Център по юридически науки понятието „длъжностно лице” в българското наказателно право бургас 2010

§1. Исторически обзор

Съвременното понятие за длъжностно лице е познато на правото от началото на миналия век. Данни за длъжностни престъпления се срещат още в източници на правото от древността. За тях винаги са били привличани към отговорност една определена група лица. Длъжностни нарушения първоначално намираме в обществените и религиозни забрани, известни от най-древни времена. Докато субект на длъжностни престъпления и нарушения винаги е бил длъжностно лице, съдържанието на това понятие е било различно в различните исторически епохи. Първоначално към тази категория са били причислявани чиновниците, които са упражнявали публична власт.

Дори в един от най-старите източници на правото Законът на ХІІ таблици сред неголемият брой наказателно правни санкции се споменава за строгите наказания за подкуп на съдии³.

Древен Египет

В древен Египет е съществувал централизиран бюрократичен апарат от чиновници. Съхранените източници сочат, че в законодателството са съществували норми, регламентиращи правата и задълженията на тези лица, а също и отговорността за неизпълнението им. Правното положение и отговорността на длъжностните лица в древен Египет са били закрепени в некодофицирани правни актове. Например служебните задължения на везира, който е бил висш съдебен служител и дясна ръка на фараона при управлението на държавата са детайлно регламентирани в „Длъжностна характеристика на везира” и в „Назначение на везира”⁴. Съгласно характеристиката (инструкцията) везирът е бил въззивна или последна инстанция, както и първа за най-сложните дела, можел е да образува производства срещу други висши чиновници. Той е ръководел и контролирал дейността на всички съдебни органи с помощта на централна съдебна палата или специални чиновници. Изпълнението на тези действия е било негово задължение. Според Лурье в Египет посочените текстове са само част от едно обширно законодателство за длъжностните лица. Той счита, че за всяка длъжност са съществували „наставления”, определящи задълженията на съответното длъжностно лице, както и правилата за назначение⁵. Нарушаването на задълженията от страна на тези длъжностни лица в Древен Египет е било често явление.Считало се е, че най-ефективният път за борба с това явление не са тежките наказания, а заемането на тези длъжности от богати хора⁶. Но дори и богатството не изключвало подкупите и нарушаването на служебните задължения на чиновниците. По „Законите на Харемхеба” съдиите били освободени от плащане на данък за длъжността, но за нарушаване на закона налаганото наказание е било от най-тежките. Там се съдържат и специални текстове за отговорността на лица, заемащи високи длъжности в държавата ( злоупотреба с власт, получаване на подкуп) и за вида и размера на налаганите им наказания (телесни наказания, глоба, лишаване от длъжност)⁷. Дори този бегъл преглед на цитираните източници дава основание да направим извод, че още тогава е съществувало правно регулиране за отговорността на длъжностните лица и регламентация за наказанията, които са били налагани за неизпълнение на задълженията им (независимо от факта, че те съществено се отличават от познатите ни съвременни понятия и институти на правото).

Доста по-съвършена е правната уредба на държавния апарат в Древен Рим⁸. До нас е достигнал един много ценен източник - Notitia dignitatum (Регистър на службите), документ от епохата на късната Римската империя (края на IV или началото на V век), съдържащ списъци на длъжностите и отговорностите на лицата, които ги заемат. В документа са записани няколко хиляди граждански и военни длъжности - от дворцовите до провинциалните на Западната и Източната Римска империя. За всяка половина на империята са изброени всички основни длъжности в своя, често с местонахождението им и дори точният им персонал (Officium), с изключение на най-младшия. Това са съдебни служители, наместници и провинциални управители, военни командири (magistri militum) и др. Развитието на Римската държава довело до разгръщането на сложна йерархическа система от рангове и длъжности. Това било съпътствано с огромни злоупотреби от страна на чиновниците. За разследване на действията им през 149 г. пр.н.е. е създаден първият наказателен съд question perpetua de pecuniis repetundarum, който разглеждал дела по жалби на магистрати⁹. С lex Calpurnia се въвежда относително самостоятелен раздел за отговорност на длъжностни лица. Според някои автори именно в римското право за първи път са формулирани съставите за длъжностни престъпления¹⁰. За първи път са регламентирани престъпления като подкуп, подкуп, получен чрез изнудване, присвояване¹¹.

Може би най-значимият закон, обхващащ най-широк кръг злоупотреби е т.нар. Lex Julia repetundarum от 59 г. пр.н.е. В над 100 текста са забранени незаконното облагодетелстване на магистратите, а също и на техните подчинени и семействата им; установено е какви плащания в натура имат право да получават и какво могат да искат в своя полза от населението. Този закон установявал пределите на пълномощията на провинциалните магистрати и предвиждал отговорност за подкуп и злоупотреба със службата, незаконно събиране на данъци, приемане на подаръци, устройване на скъпи игри и др.. Наказанията, предвидени в закона били: връщане на незаконно получената облага, изгнание, а също и лишаване от звание, със или без изгнание. Този закон действал до разпада на Римската империя и независимо от строгостта му не действал ефективно. За първи път в римското право по време на управлението на Юлий Цезар в специален закон - Lex Julia de peculatandarum се формулира и състав за присвояване на държавно имущество –peculatus¹². Впоследствие въз основа на този закон в самостоятелни състави са изведени редица престъпления: заем от държавната каса, а също и от касата на провинциите; незаконно получено държавно имущество чрез подправка; незаконно освобождаване от плащане на дължими суми на държавата, от страна на лицето, което е длъжно да ги събира; подправка и унищожаване на публични документи. За peculatus се предвиждали следните наказания: връщане на присвоеното, изгнание и конфискация на имуществото като допълнително наказание. Виновните обаче рядко били привличани към наказателна отговорност. Често избягвали наказанието посредством връзки и подкупи. Един от основните видове рeculatus бил Peculatus crimen de residues - присвояване на остатък от поверени парични средства от страна на магистрати или частни граждани, на които е било поверено публично имущество. Това включвало следните действия: използване на поверените парични средства не по предназначение; присвояване на поверените парични средства; съставяне на подправени документи с цел присвояване на поверените парични средства.

В Римското право се предвиждала и отговорност за подкуп на длъжности лица. Законът Lex Servilia (105-106 г.пр.н.е.) обявява за престъпление неправилното постановяване на присъда от магистратите, включително и провинциални¹³. Lex Julia de peculatandarum забранявал получаването на подкуп не само от страна на магистрати, но и от обвинители и свидетели.

По този начин в римското право се поставя началото на понятието длъжностно лице като специален субект на длъжностни престъпления. На основата на римското право е разработена и системата на длъжностните престъпления в редица съвременни законодателства.
В епохата на средновековието в редица източници можем да намерим сведения за наличието на административен апарат и актове, регулиращи държавната служба и злоупотребата със служебно положение.¹⁴
България

Най-старите източници на българското право като Крумовите закони, Еклогата, Законът за съдене на людете не съдържат норми, които да установяват състави за престъпления, извършени от длъжностни лица. В текстовете се споменават определени лица, на които са възлагат публични функции и които понастоящем бихме причислили към категорията на длъжностните¹⁵.

Терминът длъжностно лице се среща още в Търновската конституция¹⁶, а по-късно и в Наказателния закон от 1896 г.¹⁷, Закона за устройство на съдилищата ¹⁸ и други нормативни актове. Всъщност Наказателният закон употребява различни термини за лицата, които изпълняват държавна или обществена служба ¹⁹. Съгласно чл. 418 от Наказателния закон от 1896 г. “Чиновник, в смисъл на настоящата глава, е всеки, който със заплата или безплатно, постоянно или временно, по назначение, избор или по пълномощие, под клетва или без клетва, е натоварен да върши държавна или общинска служба, както и онзи, който е натоварен да върши делата на учрежденията или заводи, които се нахождат под непосредствен надзор и управление на държавата или на някоя община”. Терминът “чиновник” се възприема в нашето законодателство от руското. ²⁰ Първият български закон е Законът за чиновниците от 1882 г. ²¹ През 1906 г. е приет Закон за чиновниците по гражданското ведомство, който дава по-широко определение на понятието “чиновници”²², а по-късно през 1922 г. Закон за държавните служители. Още тогава в правната доктрина се възприема становището, че под “чиновник” следва да се разбира само държавен чиновник²³. За останалите е била задължителна добавката “чиновници в частни учреждения”²⁴.

Конституцията от 1947 г., оформя системата на политическа власт в съответствие с политическите цели и задачи на социалистическата държава. Тя създава нова категория “трудещи се”. В този период понятието за държавна служба се използва като синоним на държавна власт и държавно управление, които се осъществяват от държавни органи и длъжностни лица. Не се обособява отделен статут за служителите, различен от този на работниците. И за двете категории лица се прилага трудовото законодателство на страната²⁵. По този начин се заличава различието между статута на държавните служители и останалите категории трудещи се.

В Наказателния закон от 1951 г. ²⁶ законодателят замени терминът “чиновник” с “длъжностно лице”. В кръга от длъжностни лица по смисъла на този закон за първи път са включени и лица, които по служебно положение не могат да бъдат причислени към чиновниците, а именно лицата, на които е поверено за пазене обществено имущество и лицата на ръководна работа в държавни предприятия, кооперации или други обществени организации²⁷. Съдържанието на понятието се запазва без съществени промени и с измененията на текста на чл. 373 от Наказателния кодекс от1956²⁸ г. и с настоящия Наказателен кодекс от 1968 г.²⁹