Административната корупция в България – сериозен проблем. Мерки за решително противодействие преди присъединяването към Европейския съюз.
АДМИНИСТРАТИВНАТА КОРУПЦИЯ В БЪЛГАРИЯ – СЕРИОЗЕН ПРОБЛЕМ. МЕРКИ ЗА РЕШИТЕЛНО ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ПРЕДИ ПРИСЪЕДИНЯВАНЕТО КЪМ ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ.
/ магистърска теза/
І. УВОД.
Корупцията в държавната администрация е сериозна пречка за демократичното развитие на страната и членството в Европейския съюз. Нейното негативно влияние има няколко изключително важни измерения, свързани с отражението й върху страната,изразяващо се в няколко различни аспекти: вътрешнополитически и правен, социален и икономически, външнополитически и интеграционен. Ала българското общество не е a priori, изначално обречено на корупция, в неговите традиции и опит за държавно управление няма веднъж завинаги вградени дефекти, които да направят корупцията непреодолима и неизбежна. Въпреки трудностите и препятствията, пред които е изправена България, във връзка с разпространяването на корупцията в държавната администрация, налице са няколко позитивни фактора, които могат да способстват за свеждането на тази корупция под един характерен за развитите европейски държави минимум на поносимост. Сред тези фактори по-важните са следните: съществуващите предпоставки за по-нататъшно задълбочаване и консолидиране на демокрацията; укрепването на разделението на властите и засилването на независимостта на съдебната система; усъвършенстването на националното законодателство и сближаването му с европейските юридически традиции и норми; укрепването на гражданското общество, а заедно с него и на гражданския контрол над държавната администрация; ускореното интегриране на страната ни в Европейския съюз.
В магистърската теза се разглежда явлението корупция в държавната администрация като социално явление и негативното и влияние в предприсъединителния процес. Показано е, че корупцията не е някакво изключение, нито изолиран, случаен факт в демократичните общества, а особено за страните в преход тя е по-скоро правило, отразяващо се твърде негативно върху тяхното политическо и икономическо укрепване. Разкриват се природата и източниците, които я пораждат и сред тях – високата степен на държавна намеса в икономиката, неукрепналите институции, липсата на ясна и устойчива законова база, неефективният контрол, неразвитото гражданско общество, бедността на населението.
Анализът на негативното въздействие на корупцията сред държавната администрация включва следните опорни разсъждения:
- Корупцията подкопава доверието в демокрацията като оптимална форма за функциониране на обществото.
- Корупцията допринася за криминализиране на обстановката в страната и така способства за ръста на престъпността.
- Корупцията укрепва позициите на сивата икономика.
- Корупцията демотивира държавната администрация да работи ефективно за просперитета на обществото.
- Корупцията влияе крайно негативно върху имиджа на България,както пред страните от Европейския съюз така и пред страните от останалия свят.
- Корупцията влошава инвестиционния климат в страната и така понижава равнището на преките чуждестранни инвестиции.
Ето защо както обществото като цяло, така и политическият елит, и самата държавна администрация са заинтересовани от създаване на условия и предприемане на мерки, които да ограничат корупцията сред администрацията и така да допринесат за оптимизиране на държавното управление.
Направен е подробен анализ на усилията на законодателната, изпълнителната и съдебната власт, а така също и на организациите от неправителствения сектор в борбата с корупцията, като се уточнява, че резултатите от тези усилия са сравнително слаби и на незадоволително равнище.
Изхожда се от тезата, че противодействието срещу престъпността е един от основните критерии за успеха на прехода и ще спомогне за привличането на чуждестранни инвестиции в страната,както и за подобряване имиджа на България пред Евро-съюза. Систематизирани са мерките, целящи свеждането на корупцията в нашата държавна администрация до равнища, които се смятат за допустими за развитите демокрации.
Организирането на антикорупционната дейност в рамките на цялото общество предполага дефинирането на целите, видовете дейност, организационната структура и формите на реализация.
Целта е борба за ограничаване разпространението на корупцията и неутрализиране на последиците от нея за обществото.
Тази цел предполага създаването на правно-институционална среда, която да създава прозрачност и публичност във всички сфери на обществения живот и да предвижда строги санкции срещу извършителите на корупционни сделки.
Ограничаването и поставянето под контрол на корупцията предполага гражданска нетърпимост спрямо това явление, както и съществуването на независими контролиращи институции и правозащитни организации.
Във връзка с това в магистърската теза се акцентира на такива мерки, които от една страна са в рамките на възможното като практическа реализация,и от друга, се намират в пълен унисон с препоръките, които в аналогични ситуации се отправят от Европейския съюз. Това означава, че предложеният пакет мерки се намира напълно в съответствие с изискванията на европейското законодателство, с принципите, по които функционират европейските общества и е изцяло в духа на европейския процес, към който България напоследък успешно се приобщава.
В това се заключава и една от главните подтези на магистърската теза:
Решението на задачата за успешно и даващо дългосрочни позитивни резултати противодействие на корупцията в държавната администрация ще се постигне с умело съчетаване от една страна на усилия, които са национални по своя характер (т.е. отчитат спецификите на българското общество, неговата психология, традиции и достижения по пътя на демократизирането) и от друга – на действия, напълно издържани в духа на съвременните европейски тенденции за борба с това явление и отчитащи ясно поставената външнополитическа цел на българското общество – присъединяване към Европейския съюз.
І. АНАЛИЗ НА ЯВЛЕНИЕТО КОРУПЦИЯ В ДЪРЖАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ КАТО СОЦИАЛНО ЯВЛЕНИЕ.
Корупцията е сложно социално-икономическо, административно, политическо и правно явление. Тя не се е появила нито вчера, нито днес, а съпътства обществения живот от най-древни времена до наши дни.
Няма съмнение, че при един по-общ подход към този въпрос, следва най-напред да се потърси етимологическото значение на думата корупция. Произходът й е от латински - corruptio - и в буквален превод означава разваленост, изхабеност, лошо състояние, а второто й значение - лъжливост, разваляне, подкупване.
Следователно, етимологически корупция означава преди всичко разваляне и лошо състояние и едва на последно място подкупване, в смисъл на подкупване, водещо до развала, до разяждане и лъжливост. Дори от самото езиково тълкуване на понятието корупция е видно, че става въпрос за многопластово, разностранно и сложно социално явление. От една страна то показва определено състояние на обществото - атмосфера на развала, изхабеност и лошо състояние, а от друга - вид поведение (подкупничество), водещо и задълбочаващо това обществено състояние. Въпреки че в последно време "корупция" се употребява като синоним на подкупничество, ясно е, че понятието съдържа иманентно в себе си по-общ смисъл. В него се включва и непотизмът (осигуряването на протекции не по заслуги, а на базата на роднински връзки), както и злоупотребата с власт, незаконното присвояване на публични средства за лични облаги, удовлетворяване на лични интереси в ущърб на обществените.
Корупцията е “злоупотреба с обществено служебно положение с цел лично облагодетелстване”.Това е определението,дадено от Световната банка в нейния доклад за световното развитие от 1997 г.
В контекста на тази дефиниция реализирането на корупцията предполага наличието на четири необходими елемента, а именно:
* Служител (или група служители) в обществения сектор (включвайки административни служители, магистрати, политици, служители, заети в сферата на услугите и др.);
* Дискреционна власт (възможност за вземане на самостоятелни решения по собствено усмотрение);
* Злоупотреба с публична власт от страна на служителя;
* Извличане на лична или групова полза (финансова, материална, услуга) от служителя.
В зависимост от вариациите на тези елементи се различават и разнообразни типове, форми, сфери, мащаби, механизми на реализация на корупцията.
Предвид обстоятелството, че няма общоприета дефиниция на корупцията, възникват големи трудности. Еднозначно тя не може да се определи поради:
- многообразието на проявите й от форми;
- нееднаквото интерпретиране в националните законодателства на отделните държави;
- промените в правната оценка на едни или други деяния като корупционни през различни периоди от развитието на законодателството в една и съща държава;
- наличието на несъответствия между официалните правни оценки и общественото мнение.
Обозначаването на корупцията като “поквара, подкупничество на държавни и обществени дейци”, има малка стойност – само доколкото дава най-първоначална, непълна, недиференцирана представа за нея.
Във всички теоретични постановки и в правните системи на всички държави подкупът се разглежда като ядро на корупцията. В историята на българското наказателно законодателство той е бил интерпретиран винаги като тежко престъпление. Такава е и обществената оценка за него. Въпреки това наказателно-правната реакция срещу подкупите не във всички периоди от развитието на законодателството ни е била в съответствие със социалните потребности. Според действащия Наказателен Кодекс на Република България, подкупът бива:
- пасивен – приемане от длъжностно лице на имотна облага, която не му се полага, за да извърши или да не извърши действие по служба или защото е извършило или не е извършило такова действие;
- активен – за даване на такава облага;
- съгласие на длъжностното лице, облагата да се предостави другиму;
- подкупване на вещо лице;
- посредничество към подкуп;
- провокиране на подкуп.
Предвидени са по-тежки наказания за провинени, които заемат отговорно служебно положение, или са си послужили с изнудване, или във връзка с подкупа са осъществили друго престъпление, както и за повторно извършване или в големи размери. Не се наказва даващия подкуп, ако е бил изнуден или ако доброволно е съобщил на властта.
Наред с подкупа в корупционните прояви се включват и други престъпления:
- нарушаване на служебни задължения или превишаване на власт с цел имотна облага по чл.282-283а от НК;
- значителна част от длъжностните присвоявания по чл.201-205 от НК и от документните измами по чл.212-212а от НК;
- мнимо съавторство чрез злоупотреба със служебно то положение по чл.174 от НК;
- принуждаване да се напусне работа по политически, религиозни и др. Такива мотиви – чл.172 от НК;
- злоупотреба от страна на лицензирани оценители и одитори по чл.260 от НК;
- разгласяване на поверителна информация по нейното предназначение по чл.145а от НК;
- много от документните престъпления по чл.311 от НК и т.н.
Корупцията се проявява преди всичко в зоната на взаимодействие на публичния сектор с гражданите и частния бизнес. Най-често се разграничават два основни типа корупция, които се различават по своите мащаби, субектите на извършване, механизмите на реализация и др.:
* “голяма корупция”, в която са въвлечени висши държавни служители, политици и бизнесмени, които вземат решения за разпределение на значителни ресурси.
* “малка корупция”, обикновено осъществявана от служители с по-нисък ранг, които непосредствено контактуват с гражданите и с представителите на малкия и средния бизнес. Тя има по-масов и ежедневен характер и е свързана с по-малки мащаби на плащания, подаръци и услуги.
Разграничават се и два общи случая на корупция:
* Незаконно извличане на лична облага - от служител, задължен служебно да извърши определени дейности или административни услуги, т.е. “в съответствие със закона”. Този тип корупция понякога се определя като “смазка”, съдействаща за по-бързото, по-доброто или по-сигурното решаване на проблема на даващия подкуп.
* Извършване на действия, осигуряващи на даващия подкуп облаги, на каквито той няма право, т.е. “в нарушение на закона”.
Общото и в двата случая е, че се “купуват” благоприятни решения и действия на държавния служител от заинтересовани лица, групи или организации, създавайки корупционен квазипазар на административни и политически услуги.
През последните десетилетия постепенно се наложи едно разграничение, формулирано от професор Арнолд Хайденхамър – “черна”, “сива” и “бяла” корупция. Категорията “черна корупция” означава, че при дадени условия определено деяние се възприема от мнозинството граждани (както от елита, така и от масите) като престъпно, по принцип го заклеймяват и искат да го видят наказано. “Сивата корупция” за някои (обикновено от елита) подлежи на санкциониране, за други – не, а мнозинството са раздвоени. “Бялата корупция” се възприема като по-допустима, голямата част от елита и от масите не биха подкрепили енергично наказването й. [9]
Основен критерий за разграничаване на тези категории корупция е степента на обществена търпимост спрямо различни по вид корупционните прояви.
Като обществено отношение корупцията се проявява като форма на нерегламентирана социална размяна, в която и двете страни преследват определен интерес. От икономическа гледна точка разпространението на корупцията се подчинява на класическите пазарни принципи. По-голямото търсене (изразено чрез броя на даващите подкуп и размера на предлаганите суми) и ограниченото предлагане (наличието на оперативна самостоятелност на служители в обществения сектор за вземане на решения) водят до по-голяма корупция. ”Корупционната цена”(размерът на подкупите) се намира и в пряка връзка със стойността на очакваната изгода. Механизмите на корупционно поведение се различават и в зависимост от служебния статус на овластените лица, който е свързан с притежаваните от тях правомощия. Принципът тук е: “колкото по-висок етаж от йерархията обитава един служител, толкова по-голям е мащабът на извършваната корупционна сделка”.
В този смисъл корупционните действия може да се разглеждат като специфични икономически взаимоотношения, от които в повечето случаи имат интерес и двете страни. Те ерозират нормалните икономически отношения и деформират критериите за ефективност на икономическите решения и действия.
Ако се разгледат механизмите на корупционно поведение в контекста на елементите на социалната дейност, то ще се получи опростен модел, който дава възможност да се изследват емпирично елементите на корупционно поведение.
- Структурни елементи на дейността.
- Структурни елементи на корупционното поведение.
- Предпоставки на дейността.
- Корупционни нагласи.
Обхващат разпознаването на корупцията като социално явление, оценките за нейната ценностна допустимост и степента на готовност да се нарушат действащите в обществото легитимни норми на социално поведение.
- Взаимодействие на субектите.
- Корупционни действия.
Обхващат дейността на субектите, свързана с формиране на обстановка (оказване на натиск) и реално извършване на акта на корупционно поведение.
- Резултати от дейността.
- Разпространение на корупцията.
Обхващат както оценките за степента на разпространение (въвлеченост) на служителите от обществения сектор в различни форми на корупционно поведение,така и оценките за степента на превръщане на корупцията в обичайна норма на поведение (в социално ефективен инструмент за решаване на частни проблеми).
- Очаквания.
- Оценка за перспективите на корупцията.
Обхващат оценки за възможността (потенциала) на обществото да се справи с корупцията.
Корупцията се разпространява там, където държавата има монополни права, а властимащите – възможност за вземане на решения по свое усмотрение и притежават ниска степен на отговорност за извършените действия. Има тясна връзка между корупцията в една страна и нейната степен на икономическо развитие. В страните в преход към пазарна икономика корупцията е в големи мащаби.
Според експертите Роберт Клитгард, Роналд Маклин и Линдзи Парис формулата на корупцията е следната:
C = M + D – A
където C обозначава размера на корупцията, M – монополната власт, D– чиновническата дискреция, а A – отчетността.
От тук следва изводът, че мащабите на корупция са толкова по-големи, колкото повече властта е монополизирана, а чиновническите правомощия – по-широки, при минимални изисквания за отчетност и отговорност за взетите решения и извършените действия.
Според общественото мнение през 2003г. факторите за разпространение на корупция са следните:
* Стремежът към бързо забогатяване на тези, които са на власт.
* Ниските заплати.
* Несъвършеното законодателство.
* Преплитане на служебните задължения с личните интереси.
* Липсата на строг административен контрол.
* Неефективността на съдебната система.
* Моралната криза в периода на преход.
* Наследените от комунистическото минало проблеми.
* Особеностите на българската национална култура./Приложение 1/
Трайната тенденция в оценките на обществеността показва, че причините за разпространение на корупцията са свързани с осъществявания преход, а не са наследени от предишния режим.
Корупцията е широко разпространена в страните в преход към пазарна икономика и в развиващите се страни, не защото техните народи са различни от другите народи, а защото съществуват условия за това. Мотивацията да се спечели доход е изключително силна, изострена от бедността и от ниските заплати на държавните служители, водещи до нисък жизнен стандарт и понижаване на социалния статус. Освен това, особено в развиващите се страни рисковете от всякакъв вид (като например заболяване, нещастен случай и безработица) са високи и хората по принцип са лишени от много механизми за разпределение на риска (включително застраховане и добре развит пазар на труда), които са на разположение в по-богатите страни. Не само мотивацията е силна,многобройни са и възможностите за ангажиране в корупция.
Монополните ренти могат да бъдат много големи в силно регулираните икономики. Корупцията подхранва търсенето на повече регулиране. Освен това при икономиките в преход икономическите ренти са особено големи поради количеството собственост преди това притежавано от държавата, която е станала особено готова за разграбване. Също така свободата на действие на много държавни служители в развиващите се страни и страните в преход е широка и тази слабост на системата се изостря от лошо дефинираните, непрекъснато променящи се и лошо разпространени правила и нормативни уредби.
Отговорността е типично слаба. Политическата конкуренция и гражданските свободи са често ограничени. Законността и принципите на морала в правителството са слабо развити, ако въобще съществуват, и правните институции, натоварени с тяхното налагане са лошо подготвени за тази сложна работа. Наблюдаващите спазването на законите и нормативната уредба институции, които осигуряват информация, на която се базира откриването и налагането на закона, като например следователи, счетоводители и пресата, са също слаби. Несъвършенствата в законодателството, т.нар. “задни вратички” и “бели места” в системата за контрол – както юридически, така и административен, правят възможни корупционните действия и благоприятстват тяхното разпространение и бъдещо развитие.
Нито една обществена сфера не е защитена от корупцията. Най-често обаче корупционните практики се срещат там, където гражданите влизат в съприкосновение с държавни структури и техните служители. Най-общо казано, корупция има там, където се злоупотребява с власт. Затова корупцията е най-често срещана в сферата на публичната власт /държавни институции, партийно-политическа система, общински власти и местна администрация/.
Административната корупция обхваща дейности на държавното управление и административното обслужване на населението, които нямат политически характер, не ангажират правораздаването и не уреждат независими от администрацията отношения между стопански субекти. Държавната администрация е основно поле за реализирането на корупционни практики и обект на целенасочени антикорупционни мерки. Характерно за нея е липсата на достатъчно разграничение между публичните и частно-партийните интереси. Тази неразчлененост е източник на корупционен риск, който застрашава устоите на демокрацията и пазарното стопанство.
При направени изследвания у нас през периода 1980-1989 година, като най-засегнати от рушветчийството се оказаха:
- различни държавни органи, които имат правомощия да съставят актове и да издават наказателни постановления;
- административни услуги (даване на разрешителни, справки, удостоверения);
- Здравеопазването; просветата; контролно-ревизионната дейност и др.
Също така не са редки рушветите при назначения, уволнения, повишаване в службата, командироване в чужбина.
Най-сериозната предпоставка за извършването на корупционни действия в публичната сфера е преплитането на частния и публичния интерес на овластените служители. В границите на предоставената им власт и възможностите да се разпореждат с нея служителите могат да задвижат механизми, водещи до незаконно консумиране на правомощия и влияния с цел лично или групово облагодетелстване. В случаите, когато легалните механизми в публичния сектор не действат ефективно, корупцията се явява като предпочитана, а понякога и единствена възможност за гражданите. Всеки успешен акт на корупция усилва и насърчава увереността, че това е “нормалният” начин за постигане на личните цели.
Сред най-застрашените от корупция зони в сферата на публичната администрация обикновено се посочват:
* Възлагане на държавни поръчки;
* Прилагането на разрешителни и лицензионни режими;
* Приватизацията;
* Събирането на данъци, мита и такси;
* Местната администрация;
* Назначаването на държавни служители и др.
Едни от най-често срещаните форми на административна корупция са следните:
> Когато правителството е купувач или ползвател на услуги – чрез подкупване на държавни служители, дадена фирма да се включи сред избраните доставчици или да бъдат поставени такива условия, на които отговаря само определена фирма;
> Когато правителството е продавач – например на стоки или услуги под пазарните цени – осигуряване на достъп до такива изгодни сделки чрез плащане на подкупи;
> Когато държавните институции осъществяват приватизационни сделки – основен източник на генериране на корупция;
> Когато правителството контролира финансово-кредитни институции – осигуряване на кредит или привилегировани условия за неговото изплащане чрез подкуп;
> Когато държавата разпределя ограничени субсидии или социални плащания – при възможност на служителя да вземе решение по усмотрение кой има право на тях, да определи приоритетни ползватели на такива субсидии или помощи;
> Когато държавните служители разполагат с важна вътрешна информация – например актуално състояние на приватизиращи се предприятия или условия за провеждане на търгове;
> Когато съществуват разрешителни и лицензионни режими за извършване на определена дейност – поради неясната законова регламентация или в резултат на недобросъвестност от страна на служителя;
> Когато държавни служители са овластени да санкционират нарушения или да извършват контролни функции – чрез подкупи могат да се избегнат или да бъдат намалени санкции, да бъдат предотвратени внезапни проверки;
Сподели с приятели: |