Глава четвърта ФУНКЦИИ НА ПУБЛИЧНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ

Глава четвърта

ФУНКЦИИ НА ПУБЛИЧНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ

През 1911г. Фредерик Тейлър публикува труда “Принципи на научното управление”, който предизвиква истински интерес към управлението. Появата му се счита за началото на признанието, че една организация може да се управлява системно и ефективно за достигане на нейните цели.

За първи път функционалният аспект на администрацията изследва Анри Файол и синтезира резултатите в своя труд “Обща и промишлена администрация”, поставяйки по този начин името си до това на Фредерик Тейлър. В този труд той дава и първата класификация на основните функции на административното управление.

Както за всяко понятие в науката, така и по отношение на функциите на публичната администрация в научната литература съществува полемика.

Думата “функция” означава дейност, работа, служба, предназначение.⁸⁰ Някои автори разглеждат функциите като специфични видове дейности, осъществявани от структурите на публичната администрация. Други акцентират върху технологичния признак на процеса на административното управление. Трети ги разглеждат, като видове нормативно определени дейности. Четвърти ги свързват непосредствено с разработването и реализирането на публични програми и стратегии. Повечето от тях изтъкват връзката на функциите на публичната администрация с целенасоченото и въздействие в различните сфери на обществения живот. И действително обективността на целенасоченото въздействие на публичната администрация се обуславя от нейните конкретни проявления, които отразяват в определена форма дейностите на държавата и организациите предлагащи публични услуги.

Функциите на публичната администрация могат да се разглеждат в широк и тесен смисъл на думата.⁸¹

Функциите са израз на цялото множество от целите на публичната администрация. В нея целите се превръщат във функции възлагани на конкретни структури от администрацията, които се разпределят като съответни дейности на отделни структурни звена от тях и се реализират чрез поставянето за изпълнение на конкретни задачи от назначени в тези структурни звена държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение.

Основните функции на публичната администрация представляват онези обективно необходими форми на проявление на въздействието на тази социално управляема система, чрез които се постигат публични цели задоволяващи потребностите на хората. Те изпълват съдържанието на един управленски процес, когато са взети в своята цялост, но не са само функции на органите на държавно управление, но и на отделните администрации които подпомагат осъществяването на държавното управление в различни сфери на обществения живот. Те са функции и на отделните структурни звена в публичната администрация. Функциите на публичната администрация са само една теоретична абстракция, позволяваща да се осмислят функциите на държавните органи на управление и на придадените към тях администрации. Функциите на едните не бива изцяло да се идентифицират с функциите на другите.

Процесът на държавно управление е непрекъснат. Този процес се разчленява на отделни функции, за да може да се управлява по-резултатно. Функциите представляват съвкупност от специфични, еднородни, обособени по съдържание дейности, насочени към постигане на определен резултат.

Основните функции на държавно управление и тези на публичната администрация са взаимно свързани. Резултатите от реализирането на дадена функция, независимо от това дали резултата е положителен или отрицателен, се отразява и на резултата на останалите функции, които се осъществяват от други структури в публичната администрация. Основните функции са свойствени за всеки държавен орган на управление и за всяко равнище на управление в обществото, а конкретните задачи – процедури във връзка с осъществяването на всяка функция са присъщи за служителите от отделните структури в публичната администрация. Те са присъщи на всеки ръководител - от най-висшия до най-низшия. На отделните равнища в публичната администрация всяка функция придобива своя специфика, в зависимост от съдържанието на процеса на това равнище, характера на направленията към които са насочени публичните услуги. Различен е и обемът на конкретните задачи и процедури за реализирането на дадена функция на различни равнища в публичната администрация. Разликата тук се състои не само в обема, но и в честотата на повторение на задачите и процедурите по всяка основна функция в осъществявана от отделни структури в публичната администрация.

В най-висшите равнища на публичната администрация функцията планиране трябва да е доминираща сред останалите по отношение на относителния дял на задачите и процедурите, които служителите от администрацията изпълняват. Обемът на извършваните от тях дейности постепенно намалява към по-ниските равнища в публичната администрация и е най-малко при най-низшите структурни звена.

Аналогични разсъждения могат да се направят и при останалите основни функции осъществявани от органите на управление в администрацията – организирането, координирането, мотивирането и контрола. Следва да се има предвид, че това съотношение в различните администрации зависи от цял комплекс фактори и може да приема различни измерения в тях.

В управленската теория съществуват класификации на функциите на органите на управление в публичната администрация. Този въпрос е един от най-дискутираните в теорията на управлението. В научната литература могат да се открият десетки класификации на авторитетни автори. Това голямо различие се обяснява преди всичко с различните критерии и признаци на класифициране. И тъй като те винаги се определят от целите и задачите на конкретното научно изследване, продуктът от тях – класификациите, удовлетворява естествено тези цели и задачи. Анализът на част от направените класификации показва, че при цялото многообразие от използвани подходи може да се обособи едно общо извеждане на основни функции, присъщи за всеки орган на управление в публичната администрация. Такива са функциите: планиране, организиране, координиране, мотивиране и контрол.

Крайните резултати от функционирането на публичната администрация зависят от това, доколко успешно различните органи на управление на различните нива в администрацията правилно са планирали, организирали, координирали, мотивирали и контролирали. Критерии за успех, не е само количеството на предоставените публични услуги, но и постигнатото качество на тези услуги.

Планирането, като основна функция на органите на управление в администрацията включва определянето на целите и задачите на администрацията, които се поставят пред нея, както пътищата и средствата за тяхното постигане. В публичната администрация това се изразява в проектиране на основните направления на дейности на структурите от администрацията, видовете и формите на взаимодействие между всички структури от различните нива в администрацията и на организацията на осъществяваните дейности от тях. Това намира отражение в конкретно разработване на стратегии, програми и планове.

Организирането, като основна функция на органите на управление в публичната администрация включва действията по самото конструиране на администрацията, формиране на управляващата и управляваната системи в нея, както и на техните подсистеми и основни структурни звена.

Координирането, като основна функция на органите на управление в публичната администрация се свежда до осигуряване на съгласуваност между различните структурни звена в администрацията, в хода на функционирането им в единна система. То означава хармонично осигуряване на количествени и качествени отношения между отделните структурни звена, еднопосочност в дейностите им, за постигането на публичните цели на администрацията.

Мотивирането, като основна функция на органите на управление в публичната администрация включва разработването на ефективни методи и средства за създаването на мотивиращи стимули, за постигането на положителни резултати от функционирането на публичната администрация. То обединява и съсредоточава усилията на служителите в администрацията, които действат в екип или колектив. То способства за творческото решаване на поставените за изпълнение от служителите задачи.

Контролът, като основна функция на органите на управление в публичната администрация включва разработването и внедряването на система за установяване на съответствие между протичането и развитието на осъществяваните от структурните звена на администрацията дейности. Контролът изисква създаването на система за отчитане изпълнението на управленските решения, за определяне насоките за коригиране и усъвършенстване на самата контролна система.

В практическата дейност на публичната администрация терминът “контрол” все по-често се заменя с терминът “мониторинг ”. Възприема се, че дейността на публичната администрация следва перманентно да се наблюдава, като се измерват определени показатели, които трябва да се поддържат в определени граници.

Цялостната дейност по реализирането на основните функции на публичната администрация може да се представи, като комплекс от конкретни функции на органите на управление в администрацията и на отделните нейни структурни звена.

Конкретните функции на публичната администрация представляват съвкупността от осъществяването на конкретни дейности и задачи от една и съща функционална област възложени за изпълнение на различни в администрацията звена. Такива функции са например тези свързани с вътрешната административна дейност в публичната администрация - финансово и ресурсно осигуряване, материално – техническо осигуряване, информационно осигуряване, правно осигуряване и т.н.

Всяка конкретна функция се изпълнява обикновено от съответно създадено за това структурно звено. Възможно е една конкретна функция в публичната администрация да се реализира от две и повече структурни звена. Възможно е и обратния вариант – две и повече функции да се реализират от едно структурно звено.

Детайлизацията на функциите на публичната администрация предполага тяхното разчленяване на конкретни функции, а от там и на конкретни дейности, които следва да се осъществяват от определени структурни звена в администрацията.

Краен продукт на едно такова разчленяване са функционалните структурни звена в администрацията. Разработването на функционални структури в публичната администрация е етап от изграждането на всяка администрация. Едва при тяхното наличие може да се мисли за управленските звена и за определянето на конкретните организационно-структурни звена.

Нормативно определените функции се заключават и в организационно – техническото осигуряване дейността на съответния орган на държавна власт. Такива са например: написването и отпечатването на документи, тяхното размножаване, съхраняване и разпространяване.

Към нормативно определените функции се отнася и административното обслужване на граждани и юридически лица.

Технологичните функции са свързани с технологията на работа на администрацията в помощ на органите на властта. Най-важните сред тях са:

- подпомагане подготовката на проекти и актове за издаването им;

- разработване на публични стратегии, програми и политики,

необходими за реализация на общите цели и функции на държавното управление. Все повече дейността на администрацията се преустройва от традиционния бюджетен принцип към проектен принцип на работа;

- подпомагане на управлението на публичните разходи. То включва: събиране на данъци, такси, мита, акцизи, осигуряване на държавни вземания с цел формиране на публичен ресурс, който се използва за осъществяване на публични разходи; планиране и финансиране на публични мероприятия;

- практическо организиране на финансирането на публичните услуги, като например: осигуряване на външна и вътрешна сигурност, публично образование, публично здравеопазване, поддържане на пътищата, комунални дейности / сметосъбиране, ремонти и др./ ;

- извършване на социални и екозащитни дейности, като: разпределяне на помощи за безработни, социално подпомагане, екозащита и др.;

- подпомагане на контрола за законност, осъществяван от органите на изпълнителната власт и за изпълнението на органите на държавна власт;

- координацията на изпълнението на съвместни задачи от различни служители и различни звена. Тази координация бива: вътрешна – в рамките на самата административна структура , външна – между звената в администрацията и на международно ниво – във връзка с хармонизацията на българското законодателство към това на Европейския съюз.

Други автори се концентрират само върху функциите на държавната администрация. Те извеждат следните шест функции: административно-организационна, икономичес­ка, социална, информационна, контролна и регулативна.⁸³

Административната дейност е юридическа дейност. Тя се извършва чрез правни действия, проявява се в правни действия и актове и поражда правни последици. Чрез нея се осъществяват административните права и задължения на граждани и организации.

Административната дейност е подзаконова дейност. Тя се развива и осъществява въз основата на закона. Основна задача на администрацията в системата на държавната власт е изпълнението и прилагането на волята на закона в конкретната практика на държавното управление.

Административната дейност е изпълнителска дейност, която се развива за практическо приложение на законите. Тя има и разпоредителен характер. Чрез издаването на различни административни актове с властнически характер административните органи участват активно в процеса на формиране и реализиране на държавната политика.

Административната дейност има държавно - властнически характер, който се проявява главно в две насоки:

- актовете на държавната администрация са задължителни за техните адресати – органи, организации или граждани;

- при не изпълнение може да бъде приложена държавна принуда, чрез прилагането на принудителни административни мерки и санкции.

Административната дейност има творчески характер. Тя не е механично изпълнение на законите, а съзнателна, изграждаща, организираща и създаваща дейност.

Административната дейност има динамичен характер. Постигането на основните задачи на държавното управление изисква постоянен и непрекъснат процес на изграждане и развитие на нови административни отношения. Подвижността на населението, на отделните социални групи и личности в съвременните условия влияе съществено върху дейността на администрацията.

Административната дейност се характеризира с голямо разнообразие и богатство на въпросите, с които се занимава, и на дейностите, които осъществява. Нейните проявления намират израз в различни форми. Последните могат да бъдат подразделени в зависимост от отделните производства и етапи на административния процес, в зависимост от методите, които се прилагат при тяхното осъществяване, от предметното съдържание на дейността, от видовете органи, които я осъществяват и т.н.

Административната дейност свързана с вътрешните отношения, се отнася до организацията, структурата, начина на работа и до самия административен апарат. Тя е условие и гаранция за успешното функциониране на изпълнителната власт. Тя е насочена към самоусъвършенстване и самоорганизиране. Фромите които се използват в нея са вътрешнослужебни или организационни.

Административната дейност която е насочена на вън от административния апарат е изключително важна. Тя е насочена към уреждане на отношения между държавата или държавни административни органи, от една страна, и гражданите или недържавни организации, от друга. Чрез нея се прецизират основните функции и задачи на държавната администрация.

Държавният административен апарат не съществува сам за себе си. Той съществува за да може да се осъществява държавното управление за постигане на целите на обществото, организирано в държава. Държавата, чрез държавния апарат се грижи за благосъстоянието и просперитета на гражданите си и техните организации.

Друга важна класификация на формите на административна дейност осъществявана от публичната администрация може да бъде направена въз основа на отделните етапи в осъществяването на цялостната административна дейност в държавното управление. Тази класификация в известна степен съответства на етапите на традиционния управленски цикъл – вземане на решения, изпълнение и контрол, с тази разлика,че става дума за специфично управление – държавното управление.

Вземането на решения в администрацията означава издаването на едни или други актове или предприемането на едни или други действия, всички от които имат нормативно определени процедури и изискват определена компетентност, която задължително трябва да се спазва

Изпълнението на законодателните, съдебните и административните актове в сферата на администрацията е друга проява на административната дейност. Тя има специфичен характер. Производствата и методите за нея са определени нормативно. Много често административните органи, които са взели съответното решение, са различни от тези които отговарят за неговото изпълнение.

Контролът е неразделна част от административната дейност, така, както е неразделна част въобще от управлението. Всеки висшестоящ административен орган в своята ежедневна дейност осъществява контрол върху долустоящите органи и звена. Отделно съществуват административни органи, които са натоварени специално и изцяло да осъществяват контролна дейност. Във връзка с контрола административната дейност се проявява в още една специфична форма – санкциониращата /или наказваща дейност/. Тъй като административната дейност е гарантирана с държавна принуда, при неизпълнение или нарушение на административни разпоредби, администрацията реализира административнонаказателна отговорност спрямо нарушителите. Този вид административна дейност е още по-строго законово регламентирана и може да бъде извършвана само от органи, изрично посочени в закона.

Най-важната класификация на формите на административната дейност осъществявана от публичната администрация се изгражда въз основата на критерия за спецификата на актовете, които само държавната администрация издава при осъществяване на нейните функции, насочени към прилагането и изпълнението на закона. Според тази класификация автори определят пет форми на административна дейност:

- издаване на нормативни административни актове /наречена още административна нормотворческа дейност/;

- издаване на индивидуални административни актове /наречена още оперативна изпълнително-разпоредителна дейност /;

- издаване на правораздавателни актове /наречена още административна правораздавателна дейност /;

- сключване на договори /наречена още дейност по сключване на административни договори / ;

- материално-технически действия /наречена още материално-техническа дейност /.⁸⁶

В административноправната литература няма еднакво разбиране за формите на административната дейност. Някои автори смесват видовете дейност в администрацията с формите на административна дейност, или на формите с методите на тази дейност. Теоретици разглеждат правните форми на административната дейност на администрацията, като ги класифицират според тяхното предметно съдържание и предназначение.⁸⁷

При изпълнението на своите функции административните органи могат да сключват договори. Формата на тази дейност е договорно-правна. Не всички въпроси в държавното управление се решават само с властнически разпореждания и с издаване на административни актове. Всяко административно учреждение за задоволяване на своите нужди от материали и услуги може да прибегне до сключване на договори за покупко-продажба, наем, доставка, строителство и други с различни държавни и общински организации, с частни фирми и лица. Административните органи могат да сключват и административни договори с частни фирми и лица за предоставяне от тях извършването на някои административни дейности при условия установени в закона. Примери за такива договори са възлагането на държавни поръчки, някои видове концесии и др.

Администрацията развива и други дейности, които нямат юридически характер, не са юридически актове, но са необходими за нормалното функциониране на административните органи. Това са материално - техническите актове и действия. Тези актове и действия служат за подготовка, улеснение и обслужване на другите форми на административна дейност. Такива са например дейностите по изчисляване, изработване на чертежи и схеми, машинопис и компютърна обработка, измервания, поддържане на документацията и архивирането й. В тази форма спадат и дейностите на крайните звена на административните отраслови органи, чрез които се осъществяват конкретните задачи на администрацията в дадения отрасъл – медицинско обслужване на населението, извършване на медицински прегледи, ваксинации, провеждане на ветеринарна карантина, извършване на митнически контрол, провеждане на водачи на моторни превозни средства, обучението в държавни училища и университети и др.

Отделните форми на административна дейност на публичната администрация използват различни методи, средства, начини и мерки за постигане целите на държавната администрация. Методите на дейност на държавната администрация се определят като особен начин на управленско въздействие от страна на държавната администрация, като обобщен субект на метода върху съзнанието и волята на правните субекти/обектите на метода/, с оглед осигуряване на желаното правомерно тяхно поведение за постигане целите, задачите и функциите на държавното управление.

Най-характерни методи на административна дейност са убеждението и принуждаването, които могат да се прилагат самостоятелно или съчетано в зависимост от задачите на държавното управление, конкретната обстановка и отделното лице, към което са насочени административните действия.

Следва да се има предвид, че разгледаните форми на административна дейност на публичната администрация се отнасят само и единствено до администрацията на изпълнителната власт. Тези форми на административна дейност не се прилагат от администрациите на законодателната и съдебната власт, президентската администрация, администрациите на организациите за публични услуги, администрациите на публичните организации с идеална цел, администрациите на публичните предприятия с държавно, преобладаващо държавно и общинско имущество и от администрациите на международни публични организации.

В правната теория автори открояват три основни функции на демократичната държава: законодателна, изпълнителна и съдебна.⁸⁸

Законодателната функция на държавата изразява волята й дадена норма или група норми, по силата на конституцията или изрично определени форми, да имат силата на закон. Тази функция не е форма на административна дейност независимо, че е нормотворческа.

Изпълнителната функция на държавата е законоизпълнителна и управителна. Законите се създават за да се управлява чрез тях, а управлението се извършва точно според законите. В този смисъл тази функция на държавата има две форми на административна дейност : нормотворческа и административно-управленска.

Съдебната функция на държавата се състои в прилагане нормите на обективното право в конкретни случаи. Органите чрез които държавата правораздава са отделени в специална категория. Тази функция независимо, че е правораздавателна не е форма на административна дейност защото не се извършва от административни, а се извършва от съдебни органи.