Специализиран научен съвет по политология при висшата атестационна комисия

Конфликтите и споровете са вътрешноприсъщи на всяка една социална система. В публично-правната сфера, където едната страна винаги е Държавата, представлявана от свой орган (институция), а другата страна е частен обществен субект, тези конфликти и спорове се развиват особено динамично и имат своето конкретно ежедневно проявление. Важността и спецификата на споровете в данъчния (данъчно-осигурителния) процес произтичат от това, че те засягат буквално всеки един социален субект, който принципно има качествата на данъкоплатец и осигурител, осигурен, самоосигуряващ се.

В европейски и световен мащаб през последните десетилетия се наложиха алтернативните методи за разрешаване на спорове. Те възникнаха в частната сфера, но впоследствие, доказвайки своята ефективност и ефикасност, се утвърдиха и в доста области от публичната сфера на чужди социални и правни системи.

Българското законодателство и социалната практика възприеха медиацията и омбудсмана като нови, модерни инструменти за посредничество и разрешаване на спорове. Арбитражът бе доразвит като институция, като намери своето място и в областта на действие на администрацията (сферата на обществените поръчки). Данъчното и данъчно-осигурителното, както и общото административно законодателство възприеха, макар и колебливо, някои от алтернативните методи за разрешаване на спорове в административния процес по отношение на данъци и осигурителни вноски.

Дотук защитихме тезата, че алтернативните методи за разрешаване на спорове са приложими в данъчно-осигурителния процес, като довеждат не само до разрешаване на съществуващи или бъдещи спорове, но и постигат целите на законодателството чрез нови правомощия (възможности за действие, определени чрез права, задължения и отговорности) на приходната администрация. Задълбоченото и широкообхватно изследване на алтернативните методи за разрешаване на спорове, от една страна, и конфликтните точки и ситуации в данъчно-осигурителния процес и въобще в приложението на данъчно-осигурителното законодателство и в действията на приходната администрация, от друга страна, неминуемо довеждат до извода за възможността за много по-сериозно приложение на алтернативните средства за разрешаване на спорове в тази сфера. Изведени са и позитивните резултати от подобен подход в различни аспекти и проявления на обществената реалност.

Доказването на основната теза на изследователско равнище е базирано на комплексното приложение на интердисциплинарни анализи в Глава втора и Глава трета – нормативен, исторически, социологически и смесени анализи и анализиране на действителни казуси от практиката. Използвани са методи за изследване, анализ и синтез на резултатите и изводите, като са търсени различните гледни точки на конфликта и споровете в данъчно-осигурителния процес. Към изследваната област е подходено позитивно и с научна обективност, като стремежът е бил да се посочат и други сполучливи варианти за приложение на алтернативни инструменти за разрешаване на спорове в данъчно-осигурителния процес, както и конкретни законодателни изменения в тази насока.

Важно доказателство за валидността на докторската теза е и новоприетия Административнопроцесуален кодекс (АПК), който изрично допуска споразумението в административния процес, особено като се има предвид, че при планирането и подготовката на първоначалния текст на настоящия труд не бяха налице дори и индиции в насока.

Изводи

От изложението на Глава първа могат да се направят следните изводи:

Първо, основна цел на настоящия труд е изясняването на горепосочените способи чрез сравнителен интердисциплинарен анализ, както и предложения за приложението им в България, съобразени с българската правна традиция, действащото законодателство, административната и съдебна практика, социално-икономическата действителност и някои социално-психологически особености на нашето общество.

Второ, целите и задачите на изследването са насочени както към аналитични изводи, така и към предложения за действителни законодателни и практически промени, свързани с алтернативните на формалните способи за разрешаване на спорове в данъчно-осигурителния процес.

Трето, двете работни хипотези потвърждават, че алтернативните методи за разрешаване на спорове са предпочитани при управление на конфликти и са приложими в данъчно-осигурителния процес.

Четвърто, Алтернативните методи за разрешаване на спорове са приложими в данъчно-осигурителния процес. Те довеждат не само до разрешаване на съществуващи или бъдещи спорове, но и постигат целите на законодателството чрез нови правомощия (възможности за действие, определени чрез права, задължения и отговорности) на приходната администрация.

ГЛАВА ВТОРА: БЪЛГАРСКАТА ПРАКТИКА И ЧУЖДИЯТ ОПИТ ПО ОТНОШЕНИЕ НА АЛТЕРНАТИВНОТО РАЗРЕШАВАНЕ НА СПОРОВЕ В ДЕЙНОСТТА НА ПРИХОДНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ

Къде могат да се търсят причините за евентуалните конфликти в процесите, по които страна е публичната администрация?

На първо място, налице е аксиоматично противоречие между целите на гражданския субект и тези на публичната администрация, в случая приходната администрация.

Гражданският субект (физическо или юридическо лице) на всяка цена се стреми да “минимализира” размера на своето публично задължение. Той може да постигне това по поне два начина. Единият възможен начин е да се използват всички “вратички в закона” и да се стигне до “легално избягване на публично задължение” или поне до неговото намаляване до поносим размер. Когато законът позволява различни интерпретации на фактите, нормално е да се очаква данъкоплатецът да се позове на тази възможност. Другият начин е по пътя на т.нар.нелегално избягване на публично задължение. Като пример може да се даде данъчният процес (разширен до административен процес в областта на данъци и осигурителни вноски): като се започне от отказ за съдействие, мине се през просто неизпълнение на задължението за плащане на данъка (вноската), и се стигне дори до “изчезване на данъкоплатеца” в сферата на т.нар. черна или “сивата икономика” (“икономика в сянка”).

Както отбелязва Димитър В. Димитров: „Почти всички конфликти започват с предявяване на определени претенции на една от страните, участващи в конфликта, към другата страна. Ако втората страна намери начин, има желание да удовлетвори тези претенции, то конфликтът може да се избегне. Жалко, че предявените претенции невинаги имат адекватен характер и невинаги участниците в конфликта си дават сметка за „цената”, която трябва да платят. А тази цена понякога е твърде висока и за двете страни. Търсейки „ответен удар”, двете страни попадат в омагьосан кръг от неразрешени противоречия, които се натрупват и ескалират в процеса на конфронтация”¹².

От друга страна, публичната администрация обикновено се стреми да “максимизира” размера на публичното задължение на гражданския субект. В данъчния процес това е практика поради присъщия “фискален уклон” на работещите в приходната администрация – Националната агенция за приходите (НАП). Освен тази психологическа настройка не трябва да се забравя и силният материален интерес – предвидената в

На второ място, налице е конфликт между разбиранията и нагласите на българския данъкоплатец и на служителите на НАП. Гражданската и правната култура на българския гражданин понякога не съвпадат с европейските разбирания. За един европейски гражданин няма съмнение, че той е носител както на граждански права, така и на граждански задължения. Също така е без съмнение, че негов граждански дълг е да заплаща дължимите си данъци и такси.

Служителят в данъчна или приходна администрация на която и да е европейска страна стриктно спазва законовите разпоредби при определянето на данъчни задължения. Но този служител също така е убеден, че като представител на държавата дължи публични услуги на данъкоплатеца. Затова този служител има не само внимателно отношение към гражданите, но и зачита всички техни права и законни интереси.

По подобен начин е налице разминаване между нагласите, очакванията и действителното поведение в дадена ситуация. Понякога реалното поведение се проявява противоположно на афишираното. Въпреки това тези нагласи имат устойчиво проявление, доколкото са възприети от по-голямата част от обществото.

Българският данъкоплатец/осигурител счита, че отношението на държавния и общинския служител към него е “лично”.

На трето място, съществува конфликт на поведението. Гражданинът (данъкоплатец, осигурител, осигурен, самоосигуряващ се) в България не е осъзнал себе си като такъв не само откъм задължения, но и откъм права. Като клиент на публичната администрация относно ползването на нейните услуги последният трябва да изисква адекватна информация, съдействие и уважение. Това се случва в други страни, но не и в България. Затова поведението на българския гражданин е “свенливо”, “срамежливо” или “пасивно”, но не и активно изискващо съдействие от публичната администрация. Вън от това (а често и като следствие на горното) може да се стигне до поведение на пропускане на всички законоустановени срокове. Впрочем, това е свързано с нагласите и разбиранията, които в българския им вариант (кой знае защо) приемат за съвсем нормално да се извърши нещо в последния ден на срока, а защо не и да се просрочи действието (без значение дали е свързано с упражняване на права или задължения).

Ако вземем за пример отново административния процес по ДОПК и по-точно ревизиите (съвкупност от действия на органите по приходите, насочени към установяване на задължения за данъци и задължителни осигурителни вноски), особено проверките (действия на органите относно спазването на данъчното и осигурителното законодателство), където контролираният субект и данъчният орган се срещат “лице в лице”, можем да изследваме поне две “изкривявания в поведението”. Първото е свързано с преднамерена агресия и от двете страни, без приемане на чуждата гледна точка относно фактите и обстоятелствата по случая. Тази нетърпимост е свързана не само с липсата на стабилни морални изисквания към поведението. Тя е свързана преди всичко с от конфликта на целите, пречупен през призмата на реалните действия на страните

Могат да се обособят няколко възможни фази на конфликта:

Първата фаза е идентификация на проблема, който има отношение към справедливостта или нееднаквото третиране от страна на държавата на “ощетения” в конкретния случай граждански субект. Добре би било, ако държавният или общинският служител аргументирано и спокойно убедят гражданина, че те са само изпълнители на държавната воля, и не влагат личен елемент в действията си. До проблем може да се стигне също и при явното неразбиране от страна на данъкоплатеца на неговото задължение или на неприемане на наложената му санкция. Възможно е и задължението да е непосилно в настоящия момент, а да е предприето принудителното му изпълнение от страна на властите, отговарящи за публичните приходи или публичния изпълнител. Затова служителите на приходната администрация би трябвало да разтълкуват ситуацията на данъкоплатеца, като му разяснят възможностите, опасностите, рисковете и изходите от нея. По този начин, проблемът се идентифицира и престава да бъде неясен и за двете страни. Както много точно отбелязва Мишел Фуко: „От друга страна, в отхвърлянето на закона или на правилниците лесно се разпознават борбите срещу онези, които ги установяват съобразно интересите си: вече се борят не срещу откупвачите на данъци, срещу служителите от финансовите служби..., а срещу самия закон и срещу правосъдието, което е натоварено да го прилага...”.¹³

Втората фаза е дефиниране на целта, към което се стремят двете страни. Гражданинът иска да намали задължението си, а държавният или общинският служител желаят то да бъде определено във възможно по-висок размер. Налице е явно противоречие в интересите на двете страни. Основа на общото съгласие е да действат законосъобразно и добросъвестно, като продължават да следят за своите цели.

Третата фаза е възможността за разрешаване на противоречието. Докато противоречието се изразява само в различните изходни позиции, в непримиримост и липса на отстъпки, агресивен спор, придружен с непозволени от правна и етична гледна точка начини на действие, то се превръща в конфликт. Възможно е обаче и двете страни да действат спокойно и аргументирано и по този начин да подведат фактите и обстоятелствата по случая към приложимите правни норми, да се намери взаимо приемлив компромис между двете гледни точки в рамките на правната норма. Това е естественият начин за изход от ситуацията. Естествената нагласа към възможността за използването на алтернативни методи за разрешаване на спорове в административния процес по ДОПК е първото необходимо условие за възможността за разрешаване на противоречията в този процес.

Затова може да се приеме тезата, че възможните стратегии за излизане от конфликт са съперничеството, компромисът, приспособяването, отстъпката и сътрудничеството.¹⁴ При съперничеството е налице активно налагане от по-силната страна на по-слабата страна на неприемливо за нея решение. Отстъпката е обратният подход със същия резултат – пасивно приемане от по-слабата страна на лошо за нея решение. Приспособяването е пасивна позиция, базирана на силната зависимост от опонента. Сътрудничеството се основава на конструктивен диалог и рационално вземане на решение на базата на най-ефективните подходи за случая. Приемането на компромиса като най-вероятна стратегия за разрешаване на спора се основава на неговата гъвкавост, рационалност и комбинативност.

В този смисъл се произнася и друг автор. Той изтъква, че „отделните държави в различна степен” използват алтернативните процедури за разрешаване на спорове, като те са „твърде ограничени”¹⁵ при административните спорове. Но също така се акцентира на факта, че гражданите все повече са запознати с правата си, но традиционните съдебни процедури понякога не успяват да удовлетворят „нуждите им от правосъдие”. Авторът има предвид не същинско правосъдие, а справедливост, основана на очакванията за удовлетворение на права, свободи и законни интереси. Отстоява се идеята, че администрацията и обществото могат да се сближат именно чрез алтернативните способи за разрешаване на спорове. Разгледана е контратезата на полезността и законността на алтернативните способи за разрешаване на спорове и тя е оборена, като е отразено, че задълженията на страните по административното отношение не могат да бъдат избегнати, напротив – те само могат да бъдат потвърдени от тези способи.

Четвъртата фаза е готовността на двете страни да разрешат противоречието по един или друг начин. Тук е важно да е налице спокоен и конструктивен диалог, както и позитивно очакване от разрешаване на противоречието. Положителният опит за изход от подобни ситуации е от съществено значение.

Що се касае до обичайните методи, очевидно, че публичната администрация има не само необходимия властови ресурс, тя притежава силна организационна структура, висококвалифицирани кадри, вътрешни процедури и правила, сериозна административна практика. За съжаление нито действащото законодателство, нито нагласата на администрацията позволяват разрешаване на конфликти в рамките на закона по друг начин, различен от обичайния (с много плахи законодателни и практически изключения).

Примерите за неподготвеността за гъвкаво разрешаване на спорове от страна на публичната администрация, в частност новосформираната НАП (правоприемник на Данъчната администрация), са ежедневни и общоизвестни. Някои от тях приковават обществения интерес от години (случаи с известни спортисти и треньори; със съпрузи/съпруги на политици и т.н.) и така приемат вида на силен индикатор за наличието на конфликти, спорове и напрежение в административния (данъчен) процес. Общественото мнение е крайно диверсифицирано в нагласите си, като заема едната или другата страна по спора, но със сигурност тези публични конфликти са неприемливи за повечето социални групи в България.

Петата фаза на конфликта е преценката доколко разрешението на спора ще влияе върху бъдещи противоречия и по какъв начин. Данъкоплатците/осигурителите и служителите на приходната администрация се срещат периодично във времето (поне веднъж годишно, а понякога всеки месец) и те би трябвало да положат основите на едно взаимно доверие и уважение, да възпитат у себе си очаквано поведение в ситуации на противоречие на целите и интересите.

Добре е акцентът на работата на приходната администрация да е доброволността при изпълнението на данъчните задължения. Това може да се постигне, ако приходната администрация се съобразява с възраженията на лицето. Тези възражения по същността си са „нещо като обжалване” или „квази-обжалване”. Необходим е обаче допълнителен механизъм за предотвратяване на евентуално формално обжалване, като се запази изслушването на аргументи между страните.

Процесът на медиация е сполучлив избор на алтернативно средство за разрешаване на спорове. В този процес третото неутрално лице сближава позициите на страните относно аргументите “за” и “против”, относно доказателствените средства в ревизионното производство - какви факти се приемат за установени и относно какви трябва да се ангажират нови доказателствени средства. Самото възражение няма никаква практическа стойност, ако не се вземе предвид, а се използва само за формално основание на твърдението, че се дават всички възможности на ревизирания субект да отстоява интересите си. Възможността възражението да намери силни аргументи и да бъде възприето изцяло или частично може да се реализира само чрез едно допълнително средство за преодоляване на евентуален спор. Това средство е свързано с алтернативните методи за решаване на спорове и то като допълнителен инструмент към възражението, ако същото, според субективното усещане на ревизирания субект не е разгледано сериозно от администрацията.

Може да се предполага, че публичната администрация ще предпочита формалните (посочените в законовите норми) методи за определяне на субективните задължения и санкции по отношение на гражданските субекти. Това е обичайния начин, който не крие никакви рискове и не изисква никакви усилия. Нормално е да се има предвид, че администрацията би била “предпазливо настроена” към всякакви алтернативни методи за разрешаване на спора, страхувайки се, че при успешен изход, другата страна при всеки подобен случай в бъдеще ще изисква този начин, който все пак изисква допълнителна подготовка, а защо не – и по-голямо търпение и доверие. Освен това, при неутвърдена административна и съдебна практика е налице голяма степен на вероятност всякакви контролни органи да търсят наличието на корупционни действия. Неяснотата и възможните варианти за действие създават предпоставки за едно неоснователно интерпретиране на избора на алтернативни средства като корупционна практика.

Някои правни и административни системи отдавна вече са трансформирани в нагласите си и като пример може да бъде дадена настоящата система в САЩ. Дали крайните фази на административния процес могат да бъдат предхождани от някои от формите и методите за алтернативно разрешаване на спорове? Отговорът е положителен. Тези форми, от които могат да се ползват и клиентите на предоставяните от администрацията услуги, варират в различни проявления.

Понастоящем, алтернативните способи за разрешаване на спорове се базират на идеята, че доброволно постигнатото споразумение е предпочитано, тъй като страните са равнопоставени и няма „печеливш и губещ”. Правителствените служители в САЩ вече от десетилетия използват различни техники, като – преговори, сътрудничество, арбитраж, омбудсман и други алтернативни форми за разрешаване на спорове. Дори когато съществуват много формални правни процедури, винаги се търсят разрешенията чрез неформални такива, които да позволят избягването на несъгласие между страните. Факторите, които са наложили неформалните процеси в публичната сфера на САЩ са многобройни:

На първо място е „натискът на публичните политики”. Повечето от тях изискват от държавните служители да постигнат по-високи резултати в работата си, включително и чрез използване на алтернативните методи за разрешаване на спорове. Веднъж използвани по този начин, практиките трудно могат да бъдат променяни. Бипартидната подкрепа на процедурите за алтернативно разрешаване на спорове, изявена още през 1990 г. чрез приемането на Закона за Процеса на договорното определяне на правилата и нормите, се продължава чрез Закона за алтернативните способи за разрешаване на спорове от 1996 година.¹⁶

На второ място, за приложението на АРС силно влияние има отчитането на разходите за съответния процес, съотнесени към крайния резултат. Алтернативните методи за разрешаване на спорове са изключително евтини, сравнени с който и да е формален процес. От гледна точка на икономическата рационалност за разрешаването на един правен спор се изразходват неоправдано много средства и от двете страни.

На трето място, налице е и изискването за икономия на време и усилия по време на процеса. Той се изразява в стремежа, когато процедурата се развива във формален процес, ако е възможно, да се намалят спорните въпросите по пътя на добросъвестното обсъждане. Дори и да не се постигне съгласие, поне формалният процес може да бъде насочен към точно дефинирани проблеми. По този начин споровете между администрация и граждани в САЩ намаляват значително като обем най-малко поради това, че повечето от тях са разрешени предварително.


Неадекватност на нормативната система, уреждаща алтернативните методи за разрешаване на спорове в данъчния процес

Неадекватността на нормативната система по отношение на алтернативните методи за разрешаване на спорове в данъчния (данъчно-осигурителния) процес произтича от множество фактори.

На първо място, това е фрагментарността на тези гъвкави способи за разрешаване на спорове. Тази фрагментарност се проявява в липсата постоянно провеждана система на тези методи в Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. Възможните проявления на някои от алтернативните методи за разрешаване на спорове акцентират най-вече на споразумението. В синонимните форми на споразумението – съгласие и договор най-често не се касае за същинско проявление на АРС.

На второ място, някои от изключително позитивните ефекти на АРС се губят, след като например нормата на чл.152, ал.5 от ДОПК предвижда решаващият орган да се произнесе по предложеното с жалбата споразумение в 45-дневен срок. По този начин, бързината на АРС се губи, а оттук се опорочава и ценността на този метод за разрешаване на спора. Същият негативитен ефект се постига и с продължаването на срока за произнасяне на решаващия орган до 3-месеца, срок, който понякога би бил дори и по-дълъг от произнасянето примерно на административния съд.

На трето място, в специалното данъчно-осигурително законодателство – ДОПК, са създадени норми, които са изключение от общото българско законодателство, за което е повече от сигурно, че приходната администрация ще спазва приоритетно именно тези норми. По този начин, Законът за омбудсмана и Законът за медиацията биха били винаги “на заден план” за българската приходна администрация. Почти е невероятно приходната администрация да предложи на жалбоподателя намесата на медиатор или омбудсман, дори и при най-сериозни случаи на спор между страните.

На четвърто място се поставя въпросът за необходимостта от два отделни административни процеса: по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) и по реда на Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Законодателят изрично дефинира процеса по ДОПК като “административен”. Но той е различен от административния процес по реда на АПК. Последният дава много по-голяма възможност за приложение на споразумението – както в административната, така и във всички възможни съдебни фази. Но при наличието на специалния закон – ДОПК, много малко от разпоредбите на общия закон – АПК, биха били приложени от органите на приходната администрация. Всъщност, при всеки един случай на прилагането им ще има съмнение, дали органът не е излязъл от рамките на приложимия „специален закон”. Това съмнение само по себе си е заложено от законодателя още при приемането на два различни един от друг административно-процесуални режима. В този смисъл не може да се приеме за обществено оправдано съществуването и на ДОПК, и на АПК. Ако битуващата преди „институционалност” е дала възможност на данъчната администрация да убеди законодателя да приеме специален правен режим за нейната работа, то едни бъдещи законодателни промени биха били в полза на премахването на ДОПК въобще. Но това е въпрос на бъдещи законодателни действия, предприети след необходимите икономически и социални анализи и базирани на резултатите от действащото законодателство по отношение на работата на приходната администрация.