не по-малко от три оферти.⁷¹

3.2.7. Осъществената документална проверка на създаденото финансово досие показа извършването на разходите по предназначение за дейностите, съгласно утвърдената план-сметка по чистотата.

Разходите са документално обосновани с протоколи за извършената работа, подписани от изпълнителя и от кметовете и кметските наместници на населените места, осъществили контрола по спазване на графиците, маршрутите за събиране на битовите отпадъци, почистване на обществените територии и качеството на извършените услуги. Документиран е и осъщественият контрол от началника на отдел „Управление на проекти и програми и екология”.⁷²

Разходите за Дейност „Чистота” са законосъобразни и в съответствие с приетата от ОбС план-сметка.
Спазени са нормативните изисквания и са приети наредби, регламентиращи бюджетния процес и приходите от местни такси. НОАМТЦУ не е актуализирана в частта на процедурите по установяването, обезпечаването и принудителното събиране на таксата за битови отпадъци.

С утвърдените вътрешни актове на общината не е осигурено пълно обхващане на задължените за такса за битови отпадъци лица и обезпечаване на събираемостта на приходите.

Управленските решения по приемането, изменението и отчитането на бюджета, включително и план-сметката за дейностите по управление на битовите отпадъци са законосъобразни.

От общинската администрация са предприети действия за събиране на дължимата такса за битови отпадъци, но те не са били последователни и ефективни, което е довело до увеличаване на несъбраните вземания.

Управленските решения във връзка с разходите за Дейност „Чистота” са законосъобразни.

Със СФУК не са определени правила за обмен на информация между структурните звена в общината, имащи отношение към приходите от такса за битови отпадъци. Не е установен ред за осъществяване на контрол и за извършване на проверки от общинските органи по приходите на нередовните длъжници. Така не са покрити в разумна степен рисковете при управлението на приходите от такси за битови отпадъци и в общинския бюджет не са постъпили средства за финансиране на публичните услуги.

Въведените контролни дейности в частта на разходите са действали ефективно през одитирания период.
ІІ. Възлагане на обществени поръчки

1. 
   Обща информация за проведените процедури
   

На основание чл. 7, т. 1 от ЗОП, кметът на община Тунджа е възложител на обществените поръчки за бюджетните дейности и звена, които не са със статут на възложители по смисъла на ЗОП. През 2011 г. фактическите действия по възлагане на обществени поръчки са извършени от кмета на общината, а в периода от 21.09.2011 г. до 02.11.2011 г. от заместник-кмет, на когото с решение на ОбС са възложени функциите на кмет.⁷³ През одитирания период няма издадени заповеди за делегиране на правомощия на други длъжностни лица в общината за организиране и провеждане на процедури, както и за сключване на договори за обществени поръчки.

През одитирания период са открити пет процедури по реда на ЗОП (открита процедура). Четири от тях са приключени със сключване на договор⁷⁴. Една процедура не е приключена до 31.12.2011 г., поради производство на обжалване. Открити и приключени със сключване на договор са три процедури по реда на НВМОП (отм.) (открит конкурс)⁷⁵.

През 2011 г. са стартирали и са възложени 18 малките обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.)⁷⁶. По данни от Описа на договорите за обществени поръчки за 2011 г. на община Тунджа са сключени 60 договора за малки обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 2 от НВМОП (отм.).⁷⁷

При извършването на одита са проверени четири открити процедури, възложени по реда на ЗОП и три открити конкурса, възложени по реда на НВМОП (отм.) всички приключили със сключване на договор. Проверени са и 10 обществени поръчки, възложени по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) (56 на сто), определени чрез метода на одитната извадка. Изследваните поръчки са избрани по два критерия: стойност на сключения договор над 40 хил. лв. (без ДДС) и наличие на обособени позиции по обществената поръчка.

За установяване фактическото съществуване и непрекъснатото, последователното и ефективното действие на контролните дейности при възлагането на обществените поръчки са извършени тестове на контрола. Проверени са идентифицираните на етапа на предварителното проучване контролните дейности: система на двоен подпис; предварителен контрол за законосъобразност; правила за документиране на всички операции и дейности, свързани с изследваната област.

В обема на тестовете са включени общо седем обществени поръчки, от които две по ЗОП и НВМОП (отм.) и пет - по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) (28 на сто). Изследваните единици са избрани по критерия „най-висока стойност на договора”.

При изпълнените тестове е установено, че проверените контролни дейности са съществували и са действали непрекъснато и последователно. Извършеното от юрист „съгласуване“ на проектите на заповедите и на договорите за обществени поръчки не е документирано. Писмено не е изразено становище на съгласуващия за съответствие на решенията/действията с приложимото законодателство, както и не е датирано действието,⁷⁸ което създава риск за съществени грешки и за формално осъществяване на контролната дейност. Резултатите от изпълнените тестове по същество на процедурите за възлагане на обществените поръчки, налагат изводът, че контролните дейности не винаги са действали ефективно. Установени са грешки и нередности, които контролните дейности не са предотвратили, разкрили и коригирали, въпреки че са съществували и са действали непрекъснато и последователно.