Програма по дисциплината «Основи на публичната администрация»

В повечето демократични държави има университетски и други институции в които се организира и провежда обучение на кадри за нуждите на публичната администрация. Във Франция обучението се осъществява в световноизвестната Национална школа за администрация – ЕНА. В Германия съществуват колежи и Федерална академия по публична администрация. Във Великобритания обучението се осъществява в Колеж за държавна служба.

Някои национални обучаващи институции в отделни страни на Европейския съюз работят съвместно и организират програми за обучение на чуждестранни държавни служители.

Съществуват и международни организации на институтите и училищата, които обединяват обучаващите институции по публична администрация в различни държави. Такива са: ИАСИА – Международна асоциация на училищата и институтите по администрация и НИСПА – Мрежа на институтите и школите по публична администрация на страните от Централна и Източна Европа.

В Германия, Холандия и Италия обучението на служителите от публичната админстрация се възлага на Институти по публична администрация, които са структури на министрествата на вътрешните работи.

В Република България Министерския съвет осъществява общото ръководство на държавната администрация и определя политиката за нейното развитие. Министърът на държавната администрация организира разработването и координацията по прилагането на тази политика. Министърът на образованието и науката отговаря за функционирането на системите за висше образование и народна просвета.

Системата на управление на човешките ресурси в публичната администрация все още се характеризира с относителна автономност и липса на единни механизми за координиране и прилагане на обща политика за тяхното управление и развитие. Това рефлектира и върху системата за обучение в публичната администрация. Тази система има своя самостоятелна същност, цели, функции, структура и дейности.

Традиционно системата за обучение в публичната администрация включва три подсистеми:

- подсистема за професионално образование на кандидати за служители и на назначени служители от публичната администрация;

- подсистема за професионална подготовка на служителите от публичната администрация;

- подсистема за обучение без откъсване от работа на служителите от публичната администрация.

Съвременното професионално образование представлява степен на научна подготовка, получена чрез системно обучение. Тази степен се придобива, както в държавно висше училище, така и в частни висши училища. В голяма част от държавните и частните висши български училища са разкрити бакалавърски и магистърски програми по специалността “Публична администрация”. Все още няма утвърдена и регламентирана специалност “Публична администрация” за придобиване на образователната и научна степен “доктор”.¹³² Нарастващата й актуалност се определя от потребностите на държавните органи да бъдат подпомагани в дейността си от нова, европейски ориентирана администрация, както и от динамичното развитие на научните и приложните изследвания в областта на публичната администрация и богатия опит на развитите страни в тази сфера.

- първа степен – с минимален срок на подготовка по учебен план 4 години, като на завършилите се присъжда образователно - квалификационна степен ”бакалавър” по специалността “Публична администрация”. Обучението в тази степен осигурява базова широкопрофилна подготовка по специалността;

- втора степен – с минимален срок на подготовка пет години или не по-малко от една година след степента “бакалавър”, като на завършилите се присъжда образователно - квалификационната степен “магистър” по специалността “Публична администрация”. Обучението в тази степен осигурява задълбочена фундаментална подготовка, съчетана с профилиране в тази специалност.¹³³

Българските висши училища все още не провеждат обучение за придобиване на образователно-квалификационната степен “специалист по Публична администрация”. Установените длъжности в българската държавна администрация определено позволяват назначаването на такива специалисти. В тази връзка е целесъобразно организиране на обучение за придобиване на степента “специалист по публична администрация”.

С Постановление № 86 на Министерския съвет от 1997г.¹³⁴ за утвърждаване на Държавен регистър на специалностите по образователно - квалификационни степени във висшите училища на Република България първоначално се регламентира, че специалността “Публична администрация” – шифър 3.5.2. е от професионално направление “Обществознание”- шифър 3. и от професионална област “Обществознание и хуманитаристика”- шифър 3.5.

В последствие с Постановление № 115 на Министерския съвет от 1999г.¹³⁵ се прие Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на образователно - квалификационните степени “бакалавър” и ”магистър” по специалността “Публична администрация”.

През 2002г. се прие нов Класификатор на областите на висше образование и професионални направления.¹³⁶ С него, като професионално направление се регламентира направлението “Администрация и управление” – шифър 3.7. от област на висшето образование “Социални, стопански и правни науки” – шифър 3. През същата година се прие и нова Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на образователно - квалификационните степени “бакалавър”, “магистър” и “специалист по...”¹³⁷ с която се отмени действащата до този момент Наредба за единни държавни изисквания за обучение по специалността “Публична администрация”. На висшите училища се даде възможност да изготвят, акредитират и въведат нови специалности свързани с професионално направление “Администрация и управление”. Някои от тях въведоха нови магистърски програми по специалностите “Държавна и местна администрация”, “Администрация на сигурността и отбраната”, ”Европейска публична администрация” и др.

Обучението на студентите се извършва в редовна, задочна и дистанционна форма. Завършването на посочените специалности и степени е предпоставка, но не и гаранция за назначаване на длъжности в структурите на публичната администрация. Назначаването на кандидатите завършили специалности от професионално направление “Администрация и управление” е свързано с явяването и успешното им представяне на обявени от администрацията конкурси за заемането на съответни длъжности в нея.

За осъществяването на обучението за професионално развитие в конкретни области, се използват различни обучаващи институции и организации. За това обучение в определени сектори се използват функциониращи обучителни центрове за професионална подготовка и квалификация към различни специализирани административни структури.

На базата на приетата Стратегията за обучение на служителите от администрацията през 2002г. Институтът по публична администрация и европейска интеграция разработи план за действие, който набелязва практически стъпки и график на нейната реализация. Стратегията предвижда администрацията да преминава през задължително и специализирано обучение. Първото е предвидено за големи групи от администрацията, а второто предлага знания в по-тесни професионални области.¹³⁹

Подсистемата за обучение на служителите без откъсване от работа цели повишаване на тяхната професионална квалификация. Тази подсистема функционира само в някои администрации от държавната администрация. Тя включва специална и практическа подготовка на служителите по направления на дейности, които осъществяват в администрацията. Тематиката на професионалната подготовка се разработва от ръководството на съответната администрация по направления и линии на работа, като задължително се съобразява с особеностите на съответния вид администрация. Тази подготовка се провежда от ръководни служители от администрацията. Тя е важен елемент при оценяването и атестирането на служителите.

Обучението, квалификацията и професионалната подготовка на държавните служители от МВР се извършва в съответствие със Закона за МВР от 1997г. и другите нормативни актове отнасящи се до висшето образование и професионалното обучение. Обучението се извършва в учебните заведения на МВР – Академия и центрове за специализация и професионална подготовка, във военни академии и училища и в граждански учебни заведения.

Специализирано обучение на служителите, осъществяващи експертна дейност, се извършва в Научноизследователския институт по криминалистика и криминология на МВР.

Служителите от МВР могат да се обучават в сродни академии и учебни заведения на други държави.

Курсовете за първоначална подготовка на служителите в учебните заведения на МВР се провеждат по годишен План-график, изготвен от дирекция “Човешки ресурси”- МВР по предложение на директорите на национални и териториални служби и утвърден от главния секретар на министерството. Новоназначените офицери в МВР задължително се обучават в курс за първоначална подготовка, който се провежда в Академията на МВР. Новоназначените сержанти в МВР задължително се обучават в курс за първоначална подготовка в Центровете за специализация и професионална полицейска подготовка в гр.София, гр.Казанлък и гр.Варна, и Центъра за специализация и професионална подготовка по пожарна и аварийна безопасност в гр.Варна. Центровете са към Академията на МВР. Новоназначените сержанти в Национална служба “Гранична полиция”- МВР се обучават в курс за първоначална подготовка в Центъра за специализация и професионална гранична подготовка в гр.Пазарджик. Центърът е към националната служба. Незавършилите курсовете за първоначална професионална подготовка се освобождават от служба в МВР по причини, които ги правят негодни да изпълняват служебните си задължения.

Министърът на вътрешните работи утвърждава списък на длъжностите на държавните служители от МВР, за които курсът за първоначална подготовка не е задължителен. За тях се организира и провежда въвеждащо обучение.

Обучението на служителите за придобиване на образователно - квалификационна и образователна и научна степен на висшето образование се извършва с писмено разрешение на органа по назначаването, ако интересът на службата налага това. Интерес е налице само тогава, когато притежаването на степен на висшето образование е условие за заемане на съответна длъжност в МВР. Придобиването на степен от висшето образование не налага преназначаването на служителите на съответна длъжност.

За директорите на национални и териториални служби се организират курсове за повишаване на квалификацията по предложение на главния секретар, утвърдено от министъра на вътрешните работи.

Професионалната подготовка в учебните заведения на МВР освен в курсове за първоначална професионална подготовка се извършва и в курсове за професионална преквалификация, за повишаване на професионалната квалификация, за професионална специализация и за ръководни служители. Курсовете за ръководни служители се организират и провеждат от сектор”Център за специализация и професионална подготовка на ръководни служители” към Академията на МВР.

Професионалната подготовка на служителите от МВР, които изпълняват специфични функции и задачи, може да се извършва в обучаващи институции извън системата на МВР със заповед на министъра на вътрешните работи, а когато институциите са на други държави – въз основа на сключено споразумение в областта на обучението.

В Академията на МВР се организира и провежда обучение на служители от Националната служба за охрана към Президента на Република България. Служителите от Националната разузнавателна служба се обучават в собствен център.

В Академията на МВР се приемат и обучават в редовна форма лица, завършили средното си образование. Същите се обучават в четиригодишни курсове и придобиват образователно-квалификационна степен ”бакалавър” по специалностите: “Защита на националната сигурност”; “Противодействие на престъпността и опазване на обществения ред” и “Пожарна и аварийна безопасност” от професионално направление “Национална сигурност”- шифър 9.1., което е от област на висшето образование “Сигурност и отбрана” – шифър 9. По последните две специалности се провежда и обучение в задочна форма, само за служители на министерството, които се обучават в петгодишни курсове. Академията провежда и обучение за придобиване на образователно-квалификационна степен “магистър” по посочените специалности, както и по специалността “Публична администрация” – шифър 3.7. на служители на МВР. В академията се провежда и обучение за придобиване на образователната и научна степен “доктор”.

Липсата на организирано обучение за придобиване на професионално висше образование от лица – кандидати за служители по сигурността и за полицейски служители в страните-членки от Европейския съюз предопределя преустановяването на академичното обучение в Академията на МВР. В същата ще се организира и провеждат само курсове за първоначална подготовка, преподготовка, повишаване на професионалната квалификация и специализация, като с това Академията на МВР ще се изключи от системата на държавното висше светско образование.

В учебните заведения на МВР могат да се обучават специалисти за нуждите на други ведомства въз основа на договор, сключен между ръководителите им.

Кадровите военнослужещи могат да се обучават във военни академии и военни училища на други държави при условия и по ред, определени от министъра на отбраната.

Организацията и дейността на Военния университет, който включва три факултета – в гр. Шумен, в гр. Велико Търново и гр. Долна Митрополия, на Висшето военно морско училище в гр. Варна и на Военна академия “Г.С.Раковски” – гр. София се уреждат със Закона за висшето образование, ако не противоречат на Закона за отбраната и Въоръжените сили на Република България и актовете за създаването им. В тях се провежда обучение за придобиване на образователно-квалификационните степени “бакалавър”и “магистър” по специалности от професионално направление “Военно дело” – шифър 9.2. от област на висшето образование “Сигурност и отбрана” – шифър 9.

Подготовката на военни специалисти се извършва във военни учебни центрове. Центровете се създават от началника на Генералния щаб.

Кадровите военнослужещи имат право, с разрешение на министъра на отбраната да кандидатстват и се обучават във военните и гражданските висши училища.

Военната подготовка на ръководните служители от държавната и местната администрация, дружествата и организациите се извършват по ред, определен от Министерския съвет.

Институтът е юридическо лице със седалище в гр.София и е подчинен на министъра на правосъдието.

Повишаването на квалификацията на органите и служителите от съдебната власт може да се извършва и от специализирани юридически лица с нестопанска цел за обществено полезна дейност, одобрени от министъра на правосъдието, съгласувано с Висшия съдебен съвет.

Висшият съдебен съвет обявява спечелилите конкурса за младши съдии и младши прокурори, които постъпват като съдебни кандидати за задължително обучение в Националния институт на правосъдието. Курсът на обучение е 1 година. През това време обучаващите се получават месечна стипендия в размер 70 на сто от съответното месечно възнаграждение за най-ниска съдийска или прокурорска длъжност. Периода на обучение в института се зачита като общ стаж за придобита правоспособност за заемане на длъжностите “съдия” или “прокурор” в органите на съдебната власт.

Завършилите курса на обучение в Националния институт на правосъдието поемат задължение да работят пет години в органите на съдебната власт. При неуспешно завършване на обучението, лицата възстановяват разноските по него.

При първоначално постъпване в органите на съдебната власт съдиите, прокурорите и следователите преминават курс за повишаване на квалификацията по съответни квалификационни програми, приети от Висшия съдебен съвет.

Професионалното развитие на служителите се състои в повишаване на уменията и квалификацията при осъществяване на техните служебни задължения и се изразява, чрез повишаване в ранг, ако са държавни служители.

Ранговата система за държавните служители от законодателната и изпълнителната власт, както и от администрацията на Президента включва общо 10 степени – младши рангове /пет степени/ и старши рангове /пет степени/ установени със Закона за държавния служител. Преминаването от един ранг в друг се извършва последователно. Повишаването в ранг се осъществява въз основа на атестиране най-рано 3 години след присъждане на предходния ранг. Предвидена е възможност и за предсрочно повишаване в ранг, по-рано от изискуемите 3 години.

Ефективното прилагане на ранговата система за държавните служители цели 65 на сто от служителите да повишат своя ранг на долната граница, определена в закона – 3 години, 15 на сто от служителите да повишат своя ранг предсрочно, т.е. преди 3 години и ограничаване до 20 на сто от служителите, които повишават своя ранг през пет години. Тези цели са заложени в Стратегията за обучение на служителите в администрацията приета от Министерския съвет на Република България през 2002г.

Основен подход за увеличаване на професионалните знания и умения на служителите е създаване на система за информиране и разширяване познанията на държавните служители за международната, социална, икономическа, правна и конституционна среда, в която работят, както и по отношение на промените в комуникациите, науката, техниката и технологиите. Системата за информиране на служителите е насочена към всички служители, като отчита спецификата на длъжностите и професиите, и представлява елемент от работния процес.

Обучението на държавните служители за професионалното им развитие е необходимо при:

- подготовка за предсрочно повишаване в ранг - обучението в този случай е индивидуално;

- необходимост от допълнителни знания и умения, в следствие на промяна на длъжностните характеристики, чрез тяхното актуализиране – обучението в този случай е индивидуално или е само за служители от определени категории длъжности, засегнати от промените;

- въвеждане на нови модели и/или технологии за осъществяване на определени административни дейности или работни процеси – обучението в този случай е насочено към включените в съответната дейност или процес служители.

Обучението за професионално развитие осигурява необходимото професионално развитие на служителите от държавната администрация и гарантира тяхната професионална компетентност, независимост и политически неутралитет.

Заемането на длъжност, определна за заемане по служебно правоотношение зависи от притежавания ранг, т.е. от професионалната квалификация на държавния служител.

Обучението за служебно развитие осигурява поддържането на устойчивост и непрекъсваемост на държавната служба, чрез подготовка на служителите за заемане и осъществяване на длъжностите в нея.

За българският модел на държавна служба е характерно, че новоназначените служители влизат в администрацията без специална подготовка по специфичните й функции и дейности и последващо заемане на по-високи експертни или на ръководни длъжности. Изключение в тази посока са новоназначените офицери и сержанти в МВР, които задължително преминават курс за първоначална подготовка.

Елемент на служебното развитие е и заемането на длъжност от същото йерархично ниво в друга административна структура.

Основна роля на обучението за служебно развитие е адаптирането на уменията и квалификацията на всички новопостъпили служители в структурите на държавната администрация или на кандидатите за постъпване в нея към принципите и практиките на административната дейност. Това обучение се нарича въвеждащо, като включва и задължителен предварителен стаж на новоназначените служители.

Въвеждащото обучение и предварителния стаж имат за цел осигуряване на първоначална, обща подготовка и първоначална, специална подготовка за административните структури или длъжности, които изискват това от новопостъпилите служители.

Наред с този подход се развива и практиката за наставничество. На всеки новоназначен служител се определя старши служител – наставник, който персонално и в работен план подпомага адаптацията към административната среда. Наставничеството осигурява приемственост в работата, по-добра организация и екипност при осъществяване на административната дейност.

Обучението за служебно развитие осигурява подготовка на служителите при кандидатстване или заемане на нова експертна длъжност в държавната администрация. Обучението в този случай може да бъде и индивидуално за определени длъжности. Обучението за служебно развитие при заемане на първа ръководна длъжност в държавната администрация е задължително.

Обучението, свързано със служебното развитие цели увеличаване на административния капацитет за анализ, планиране, разработване и прилагане на държавната политика при осъществяване на стратегическите цели на държавата и подготовката на служителите от държавната администрация за съвместна работа в разширения Европейски съюз.