Доклад за нашия опит в текущия и последващ одит на изпълнението на държавния бюджет

С доц. Георги НИКОЛОВ, председател на Сметната палата‚

разговаря Виктория Лазова
Започват проверки на харчовете за топлинна и електрическа

енергия в общините
Неотдавна в Москва приключи петият конгрес на ЕВРОСАЙ – организацията на сметните палати от Европа, на който присъстваха 45 делегации. Като наблюдатели на форума бяха и Европейската сметна палата - контролната организация на ЕС, и сметните палати на САЩ, Канада и Япония. Президентът на руската Сметна палата Сергей Степашин е новият президент на ЕВРОСАЙ до следващия конгрес в Германия през 2005 г. Тема на петия конгрес бе върховните одитни институции и контролът за изпълнението на държавния бюджет. Българската Сметна палата от една година е член на ЕВРОСАЙ и за първи път участва на такъв форум, на който нейният председател доц. Георги Николов, представи доклад за нашия опит в текущия и последващ одит на изпълнението на държавния бюджет.
Какви изводи за България произтичат от петия конгрес на ЕВРОСАЙ?

- Дискутиран бе един много характерен и за нашата практика проблем – правото на изпълнителната власт да се разпорежда с допълнителните приходи по държавния бюджет. В препоръките на конгреса бе записано, че трябва да бъде ограничена до минимум възможността изпълнителната власт свободно да оперира с такива приходи, защото се подценява ролята на парламента за тяхното насочване. Много важно е този въпрос да се дискутира у нас и да се намери добро решение.

- Става дума за прословутия чл. 35, ал. 2 от Закона за устройството на държавния бюджет. Според него министърът на финансите може да разрешава допълнителни кредити на отделните бюджетни организации, когато средствата са покрити от преизпълнение на собствени приходи и от разкриване на нови приходоизточници, без да се влошава балансът на държавния бюджет. Сметната палата установи, например, че позовавайки се на този член и чл. 34 от същия закон, министърът на финансите е предоставил на общините през 1998 г. с 33% повече субсидии, отколкото първоначално е гласувал парламентът. Вярно, че са спазвани определени принципи за това, но нали хората правят принципите - те винаги могат да бъдат направени според човека. През периода 1998 г. – 2000 г. приходите по републиканския бюджет са преизпълнявани средно с 20% и потенциално могат да бъдат предоставени допълнително на бюджетни организации, или средно около една пета от първоначално гласувания бюджет може да се разпределя от министъра на финансите, без това да се нуждае от одобрение от парламента.

- Да, той се произнесе по правомерността на разпоредбата по повод на искане на ексдепутата Венцеслав Димитров. Уважавам неговите решения. Освен това от гледна точка на оперативното управление на държавния бюджет правителството и министърът на финансите трябва да имат такива правомощия. Свидетели сме как се политизира приемането на бюджета и при актуализацията му за всяко преизпълнение на приходите, ще се водят много спорове за един или друг ресурс. Още когато се приемаше Законът за устройството на държавния бюджет през 1996 г. Сметната палата изрази известни резерви не толкова против идеята, заложена в чл. 35, ал. 2 от този закон, колкото по реализацията й.

- По-ясно трябва да се дефинират т. нар. собствени приходи. Според сегашното разбиране, това са приходите, които постъпват по републиканския бюджет, без помощите. Очевидно е, че не става дума да се получават помощи отвън и с тях да оперира министърът на финансите. От друга страна, законът не лимитира граници за това негово право. Предлагаме да има някакъв лимит – примерно до 5 процента от преизпълнението на приходите, с които да може да се разпорежда министърът на финансите. Колко точно - да кажат експертите. До определен процент над този лимит въпросните приходи да се разпределят от правителството по приети от него критерии. Така ще се решава колективно и ще има по-голяма прозрачност. Над тези лимити преизпълнението на приходите задължително трябва да се насочва от парламента чрез актуализация на държавния бюджет. По този начин изпълнителната власт ще има определена оперативна самостоятелност при изпълнението на бюджета, но и парламентът ще се ангажира кои организации да получат допълнителни средства.

- Законът не предвижда кога министърът на финансите може да се възползва от правото да предоставя допълнителни средства от бюджета. Дали така е станало по време на предизборната кампания или не, факт е, че законът дава такава възможност. В момента проверяваме отчета за изпълнението на централния републикански бюджет за 2001 г. и ще се установи кога е ставало това. В тази връзка е и другото наше предложение - допълнителни средства да могат да се отпускат след изтичане, примерно, на деветмесечието, за да се види какво е изпълнението на бюджета и кои организации закъсват. В противен случай е възможно да се направи по-нисък разчет и да се покаже преизпълнение на приходите още през първото тримесечие и на тази основа министърът да предостави допълнителни средства, а в края на годината да няма такова преизпълнение. В закона за такива случаи няма предвидени никакви последици.

- Сигурно г-н Муравей Радев ще подкрепи една такава идея, защото вече не е министър на финансите. Не знам дали г-н Милен Велчев ще я приеме, тъй като това би ограничило министъра на финансите, който и да е той. Нормално е голяма част от депутатите да подкрепят подобни промени, защото с тях се засилва ролята на парламента не само при приемането на държавния бюджет, но и при неговото изпълнение.

- Г-н Стив Ханке като че ли продължава някои подсказани от нас идеи. В България не се води счетоводно отчитане на държавния бюджет, за което сме обръщали внимание. Препоръката и на други специалисти е да се води счетоводство на държавния бюджет. Защото, когато се изпълнява бюджетът и за всяка операция има диря чрез счетоводното отчитане, трудно може в края на годината да се прехвърлят разходи от един параграф в друг. Щом искаме по-голяма прозрачност при изпълнението на държавния бюджет, неговото отчитане трябва да се основава на счетоводната отчетност. Добре е да се отчитат също така всички активи и пасиви на правителството, който въпрос също беше поставен на петия конгрес на ЕВРОСАЙ в Москва.

- Този въпрос бе подценяван досега от сметните палати и затова се дискутира в Москва. Създадохме специално отделение за текущи одити. Идеята е чрез него да се осъществява постоянен мониторинг на изпълнението на приходите и разходите по държавния бюджет, да се очертават рисковете в този процес, да се сигнализират своевременно за това правителството и парламента,. т.е., да светва червената лампа. А не както беше досега – да проверим, например, 2001 г., след като тя е изтекла. Каква е ползата да се констатира нещо, което вече е факт и не може да се поправи?

- Отделението за текущи одити е създадено в началото на м. март т.г. Обявен е конкурс за попълване щата на отделението, създава се необходимата организация за неговата дейност. То започна проверка за какво са похарчили общините в България парите, които правителството им отпусна в края на декември 2001 г. за заплащане на просрочените задължения за топлинна и електрическа енергия. Това са целево предоставени средства и би следвало те да се използват за покриване на тези задължения. Получихме две тревожни писма от министъра на енергетиката, г-н Милко Ковачев, който ни сигнализира, че нарастват дълговете за неплатени сметки за топлинна и електрическа енергия, което затруднява енергийната система с всички негативни последици. За мен е странно, че такива неразплатени разходи имат и отделни министерства. Министърът се обръща с молба към палатата да извърши проверка в тях, а би трябвало на заседание на правителството да призове колегите си да уредят плащанията си към енергетиката.

- Светът не познава това чудо. Как се допуска било то министър или кмет да взема на вересия стоки - храна, лекарства, и да чака ако дойдат пари, да ги плати. Проверките на Сметната палата след първото шестмесечие ще покажат колко са неразплатените разходи в общините. В пресата се посочи, че към настоящия момент те са около 140 млн. лв., с възможност да достигнат в края на годината над 260 млн. лв. Порочната практика за покриване на неразплатените разходи от републиканския бюджет стимулира отделни кметовете, които разчитат на държавата, да се оправдават с министъра на финансите. Необходимо е да се направи анализ какво е предоставила държавата на общините през последните пет години под формата на допълнителни целеви средства и какъв е резултатът от това. Разговарял съм по този въпрос с министър Милен Велчев да се търсят възможности да се сложи край на неразплатените разходи. Всеки кмет трябва да докаже на какво се дължат тези разходи и ако те са от "хитрини", държавата да не поема ангажименти. Ако са по-обективни причини - според възможностите на бюджета, да се покрият поетапно и никога повече да не се дава стотинка за това. Защото сега кметовете, а и министрите, са освободени от отговорността да мислят над всеки лев, да спазват определени приоритети. Това е много важно. Вероятно от споменатите 140 млн. лв. голяма част са задължения към търговци, доставчици. Значи те в същия момент не могат да формират приходи, което влияе косвено върху производството, доходите, безработицата. Разбирам, че когато има социално напрежение или предстоят избори, е удобна формулата - дайте да дадем, да покажем колко сме добри. Тази практика за инжектиране на общините е порочна и трябва да се прекрати. Нужно е обаче и държавата да освободи общините от функции, които са свързани с осъществяване на държавна, а не на общинска политика. В това отношение вече са предприети определени мерки, но те не са достатъчни. Общините трябва да имат също така по-голяма самостоятелност при формиране на приходите по техните бюджети, а не да разчитат до голяма степен на преразпределителните процеси чрез държавния бюджет, както е сега. Сигурно при срещата на министъра на финансите с Националното сдружение на общините през тези дни са постигнати някои договорености в това отношение, като грижата за намаляване, а в близко време – и ликвидиране на неразплатените разходи, трябва да е обща.

- Наблюдава се подобряване на бюджетната дисциплина, разбирана не толкова като брой на нарушенията, а като големина. Те вече са обичайни, голяма част от тях произтичат от противоречия и непълноти в закони и са без умисъл. Чувства се съществуването на Сметната палата, търсят ни непрекъснато за консултации. Редица ръководители, преди да вземат съответно управленско решение за разходване на бюджетни средства, искат да се убедят, че няма да сгрешат или нарушат съответните закони. Все още има обаче какво да се желае и в това отношение.

- Не бих могъл да направя цялостен извод за това, тъй като Сметната палата контролира само бюджетните организации, но не и банките и търговските дружества, в които е възможно източването на държавни средства. Доста сметни палати имат такова право. Парламентът подкрепи една идея, препоръчана от Европейския съюз - когато в хода на нашите проверки има съмнения за злоупотреби, да имаме право да изискваме информация от търговски дружества. Ако ни я откажат, можем да направим проверка за установяване на случая. Иначе, само от бюджетната сфера, не могат да се проследят паричните потоци между отделните субекти.

- Сегашните правомощия са достатъчни. Положително е, че с новия закон се предвиди осъществяване на сътрудничество с ДВФК, данъчната и митническата администрация, агенциите за финансово разузнаване и за събиране на държавните вземания и с прокуратурата. Сметната палата е подготвила проекти на споразуменията с тези органи, с цел по-голяма координираност и подобряване на събираемостта на държавните вземания и борба срещу измами, корупция и пране на пари. В близките дни те ще бъдат съгласувани и до края на юни очаквам да бъдат подписани.

- Интересна идея имаме с колегите от Украйна. Двете сметни палати ще предложат да се създаде регионална организация на сметните палати от Черноморския регион. Това ще позволи съвместна работа по общи въпроси в региона, включително и за съмнителни международни сделки, осъществени с бюджетни средства.

- Заедно с румънската Сметна палата ще организираме съвместна проверка по спазването на митническия режим и събираемостта на митническите приходи. Всички митнически пунктове от двете страни на река Дунав ще бъдат проверени от двете сметни палати най-вероятно през септември. Целта е да се затегне митническият контрол.

Накрая един последен въпрос. Вярно ли е, че сте прикрили нарушения при проверката на Главна дирекция “Ръководство на въздушното движение”?

0. 
   Проверката на РВД обхвана изпълнението на извънбюджетната му сметка за периода от 01.01.2000 г. до 30.06.2000 г. и е осъществена съгласно изискванията на отменения Закон за Сметната палата. В акта за констатации са отразени установените нарушения при проверката, голяма част от които са посочени и в доклада на Временната анкетна комисия на Народното събрание. Докладът за резултатите от проверката е изпратен на тогавашния министър на финансите и на ръководителя на Главна дирекция “Ръководство на въздушното движение”, както изискваше чл. 27, ал. 1 от отменения Закон за Сметната палата. При приемането на акта за констатации на заседание на Сметната палата не е докладвано за наличие на данни за престъпления, за което да се уведоми прокуратурата. Тъй като Временната анкетна комисия не е знаела за тази наша проверка, предложих и Народното събрание реши актът за констатации на Сметната палата да се изпрати на главния прокурор, заедно с доклада на комисията. Това беше разумно решение, за да се прецени дали правителството и отделните министри, споменати в доклада, следва да носят наказателна отговорност за техните решения и действия.
   
1. 
   Държа да подчертая, че сме проверили РВД и не може в акта за констатации за тази проверка да се вменява отговорност на правителството и отделните министри, които не са били проверявани лица по смисъла на Закона за Сметната палата. Поради тази причина, не приемам обвиненията, че сме прикрили нарушения.
   
2. 
   От дебатите се налага извода, че е необходимо да се подобрят взаимоотношенията между парламента и Сметната палата, за да може тя да му предоставя информация за резултатите от своята дейност съгласно изискванията на новия Закон за Сметната палата. За това вече сме разработили специални правила за взаимодействие и предстои съгласуването им с парламента.