Доклад №0200002712 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на община Тунджа за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г

Контрол по изпълнението на сключените договори е осъществен от определени длъжностни лица, в чийто ресор са поетите права и задължения. От лицата е проверен срокът за изпълнение на договора и съответствието на изпълнението с изискванията на договора.

През 2011 г. са изпълнявани 28 договора за обществени поръчки, сключени след проведено възлагане по реда на ЗОП и на НВМОП (отм.), и финансирани с бюджетни средства. От тях, чрез одитна извадка, е проверено изпълнението на 15 договора за обществени поръчки. Към 31.12.2011 г. извършените плащания по тях са на обща стойност 685 748 лв. Проверените обществени поръчки са избрани по критерия „най-високо изпълнение на договора”.

За установяване действието на контролните дейности при изпълнението на договорите за обществените поръчки са извършени тестове на контрола. Проверени са контролните дейности: система на двоен подпис; предварителен контрол за законосъобразност; правила за документиране на всички операции и дейности, свързани с изследваната област. В обема на тестовете са включени общо осем договора за обществени поръчки, от които два по ЗОП и по НВМОП (отм.) и шест по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) (30 на сто). Изследваните договори са избрани по критерия „най-високо изпълнение на договора”.

Предварителен контрол по изпълнението на договорите е извършен от определените със заповед на кмета на общината длъжностни лица, които са подписали документите за разходите. Преди извършването на разход е осъществен предварителен контрол за законосъобразност, документиран с контролен лист. Установено е, че в контролните листа не е удостоверена проверка за „спазване на изискванията на приетата оферта” с подпис, дата и становище на длъжностно лице.

Резултатите от тестовете по същество на изпълнението на договорите за обществените поръчки показват, че контролните дейности преди извършване на разходите са действали ефективно.

Прилагана е системата на двоен подпис като платежните документи са подписани от кмета и от директора на Дирекция „Финансово-счетоводна дейност”. Документирани са всички операции и действия в изследваната област съобразно приетите правила.¹¹⁸

При извършената проверка за съответствие на изпълнението на договорите със заложените в тях изисквания е установено следното:

Договорът е сключен след събрани не по-малко от 3 оферти по реда на чл. 2, ал. 1, т. 1 от НВМОП (отм.). Строително-монтажните работи са приети с Протокол от 17.06.2011 г. за установяване завършването и за заплащане на натурални видове СМР в срока по договора.

За извършените СМР от изпълнителя е издадена фактура на 22.08.2011 г. На същата дата от общината е преведена субсидия на читалището за окончателно плащане по договора, което е извършено на 23.08.2011 г. Допуснато е закъснение за издаването на фактурата и за плащането от 7 календарни дни след срока по чл. 8, т. 4 от договора. ¹²⁰
8.2. При одита е проверено изпълнението на договорите за обществени поръчки с предмет:

а) „Комплексна доставка на горивни материали за бюджетните учреждения – училища, ЦДГ и кметства на територията на община Тунджа /брикети, въглища, газьол и дърва/ за отоплителен сезон 2011/2012 г.”;

б) „Зимно поддържане и снегопочистване през експлоатационен сезон 2011-2012 г. на общинските пътища на община „Тунджа”;

в) „Абонаментно техническо обслужване на компютърна и офис техника” в администрацията на община Тунджа;

г) „Доставка на мляко и млечни продукти за ДСХ и ДСП”;

д) „Сеч и извозване на дърва за огрев през 2011-2012 г., предназначени за местното население”;

е) „Абонаментно техническо обслужване на компютърна и офис техника” по населени места;

ж) „Канцеларски материали през 2011 г. за общинска администрация – Община „Тунджа”;

з) „Текущ ремонт читалищна сграда в с. Скалица”;

и) „Текущ ремонт на ограда и подход към читалище в с. Победа”;

й) „Ремонт благоустрояване на УПИ Х, кв.10 – читалище в с. Савино”;

к) „Текущ ремонт на ЦДГ в с.Крумово и с.Скалица, община Тунджа”;

л) „Асфалтови кърпежи по улици в населените места на община Тунджа”;

м) „Ремонт на път JAM 1096 от км. 12+500 до км. 14+800 – Тенево-Маломир-Дряново-Драма...”;

н) „Изработване на инвестиционен проект за основен ремонт на „Път JAM 2087/JAM1096, Тенево-Маломир…” и „Път JAM 2089/І-7, Окоп-Елхово….”.

Договорите са изпълнени или се изпълняват при спазване на законодателството и заложените в тях клаузи.¹²¹

През 2011 г. от община Тунджа, с писмо¹²² от 30.03.2011 г., е изпратена до АОП изискуемата информация за възложените малки обществени поръчки през 2010 г. За възложените малки обществени поръчки през 2011 г. информацията е изпратена с писмо¹²³ от 19.03.2012 г.

От възложителя е спазен регламентирания с чл. 34, ал. 6 от НВМОП(отм.) срок за изпращане на обобщена информация до АОП за обществените поръчки, възложени по реда на чл. 2 от НВМОП (отм.).¹²⁴

С вътрешни актове на общината са регламентирани редът и условията за осъществяване на контрол по изпълнение на договорите за обществени поръчки.

Осъществен е ефективен контрол, в резултат на което проверените договори са изпълнени в съответствие с клаузите в тях.
В общината са приети вътрешни актове, регламентиращи реда за възлагането, изпълнението и контрола на обществените поръчки. Във вътрешните актове съществуват пропуски, свързани с планирането, организацията на дейността по възлагането на поръчките, контрола за законосъобразност на обществените поръчки и други.

През одитирания период не са планирани всички обществени поръчки, които са проведени през годината. Взети са законосъобразни управленски решения за изпращане на предварителните обявления за 2011 г.

Управленските решения за възлагането и за изпълнението на обществените поръчки в преобладаващата част от случаите са законосъобразни. Допуснати са нарушения на нормативните изисквания при проведените процедури за възлагане на обществени поръчки, като приети от комисиите обосновки без изложени мотиви, сключване на договор без представен задължителен документ за липса на задължения към община, пропуски в обявленията за обществените поръчки и др.

Не е реализирана управленската отговорност за въвеждане на ред за осъществяване и документиране на предварителния контрол за законосъобразност на всеки етап от възлагането на обществените поръчки и при изпълнението на финансовите клаузи на сключените договори.

Изпълнението на обществените поръчки е в съответствие с клаузите на сключените договори.

През 2011 г. не са взети законосъобразни управленски решения, в резултат на което са направени разходи за доставки и за услуги, без извършено възлагане на обществени поръчки. Причината е в не осъществен ефективен контрол на разходите по отношение на необходимостта от възлагане на обществени поръчки.

Въведените контролни дейности за законосъобразност в изследваната област не във всички случаи са действали ефективно, като не е минимизиран риска от съществени греши и нередности.
ІІІ. Имущество

1. 
   Обща информация за управляваните имоти
   

От влизане в сила на Закона за общинската собственост (ЗОС) до 31.12.2011 г. са съставени 4 547 акта за общинска собственост, от които 749 за публична общинска собственост и 3 798 за частна общинска собственост. Отписани към тази дата са 631 имота, от които 37 са публична и 594 са частна общинска собственост.

През 2011 г. са съставени 376 акта за общинска собственост, в т. ч.: 51 за публична общинска собственост и 325 за частна общинска собственост.

Към 31.12.2011 г. отдадените под наем общински имоти са 324, предоставените за ползване са 21, предоставените на концесия са 12 и 9 са предоставените на политически партии. Преобладаващата част от останалите имоти са предназначени за изпълнение на публичните задължения на общинските звена.¹²⁵

Получените в общината такива имоти с решения на Общинската служба по земеделие до 12.02.2007 г. са актувани като частна общинска собственост. Общата площ на тези имоти е 16 561,389 дка.¹²⁶ За тези мери и пасища не е извършена промяна на предназначението им в случаите по чл. 25, ал. 3 от ЗСПЗЗ. До датата на одита за мерите и пасищата не са издадени актове за публична общинска собственост с цел привеждането им в съответствие с изискванията на чл. 25, ал. 1 от ЗСПЗЗ.¹²⁷

2.1.1. На основание чл. 45а от ЗОС, от ОбС е приета Наредбата за условията и редът за установяване на жилищни нужди и разпореждане с общински жилища¹²⁹. Наредбата е съобразена с действащото законодателство.

Отдаването под наем на свободни общински жилища, за които няма картотекирани граждани, могат да се отдават под наем по пазарни цени, определени с Тарифата към Наредбата. Последната цена е определена през 2005 г. и до датата на одита не е актуализирана в съответствие с действащите пазарни условия. Видно от обяснението на началник отдел „Стопанска политика и общинска собственост”, това не е извършено предвид финансовото състояние на гражданите и провежданата социална политика в общината.¹³⁰

2.1.2. С решение¹³¹ на ОбС и на основание чл. 8, ал. 2 от ЗОС е приета Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост. Съдържанието на наредбата е съобразено със ЗОС. Последното изменение на наредбата е с Решение № 568/20.08.2010 г. на ОбС.

а) Към 31.12.2011 г. Наредбата не е актуализирана с измененията на ЗОС от
м. февруари и м. април 2011 г. В резултат на това е налице несъответствие между чл. 14, ал. 7 от ЗОС¹³² и чл. 47, ал. 1 от Наредбата¹³³ относно срока за отдаване под наем на имоти публична общинска собственост.¹³⁴

С решение на ОбС¹³⁵ през м. януари 2012 г. е извършена актуализация на Наредбата с горните промени в ЗОС.

б) В Наредбата не е определен специален ред за отдаване на язовирите под наем. В общината е прилаган общият ред за отдаване под наем на публична общинска собственост. Съгласно Закона за сдруженията за напояване (ЗСН) и Закона за концесиите (ЗК) за язовирите съществува специален ред за управление.¹³⁶
2.2. Други вътрешни актове

2.2.1. С решение¹³⁷ от ОбС е приета Стратегия за управление на общинската собственост за периода 2008-2011 г., в изпълнение изискванията на чл. 8, ал. 8 от ЗОС. С нея са определени политиката за развитие, както и основните цели, принципи и приоритети за придобиване, управление и разпореждане с общинска собственост.¹³⁸

2.2.2. В изпълнение на Стратегията и изискванията на чл. 8, ал. 9 от ЗОС, от ОбС е приета Програма за управление и разпореждане с имотите общинска собственост през 2011 г.¹³⁹, която съдържа:

а) прогноза за очакваните приходи и необходимите разходи, свързани с придобиването, управлението и разпореждането с имоти – общинска собственост;

б) описание на имотите и вещите, които общината има намерение да предложи за наем, за продажба, за делба и за учредяване на ограничени вещни права;

в) описание на имотите, които общината има намерение да придобие в собственост и способите за тяхното придобиване.¹⁴⁰

2.2.3. За целите на вътрешния контрол за област „Управление и разпореждане с общинско имущество”, като част от СФУК, със заповед¹⁴¹ на кмета са утвърдени 7 процедурни фиша.¹⁴² С тях са обхванати част от процедурите по управление на общинските имоти. При извършения анализ на обхвата и съдържанието на процедурните фишове е установено:

а) Разработените процедурни фишове са съобразени с относимите текстове от действащата през одитирания период правна уредба. Те обхващат в съдържанието си законовите процедури по управление и разпореждане с имоти и по контрола за изпълнение на сключените договори. Определени са отговорните длъжностни лица и звена в общината за изпълнение на конкретните действия.¹⁴³

б) Съгласно утвърдените процедурни фишове, осъществяването на контрола следва да се извършва от определени длъжностни лица, но не са определени конкретните рискове, които да покрива. Предвидено е документиране на контрола чрез полагане на подпис върху съответния документ. Не е поставено изискване за изразяване на становище за законосъобразност и за датиране на извършвания контрол, с цел проследяване на действията и намаляване на рисковете от съществени грешки.¹⁴⁴

в) В общината не са разработени процедурни фишове за функции по отдаване под наем на общински жилища и язовири, за които има специален ред в действащото законодателство. За целите се прилага определеният ред за отдаване под наем на общински имоти. Липсват правила за отдаване под наем без търг, за предоставяне на имоти за безвъзмездно управление, за продажби без търг, както и за управление на безстопанствените имоти. ¹⁴⁵

Установените пропуски в процедурните фишове създават риск за законосъобразното управление и разпореждане с общинско имущество.

2.2.4. От кмета е издадена заповед¹⁴⁶, с която е създадена постоянно действаща тръжна комисия. Предвидено е съставът на комисията да е променлив в зависимост от предмета на търга. Не е определена задължителна численост на комисията, която следва да се осигури за конкретния търг. Така не може да се проследи спазването на изискването на чл. 63, ал. 3 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост за провеждане на заседание само при участие на поне 2/3 от членовете на комисията.¹⁴⁷

Всички актове за общинска собственост са вписани в Службата по вписванията, съгласно изискванията на чл. 58, ал. 1 от ЗОС, във връзка с чл. 4, б. „а” от Правилника за вписванията.

В изпълнение на чл. 58, ал. 3 от ЗОС за всеки общински имот има съставено досие, в което се съхраняват актът за собственост, документите, удостоверяващи възникването, изменението и прекратяването на правото на собственост на общината, както и предоставените права на трети лица.

В общината са създадени и се водят главни регистри съответно за публична и за частна общинска собственост по утвърден образец от министъра на регионалното развитие и благоустройството, съгласно изискванията на чл. 63 от ЗОС. Поради големия брой населени места в общината се поддържат и спомагателни регистри, в които се съдържа информация за имотите в съответното населено място.¹⁴⁸

4.1.1. В съответствие с чл. 42, ал. 2 от ЗОС, с решение¹⁵² на ОбС е определено предназначението на общинските жилища. През одитирания период общината разполага с 9 жилища за отдаване под наем; 1 – резервно и 6 – за продажба.¹⁵³

4.1.2. Със заповед на кмета¹⁵⁴, издадена на основание чл. 18, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за условията и редът за установяване на жилищни нужди и разпореждане с общински жилища, е назначена комисия за картотекиране на нуждаещите се граждани.

По реда на чл. 14 от наредбата, за 2011 г. са картотекирани 6 лица с установени жилищни нужди, от които 3 са в села без общински жилища. Останалите 3 са настанени в жилища от групата за отдаване под наем. ¹⁵⁵

4.1.3. През одитирания период в свободните за отдаване под наем жилища са настанени на свободен наем, по реда на чл. 4 от Наредбата, 5 лица, за които комисията за картотекиране на нуждаещите се граждани е направила мотивиран отказ за включване в картотеката за крайнонуждаещи се от жилища.

При извършената по време на одита проверка на 3 случая на отдаване на свободен наем, е установено, че настаняванията са извършени законосъобразно при спазване на реда, регламентиран с чл. 4 от наредбата. Определената наемна цена е в съответствие с приетата от ОбС пазарна цена.¹⁵⁶

С решение на ОбС¹⁵⁷ е приета Годишна програма за управление и разпореждане с общински имоти. В т. ІІІ.1., буква „в” от нея са включени земеделските земи по чл. 19 от ЗСПЗЗ. Обявените на търг земи са част от тези по Програмата за отдаване под наем. За одитирания период са проведени 5 търга и са сключени 9 договора за отдаване под наем на земеделски земи.¹⁵⁸

При извършената проверка на законосъобразното провеждане на петте търга¹⁵⁹ е установено:

4.2.1. С чл. 61, ал. 1 и ал. 4 и чл. 65, ал. 2 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост е определено съдържанието на акта за откриване на процедурата и на обявлението за провеждане на публичен търг.

В три от заповедите на кмета и обявленията¹⁶⁰ не са описани конкретните имоти, предмет на търга. Включена е само информация за общата площ на имотите по населени места.

Във всички заповеди¹⁶¹ са определени платимите такса и депозит за участие, но не са уточнени начинът и срокът за плащане. Липсва информация за стъпката за наддаване и къде може да се получи тръжната документация.

В два случая¹⁶² в обявлението липсва информация за определено време, през което може да се извършва оглед на имотите и в един случай¹⁶³ – какви документи за участие в търга, къде и до кога могат да се подават.

Допуснато е нарушение на чл. 61, ал. 1 и ал. 4 и чл. 65, ал. 2 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост. ¹⁶⁴

4.2.2. Съгласно чл. 65, ал. 3 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост, обявлението се прави най-малко 10 дни преди датата на първото провеждане на търга. В два от проверените случаи¹⁶⁵ е допуснато нарушение на наредбата относно срока за оповестяване на обявлението.¹⁶⁶

4.2.3. Приемането на документи за участие се прекратява един ден преди публичния търг, съгласно чл. 65, ал. 4 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост. В досиетата на проведените търгове на 16.03.2011 г. и на 24.03.2011 г. се съдържат молби на лицата, с които е стартирала процедурата по обявяване на търговете. Липсват молби на кандидатите за участие в конкретните търгове. В тези случаи не може да се определи спазването на срока по чл. 65, ал. 4 от наредбата за подаване на документи за участие.¹⁶⁷

4.2.4. Съгласно чл. 66, ал. 3 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост, съставеният след приключване на наддаването протокол следва да бъде подписан от всички членове на комисията и от класирания в търга. В 4 случая¹⁶⁸ протоколите не са подписани от част от членовете на комисията, с което не е спазено изискването на наредбата.¹⁶⁹

4.2.5. В заповедите за определяне на спечелилия търга следва да се определи срок за извършване на първото плащане, съгласно чл. 67, ал. 1 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост. При одита е установено, че във всички проверени заповеди¹⁷⁰ липсва такава информация. В резултат на това при петте проверени случая¹⁷¹ плащанията на първите наемни вноски са извършени след подписването на договорите, в неспазване на чл. 4 от договорите. За три от случаите¹⁷² не са събрани лихви за закъснение.¹⁷³

4.2.6. С чл. 4, б. „е” от Правилника за вписванията е въведено изискване за вписване на договорите за наем на недвижими имоти, в т. ч. на земеделска земя. В нарушение на горното всички проверени наемни договори¹⁷⁴ не са вписани в Службата по вписванията.¹⁷⁵

4.2.7. През одитирания период определените контролни дейности са съществували фактически и са действали непрекъснато и последователно. Поради това, че те не са изпълнявани ефективно, при отдаването под наем на земеделските земи са допуснати нарушения на действащото законодателство и на вътрешните актове на общината.¹⁷⁶

През 2011 г. след проведени 7 търга са отдадени под наем 13 помещения, дворни места и нестопански терени.¹⁷⁷ При одита е извършена проверка за законосъобразност на всички търгове за отдаване под наем на такива имоти¹⁷⁸. Установени са следните нарушения, допуснати поради формално осъществен предварителен контрол:

4.3.1. В чл. 61, ал. 1 и ал. 4 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост е определено съдържанието на заповедта на кмета за откриване на тръжната процедура. Във всички проверени заповеди¹⁷⁹ липсва информация относно начина и срока за плащане на депозита, стъпката за наддаване и къде може да се получи тръжната документация, в нарушение на чл. 61, ал. 1 и ал. 4 от наредбата. Тази информация е включена в обявлението за търга.¹⁸⁰

4.3.2. Съгласно чл. 66, ал. 3 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост протоколите от търговете следва да са подписани от всички членове на комисията. При одита е установено, че 4 протокола от търговете¹⁸¹ не са подписани от част от членовете на комисията, с което не е спазено горното изискване.¹⁸²

4.3.3. В нарушение на чл. 4, б. „е” от Правилника за вписванията всички проверени договори¹⁸³ не са вписани в Службата по вписванията.¹⁸⁴
4.4. Отдаване под наем на язовири

Съгласно чл. 19 от Закона за водите (ЗВ) язовирите са обекти – публична общинска собственост. Предоставянето им за ползване на трети лица, съгласно чл. 13 от ЗК, следва да се извършва чрез отдаването им на концесия. С § 4 от ЗСН¹⁸⁵ е предвидено изключение от този ред и е дадена възможност за отдаване под наем на тези обекти по реда на ЗОС до възникване на сдружение за напояване на територията на общината и предявяване от негова страна на искане за предаване на язовирите. За прилагането на този ред е необходимо предварителното съгласие на министъра на земеделието и храните.

През одитирания период са проведени 6 търга за отдаване под наем на язовири по реда на чл. 14, ал. 7 от ЗОС. В резултат на това са сключени 12 договора за наем, за срок от 10 години.¹⁸⁶

За всички търгове има решения на ОбС за отдаване под наем на язовирите при прилагане на изключението по § 4 от ПЗР на ЗСН.

При извършване на одита не са представени доказателства, община Тунджа да е провела съгласуване с министъра на земеделието и храните относно отдаването под наем на язовири-публична общинска собственост в изпълнение на разпоредбата на § 4, ал. 1 от ПЗР на ЗСН, във връзка с чл. 5, ал. 2 от ЗСН.

Поради неефективно осъществен контрол, отдаването под наем на язовирите е извършено незаконосъобразно.¹⁸⁷

При извършената проверка по изпълнението на 15 договора е установено, че в 6 случая има неизплатени наемни вноски към 31.12.2011 г. Наемните вноски са платени през 2012 г. За закъснелите месечни плащания във всички случаи са събрани договорените лихви.¹⁸⁸