Извършване на оценка на изпълнението на

4.1.2. Планиране

• 
  реализиране - участници и практика;
  
• 
  уместност на планираните цели на политиката за децата;
  
• 
  уместност на планираните мерки, ресурси и партньори за изпълнение на стратегията;
  
• 
  капацитет на системата да управлява и изпълнява стратегията.
  

• 
  Процес на планиране
  

Сложността на задачата произтича от многосекторния характер на темата и липсата на анализ и обща методология. Планирането е фрагментарно, въпреки наличието на координация. Всяка област от приоритетните в стратегията е разработена самостоятелно, липсва общ принцип и на места връзка между отделните й части. Това, до голяма степен се определя от различната експертиза и различният етап на реформиране на сферите. Прави впечатление, че не е правен анализ, оценка и преглед на съответствието и постиженията на други планове и стратегии, дори такива, които са в процеса на изпълнение към 2006 г – 2008 г. (Национален интегриран план за прилагане на Конвенцията на ООН за правата на децата и Национален план за реформа в институционалната грижа.)

П
“...Нашата политика е политика на гасене на пожари...”

“В институциите – там изскачат проблемите...”

“Първият проект от Визията беше “операция спасяване”...”
Източник Интервюта
роцесът на анализиране на нуждите, както вече бе отбелязано, е по-скоро процес на събиране на статистическа информация, преглед на документи и европейски приоритети. Планирането е ситуативно, реагира се кризисно, често с натиск отвън. Така са формулирани и целите на стратегията.

В този смисъл напълно очаквано само година след приемането й се прави поредният “социален” завой на политиката – от политика за всички деца отново към политика за деинституционализация с приемането на “Национална стратегия Визия за деинституционализация”.

На местно ниво, част от общините разработват и приемат Общински стратегии за закрила на детето. При преглед на някои от тях (изчерпателен преглед на всички стратегии не е възможен, поради няколко факта: не всички общини имат такива за закрила на детето; периодите на планиране са различни; приоритети също не са от един порядък, което практически прави невъзможен сравнителния им анализ) се вижда, че за стратегиите, планирани в периода непосредствено след приемане на НСД 2008 – 2009 г. е налице съответствие на поставените цели на местно ниво с тези на национално.

Според представителите на ОЗД и РДСП, участвали в онлайн проучването, оперативните цели на НСД съответстват на идентифицирани нужди както следва:

• 
  намаляване на детската бедност и създаване на условия за социално включване - ОЗД (77%), РДСП (77%)
  
• 
  осигуряване на равен достъп до качествена предучилищна подготовка и училищно образование – ОЗД (91%), РДСП (86%)
  
• 
  подобряване здравето на децата - ОЗД (77%), РДСП (77%)
  
• 
  насърчаване участието на децата при формиране и изпълнение на политики – ОЗД (70%), РДСП (64%)
  

• 
  Уместност на планираните цели на политиката за децата
  

Важно е също да се отбележи липсата на предварителна оценка на въздействието на НСД 2008 – 2018, анализ на нуждите, визия за системата. Не е правен анализ на причинно-следствените връзки, т.е. освен, че не са идентифицирани проблемите, не е осъществен анализ на това кои проблеми са причини и кои са всъщност следствия (анализ на проблемите). Освен това, първите стратегически документи (2000-2003, 2004-2006), както и цялата създадена система са насочени към закрилата на децата, само към онази част от детското население, която е в риск или в опасност от риск.

НСД 2008-2018 г. е първият стратегически документ в България, които има претенциите да насочва политиката към всички деца. Въпреки това, тя не е обоснована с изследвания и анализи за ефективността и въздействието на планираните мерки. Важно е в този смисъл да се отбележи и това, че в стратегията акцент е поставен на определени групи деца.

Според посочени статистически данни в самата НСД за 2006 г. (за децата, извършители на престъпления данните са за 2005 г., а за децата на улицата за 2007 г., за децата със СОП посоченият брой е само за обхванатите от образователната система, а за децата въвлечени в тежки форми на детски труд не е налична информация) децата с дарби и децата в риск са общо 28 323. С цялата условност, че данните може да не са изцяло точни, поради несъвършенства в системите за събиране на данни, това са едва 2 % от цялото детско население на страната към 2006 г.

Развитието на стратегията се разглежда и в контекста на политиките за децата, тъй като тя би трябвало да бъде документа, който да следва мисията и визията за децата на България и да дава насока на всички политики за 10 години напред. В този смисъл особено важно е тя да бъде съответна на документите, приети преди и по време на нейното планиране, а всички последващи планове и стратегии да се съобразяват с нея. От текста на стратегията не е видно да се прави опит за синхронизиране на НСД с други стратегически секторни документи.

Направеният преглед на развитието на националните политики няма претенциите да бъде изчерпателен. Представени са само основните моменти, които имат директна връзка с НСД и очертават основните политики. Прави впечатление, че всички приети документи на стратегическо ниво са ориентирани към закрилата на децата (т.е. социално ориентирани). Въпреки че НСД прави опит да ориентира политиката към всички деца, отново и от този преглед става ясно, че особено внимание се отделя на попадналите в риск деца (деинституционализация, деца жертви на трафик, престъпления), а не толкова на подкрепата на семействата и превенция относно попадане в риск или на политика за повишаване качеството на живот и развитието на всички деца.

Уместност на планираните мерки, ресурси и партньори за изпълнение на стратегията;

Уместността се оценява чрез преглед на вътрешната съгласуваност на целите и мерките за изпълнение. Тази съгласуваност показва дали очакваните резултати по всяка цел водят до постигането й и дали оперативните цели в тяхната съвкупност допринасят за постигане на стратегическата цел. Съгласуваността на резултатите с оперативните цели детайлно е отразена в област ефективност по отношение на всяка цел.

Връзката и съгласуваността на стратегическата цел; оперативните цели и планираните мерки по области е представена в схемата по-долу.

Видно е, че оперативните цели са насочени и водят към стратегическата цел. От друга страна, обаче, оперативните цели не са от един порядък. Първа оперативна цел е всеобхватна и включва в себе си 2 и 3 (тъй като социалното включване се дефинира и през образованието и здравето), а 4 цел е по-скоро принцип на функциониране на една система, философия, не толкова цел. Формулирането на стратегическата цел като “създаване на условия за” насочва към промяна на средата за постигане на подобрено качество на живот на децата и възможности за упражняване на техните права (т.е. ориентирани към системата), не толкова към конкретните промени в живота на децата (т.е. ориентирани към клиента). В същото време сред мерките няма заложени такива, които са насочени към промени на системите, а по-скоро са действия в рамките на системите (социална, образователна и здравна).

Оперативните цели насочват към ключови области на права, но не ги изчерпват. Правото на детето на защита от насилие и експлоатация, на развитие способностите на децата и други не са намерили израз в оперативните цели, а се появяват като области и мерки за реализиране.

Мерките за постигане на целите са обособени в 10 области. Част от тях се отнасят до постигането им, това са: семейна среда, алтернативни грижи, здравни грижи, право на образование, участие в политики. Други са насочени към постигане на няколко цели, например отдих и свободно време, а трети са принципи и права на децата. Подобно на оперативните цели и мерките не са от един порядък, което значително препятства процеса на годишно планиране, реализиране и оценка.

Вътрешна съгласуваност на цели, очаквани резултати и мерки в НСД

• 
  Капацитет на системата да управлява и изпълнява стратегията.
  

Друг важен фактор е, че в стратегията и в годишните планове за действие не се поставят задачи, свързани с подобряване на капацитета на образователната, съдебната и здравна система да изпълняват тази стратегия. Това е първият дългосрочен стратегически документ за детето в страната, което предполага много добри умения в стратегическо мислене и планиране, управление на промяната, и изисква способност за междуинституционална координация и комуникация на различни нива. От наличните документи не личи да са планирани действия за подобряване на тази част от организационния капацитет.

Основен акцент в стратегията е поставен на сътрудничеството между всички ангажирани институции и организации на национално, регионално и местно ниво, държавни и НПО. Текстът е декларативен, съдържа констатации и пожелания, няма ясно описан механизъм как точно ще се постигне това сътрудничество и как ще се отчитат резултатите и постиженията. Посочено е също, че особено важно в процеса на планиране и реализиране е участието на децата и техните семейства, но няма информация как точно ще се осъществи това. Що се отнася до капацитета на системата да планира оперативно, да следи, анализира и актуализира, не е направено предложение за това как този капацитет ще се поддържа и повишава, имайки пред вид, че стратегията ще се изпълнява 10 години. Внимание се обръща основно на подготовката на кадри от висшите учебни заведения и кариерното развитие и условията на работа на социалните работници.

Мониторингът на процеса на изпълнение е възложен по закон на председателя на ДАЗД. Всяка година се приемат НПЗД, които се отчитат в края на годината. Наблюдението се осъществява и чрез периодични (на всеки три години) доклади от ресорните министерства и институции и доклади от социологически проучвания за оценка на стратегията.

Г
“...При планирането и разработването на отчетите всяко министерство работи самостоятелно, не е системно, няма индикатори...

“При отчитането информацията се обобщава от ДАЗД, ако са изпълнени дейностите, то следователно целите са постигнати...”

които са изпълнени, независимо дали имат връзка или не с НСД, както и дали са довели до постигане на целите или не. Освен това, по изпълнението на стратегията работят всички ангажирани, а ролята на ДАЗД е да събира и обобщава информацията.

Капацитетът на системата да постигне заложените цели е свързан с това да има подготвени хора, които да имат знания и умения по стратегическо планиране, формулиране на цели, индикатори и тези знания да се повишават непрекъснато, което е доста трудно, изисква ресурси, които не са планирани.

Според 86 % от представителите на РДСП и 69 % от представителите на ОЗД екипите имат нужда от допълнително обучения, за да планират по-ефективно на местно ниво.

Според представителите на РДСП (78 %) и ОЗД (72 %) най-сериозна е нуждата в областта на оценката на ефективността на предоставяните услуги и изследване нуждите на потребителите(51 % от ОЗД) и процесът на стратегическо планиране (52 % от РДСП).

Планираните ресурси за реализиране на стратегията не са конкретни, всички мерки се изпълняват в рамките на бюджета и ОПРЧР. Няма информация дали е направено и дали се прави синхронизиране на ресурсите с поставените цели, така че да бъдат достатъчни за постигането им.

След приемането на Националната стратегия за детето през 2008 г. са се случили редица промени в процеса на планиране – това е факт според 50% от ОЗД и 82% от РДСП. Промените се свързват основно с три аспекта – промяна в участниците в планирането и преход към мултидисциплинарните екипи; подобряване проследяемостта на нуждите на потребителите, нарастването на броя на доставчиците на услуги и откриването на нови услуги. Тези промени обаче не се обвързват със съществуването на стратегията, а по-скоро с изискването планирането на общинско ниво да бъде в екип. В същото време разбирането за стратегическите посоки за развитието на политиките е най-добро през инструментите за финансиране (напр. ОПРЧР). Това е напълно разбираемо, защото спазването на приоритети е пряко обвързано с финансиране за изпълнението им (участници в онлайн проучването потвърждават това). Така се оказва, че оперативните програми имат по-голямо влияние върху развитието на местните политики за деца, отколкото НСД.

ИЗВОДИ

• 
  Планирането на НСД не е предшествано от адекватен анализ и оценка на постиженията на предходните стратегии за закрила; не е направена предварителна и последваща оценка на въздействието; няма изведена визия и мисия на системата;
  
• 
  Планирането е фрагментарно, направено е без обща методология, целите не са от един порядък;
  
• 
  Няма синхронизиране на стратегическите документи по време на и след приемането на стратегията;
  
• 
  Мерките са от различен порядък;
  

• 
  Да се направи актуализиране на стратегията, като се синхронизира със стратегическите документи;
  
• 
  Да се направи актуализиране на стратегията по отношение но оперативните цели и мерките за постигането им;
  
• 
  Да се работи по повишаване капацитета на системата за осъществяване на стратегическо планиране, мониторинг и анализ.