Програма по дисциплината «Основи на публичната администрация»
Изтегляне 2.16 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- Принципи на вътрешната административна дейност на публичната администрация
- 3.Принципи на външната административна дейност на публичната администрация
| Глава пета
ПРИНЦИПИ НА ОРГАНИЗАЦИЯ НА ДЕЙНОСТТА НА ПУБЛИЧНАТА АДМИНИСТРАЦИЯТА 1.Теоретични аспекти на принципите на организация на дейността на публичната администрация Времето на преход към демократично управление и свободно гражданско общество е период, през който в обществения живот доминира конституционната политика, насочена към очертаване на рамките на новия “обществен договор” и определяне на неговите институционни форми. В този контекст принципите на организация на дейността на публичната администрация, които се основават на политическата философия на обществената промяна, от една страна, а от друга – на изграждането й, придобиват изключително актуален характер. Публичната администрация се подчинява на определени обективни закономерности /изисквания/, представляващи условия, норми, правила, принципи, които трябва да се спазват. Думата “принцип” има латински произход и означава основа, първоначало.89 Тя съдържа в снет вид същността и възможностите за развитие на явления, процеси и дейности. В различни научни и литературни източници понятието за принципите се употребява комплексно. То не е еднозначно. В обществените науки то обхваща закономерностите на развитие на обществото. Принципите на държавното управление винаги имат конкретно определено историческо съдържание и се определят съобразно с историческата обстановка.90 Те не са нищо друго освен интелектуални обобщения на исторически възникнали и развиващи се обществени отношения.91 Принципите са ръководна, основна идея, трайно установена и обективно съществуваща. Те са основополагащи и са законодателно установени или са наложени от самата практика. В научната литература няма единно становище, както за видовете принципи на организацията и дейността на публичната администрация, така и за техните групи. Принципите за организирането са основните правила за създаването и поддържането на публичните администрации. Те могат да се разделят на относително самостоятелни групи – политически, икономически, психофизически, социално - етични / обичайни, нравствени, юридически / и техонлогични. Счита се, че подобно на законите на организирането те са безброй. От социологическа гледна точка въпросът за принципите е въпрос за скритата същност, която се проявява чрез съществуването. Поради това авторитетни автори успешно защитават тезата, че формулирането и извеждането на принципите на една система, каквато е публичната администрация, е опит да се разкрие нейната същност и съществуване92. Независимо от богатството на научните разработки в тази насока, българските учени не са възприемали подобни групирания. Най-общо принципите на организацията и дейността на публичната администрация могат да бъдат групирани като:
Принципите отразяват съществуването, функционирането и развитието на публичната администрация, и имат правнозадължителен характер, когато са установени в правни норми. Тогава са налице юридически и обществено - политически гаранции за тяхното спазване, включително и чрез държавна принуда. В теорията на управлението основните принципи се разглеждат като главната, съставната част, базата, върху която се изгражда организацията на едно структурно звено или цялата система. Те са изходните положения, началата за нейното създаване и предпоставка за постигане на основните цели на съответната организационна структура93. Основополагащи за организацията и дейността на публичната администрация са конституционните принципи. Организацията и дейността на българската публична администрация е сложна функционираща система, която винаги е била правно регламентирана и изграждана на определени принципи. По-важните от тях са законодателно уредени или са установени в стратегии на Правителството. Те са сравнително високо устойчиви за даден период на публичната администрация и неспазването им води до неефективност на органите и служителите. Най-важните принципи обикновено са в сила за по-дълго време, а други се изменят по-често. Като относително устойчиви принципи за изграждането на публичната администрация са се установили принципите: целесъобразност на администрацията; оптималност; ефективност; собствен обсег на действие на всеки орган; групиране на взаимно зависимите функции; степенуване на задачите в администрацията по сложност и съответствие на структурата й спрямо целта. Значение за организацията и дейността на публичната администрация имат, както основните/общи/ принципи, така и специфични принципи в зависимост от вида администрация.
Принципите: научност, политически неутралитет, централизъм, децентрализъм, системност и законност се прилагат при решаването на всички задачи от публичната администрация в различните области на обществено - икономическия живот. Общите и специфичните принципи на организация на дейността на публичната администрация могат да се класифицират на: - общи и специфични принципи на вътрешната административна дейност на администрацията; - общи и специфични принципи на външната административна дейност на администрацията.
Разглеждането на принципите на вътрешната административна дейност на публичната администрация се свързва с нейното институционално изграждане. В исторически аспект се установява, че някои от принципите в зависимост от възникващите и развиващите се обществени отношения са установявани чрез тяхното противопоставяне. Такива са принципите: партийност и политически неутралитет на администрацията; централизъм и децентрализъм; публичност и непрозрачност, мандатност и немандатност на органите по управление. Ако исторически създалите се обществени отношения са налагали прилагането на едни или други от посочените принципи, то те не са оказвали влияние на общовалидните за изграждането на публичната администрация принципи, като: целесъобразност на администрацията; научност при нейното изграждане; плановост; системност; комплексност; икономичност и нормативност на администрацията.
За постигането на общозначими цели от администрацията има значение прилагането на програмно - целевия подход. Той е съвкупност от изисквания: на: глобалната цел на администрацията; на композиция на целите й; на програмната организация; на програмно - целевите структури на администрацията; на активното поведение на служителите в нея; на оценката на целите и реалността им. Принципът за научност предполага постоянно и задълбочено да се изучават процесите на изменението на обществените отношения вън от администрацията. Научността позволява овладяване и използване на основните и нови постижения в администрацията, на международния опит, професионалната теория и практики на дейността на техните служители. Необходимостта от научност в администрацията налага съчетаването на това изискване с прилагането на изискванията: плановост; актуалност; комплексност; стабилност; приемственост; реалност и своевременност. Системността, като принцип на вътрешната административна дейност на публичната администрация е това, чрез което се определя дадена система или подсистема от нея. Чрез него се конкретизира собствения обсег на действие на всяка структура от администрацията. Това означава строго разграничаване в областта за действие на всяко структурно звено и определяне на ведомствената му подчиненост. Чрез този принцип се определя обемът на възлаганата дейност и обсегът на компетентност. Той е променлива величина, която изисква непрекъснато да се изследва и регламентира. Чрез него се постига точно определяне и степенуване на задачите по сложност, значимост и изпълнимост от структурните звена на администрацията. Принципът позволява чрез прилагането му да се групират взаимно зависимите функции, което е изключително важно за изграждане структурите на администрацията, тъй като за всяка дейност се определя съответно изпълнителско звено. Прилагането на принципа позволява ефективното изграждане на управленските, функционалните и организационните структури в определена йерархична зависимост. В това отношение има значение и изискването за икономичност в администрацията. Малкият брой на организационните равнища в администрацията е пряк израз на стремежа за установяване на най-малък брой организационни структури. Нормативността, като принцип на вътрешната административна дейност на публичната администрация, предопределя нейното правно регламентиране при изграждането й. Всяка администрация подпомагаща съответен държавен орган в изпълнение на функциите му е еднозначно определена във времето и пространството, чрез нормативни актове. Всяка администрация е в определена зависимост с външната среда, включваща всички обекти, системи, явления и процеси, които влияят на функционирането и поведението й. Нормативността позволява постигането на относителна стабилност на администрацията. Структурните звена на администрацията са елементите, които акумулират външното въздействие върху администрацията. За това нормативността има съществено значение за устойчивостта, функционирането и поведението на всяка администрация. Следва да се има предвид, че прекалената нормативност не позволява на администрацията да се самоусъвършенства и адаптира бързо към външните изменения, което води до превръщането и в институция, започваща да губи влияние над членовете си. Администрацията се институциолизира и чрез узаконяване на правото на власт над обществеността. Прибавянето към силата и на правото, регламента, устава, норматива, свързани с властта води до институциолизирането на всяка администрация и е признак за намаляване на нейната сила. Политическия неутралитет е условие за нормалното протичане на процеса на демократизация на всяка обществена система. С Конституцията на Република България от 1991г. той е установен законодателно с цел гарантиране на мирния преход към демокрация и предвид обективната необходимост от създаване на нови правила за организацията на дейността на администрацията. Чрез политическият неутралитет не само администрацията, но и нейните служители постигат пълна безпристрастност при изпълнение на функциите си. Това създава обстановка на доверие към дейността на администрацията. Всяко законодателство отразява държавната политика, волята на управляващите политически сили, които я формират. Неговото съблюдаване и изменението му означават осъществяване на тази политика, което е съпроводено с вземането на управленски решения за изграждането на съответни структури в администрацията. Във всички български министерства законодателно се създадоха политически кабинети, което е предпоставка да се отграничи нивото, от което ще се носи политическата отговорност за вземане на решения. По този начин се разграничи политическата отговорност от експертната. Публичността е принцип на вътрешната административна дейност на публичната администрация и като понятие означава “достъпност” за обществото и произтича от демократизираното му развитие. На европейския континент публичността се разгръща чрез конституционализма, което рефлектира в революционните процеси в редица държави. В администрацията публичността се проявява в две форми – участие на обществото в изработването на обществено значими програми, включващо мнението му относно организацията и дейността на администрацията и обнародването им. За съвременната българска публична администрация принципът за публичност оказа въздействие в няколко посоки. Чрез изследване на общественото мнение за дейността на администрацията се извеждат в приоритет дейности, които са пряко подчинени за задоволяване потребностите на обществото. Чрез публичността всеки гражданин получи възможност да бъде информиран за структурите на публичната администрация. Създаде се контролен механизъм срещу произвола и корупцията на държавните служители. По този начин публичността намери израз в организацията и функционирането на администрацията като възможност за управление чрез дискусии. Публичните разисквания в парламента, медиите и в неправителствените организации са единствената цивилизована алтернатива на насилието и употребата на сила от администрацията. Организацията на българската публична администрация винаги е била явна и открита. Изключения се правят единствено за администрацията на вътрешните работи, на отбраната и Въоръжените сили. Със секретен характер са и структурите на Националната разузнавателна служба и Националната служба за охрана към Президента на Република България. Въпреки това тези администрации непрекъснато си взаимодействат с редица държавни органи, придадените им администрации, както и с различните неправителствени организации. Публичността, като принцип за изграждане на администрацията не означава обществеността да е информирана в детайли за всички структури осъществяващи специфични дейности свързани със сигурността и отбраната на страната. В тази връзка прилагането на принципа на “секретност“ има значение за изграждането на структури осъществяващи дейности представляващи класифицирана информация. Проблемите на йерархията на структурите в администрацията са свързани с определянето на взаимоотношенията на висшестоящи и низшестоящи звена и с предоставянето на известна самостоятелност на отделните звена и нива. Въпросите за това, как се разпределят правомощията по вертикала в администрацията, са въпросите свързани с нейната централизация и децентрализация. Принципът на централизъм определя концентрацията на процесите на вземане на решения във висшите нива на отделните администрации. Правото на вземане на решения е съсредоточено в ръководните органи, които стоят на върха на йерархичната пирамидална администрация. Една администрация е централизирана, когато висшето ниво има право да избира, приема и налага единна стратегия и програма за изпълнението й. Централизмът изисква цялата информация да се събира на едно място където да се анализира, и на нейна основа да се вземат управленски решения. Принципът на централизъм осигурява координация и единно управление на всички звена в администрацията. Принципът на децентрализация изразява едно по-различно разпределение на правомощията за вземане на решения в отделните администрации. Автори успешно защитават тезата, че децентрализацията трябва да се схваща като процес, при който се предоставя отговорността за изпълнение на определени функции на местните и регионални органи на властта, като обособяват три основни аспекти на децентрализацията: политическа, административна, финансова и данъчна.94 Децентрализацията не противоречи и не се противопоставя на централизма. Приема се, че големите администрации е нецелесъобразно да се изграждат като централизирани. На тях им е необходима огромна по количество информация и като следствие от това се усложнява процесът от вземане на решения. Децентрализацията дава право за вземане на решения от ръководител, който е най-близко до проблема и най-добре го познава. Тя стимулира личната инициатива. Децентрализацията се проявява в две основни насоки - при разпределението на власт и отговорности между по-низши звена в една и съща сфера и място на дейност в администрацията и когато отделните звена, макар и на едно и също ниво, са териториално обособени. Последните действат съобразно с местните условия, въздействия и тенденции. Децентрализацията е една от най-важните съвременни тенденции и е задължително условие не само за местното самоуправление, но и за гражданското общество като цяло. Прилагането на принципът на децентрализъм е свързан с прилагането още на два принципа: на изборност и мандатност на органите за управление, и принципа на субсидиарността. През различни исторически периоди в България повечето от органите на държавно управление от централната държавна администрация са били без мандатност. Тази тенденция за централизиране на държавното управление в съвременни условия също е факт – Министър председателя назначава областните управители, които не се избират за определен мандат. Прилагането на принципа на субсидиарността има ключово значение за местното самоуправление. Автори защитават тезата, че основния смисъл на принципа на субсидиарността е, че политическата власт трябва да се намесва само в тези случаи, когато отделните части от обществото не могат да посрещнат собствените си нужди.95 Като основен структурен принцип автори определят принципа на функционалната дефиринциация.96
Типовете организационни структури са известни в управленската литература, като класификацията им е разнообразна. Автори ги класифицират като:
Изхождайки от тази класификация, специфичните принципи за изграждане на организационните структури в публичната администрация са: линеен принцип, функционален принцип, линейно-функционален принцип, щабен принцип, целеви принцип и екипен принцип. Прилагането на един от посочените принципи определя типа на организационната структура в системата на публичната администрация. Предимствата на линейният принцип при изграждането на организационна структура се заключават в нейната простота, но едновременно с това при нея се намалява възможността за хоризонтална специализация. Това води до увеличаване на йерархичните нива в администрацията и се създава опасност от дублиране на дейности от различни звена. При използването на функционалния принцип за изграждане на организационни структури се цели линейните ръководители да се разтоварват от вземане на решения по всички страни на дейността /финансово, материално - техническо, кадрово, социално, информационно, правно и дрго осигуряване/. Функционалното звено взема едновременно генерални и конкретни оперативни решения, но в същност те не винаги са такива, защото глобалните и стратегическите решения не могат да се видят от функционалните ръководители в тяхната пълнота. Предимствата и недостатъците на линейното и функционалното начало се компенсират и коригират чрез тяхното съчетаване. Структурите в организацията се изграждат чрез прилагане на линейно-функционалния принцип. Трудностите при съчетаването на линейното с функционалното начало се изразяват в две посоки. На първо място, линейното ръководство не винаги притежава съответните познания и специализирана квалификация, за да свърже фактически своите цели с тези на функционалните подразделения. На второ място, самите функционални звена не могат да имат общ поглед върху общите цели за разрешаване от администрацията. Линейно – щабният принцип за изграждане на организационна структура се характеризира със създаването към линейния ръководител на щаб, чиято задача е подготовката за решения на този ръководител. Това налага съвместно с ръководителите на основните функционални подразделения да се изработват най-подходящите за ръководителя решения. Целевият принцип се прилага при създаване на временна структура в администрацията за решаването на отделен проблем. Преимуществото тук е, че значително се съкращават сроковете за изпълнение на поставена задача. Различни специалисти се обединяват във временно формирование, начело на което се назначава лице, отговорно за осъществяването на целевата задача. Когато задачите са много и е наложително да се реализират паралелно, недостигът на квалифицирани специалисти забавя тяхното изпълнение. В целевите организационни структури за определен срок се изпращат специалисти, от функционалните звена, които след изпълнение на задачата се връщат обратно в тях. Така се осигуряват гъвкавост и мобилност при разпределението на специалистите. Особеност е, че ръководителят на целевото формирование се подчинява само на ръководителя на администрацията, а ръководителите на функционалните формирования се намират на двойно подчинение. Недостатък на това формирование е сложното управление във връзка с едновременното изпълнение на няколко целеви задачи, както и това , че ръководителите на целевите формирования се стремят да привлекат най-добрите специалисти от функционалните структури, а последните имат за решаване и други задачи. Тези недостатъци на целевото формирование могат да се преодолеят чрез въвеждането на специфичния за изграждането на администрацията екипен принцип. Неговото преимущество е в постоянното му действие и в стабилитета при взаимодействие и координация с други органи и организации. Чрез него се повишават личната и колективната отговорност в администрацията от участниците в екипа. Изграждането на съвременна и модерна административна система на Република България, въвеждането на демократични принципи в организацията и функционирането на администрацията и формирането на професионална държавна служба, започна с прилагането на Закона за администрацията и Закона за държавния служител. Продължаването на процеса за модернизиране на вътрешната административна дейност на публичната администрация изисква целенасочени усилия за създаване на условия за прилагане на предвиденото в законодателството професионално и служебно развитие на служителите в администрацията и формиране на нова административна култура ориентирана към нуждите на българското общество. В Стратегията на българското правителство за обучение на служителите в администрацията от 2002г. са установени следните специфични принципи на това обучение: адекватност на обучението; обвързаност на обучението с оценката на работата и с професионалното и служебното развитие на служителите; актуалност на обучението; надеждност и предвидимост в действията на администрацията; откритост и прозрачност в действията й; отчетност и отговорност в работата, основани на ясно дефинирани персонални права и задължения за всеки работещ в администрацията.
При осъществяването на своята дейност българската администрация на изпълнителната власт се ръководи от принципите: законност; откритост; достъпност; отговорност и координация.98 В своята дейност служителите от публичната администрация неизменно се подчиняват на посочените законодателно установени принципи и на принципи произтичащи или установени в закони и подзаконови актове регламентиращи отделни направления на тяхната дейност.99
Принципът на законност е свързан непосредствено със зачитането на правата и свободите на гражданите и тяхното достойнство. За органите на Министерството на вътрешните работи зачитането на правата и свободите на гражданите и тяхното достойнство са законодателно установен, като основен принцип на дейността им. Той изразява демократичната същност на гражданското общество. Възникването, развитието и прекратяването на многобройните взаимоотношения между държавните органи, държавните служители и гражданите трябва да се осъществява при зачитане правата и свободите на последните, произтичащи от Конституцията и гарантирани от нея, както и на тяхното достойнство. Всички граждани са равни пред закона. Не се предвиждат никакви ограничения на права или привилегии, основани на раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние. Принципът на законност е свързан с поведение на етичното и законосъобразно служителите от администрацията. Те следва да познават не само предоставените им от закона правомощия, но и да разбират техния потенциално вреден ефект. В административната си дейност служителите на администрацията на изпълнителната власт често са противопоставени на гражданите и за това трябва да усвояват лични становища и поведение до степен, което ще им даде възможност да изпълнят поставените им задачи по правилен начин. Това зависи от тяхната лична и професионална етика. Личната етика включва морала, ценностите и убежденията на служителите от администрацията. Тя може да бъде положително или отрицателно повлияна, както от опита, така и от образованието и обучението. Професионалната етика е съвкупност от кодифицирани правила за поведение на служителите от държавната администрация. При осъществяване на своята дейност администрацията на изпълнителната власт е длъжна да предоставя информация на гражданите, юридическите лица и органите на държавната власт по ред опредени със закон. Тя е длъжна да дава отговор на гражданите и юридическите лица, на отправените от тях запитвания, молби, жалби, предложения и сигнали по въпроси, които представляват техен законен интерес, по ред определен със закон. За ефективността при изпълнението на тези дейности от значение е прилагането на принципите - откритост и достъпност в дейността на администрацията. Служителите в администрацията носят юридическа отговорност за своите действия по ред определен също със закон. Ето защо принципът на отговорност в дейността на администрацията има съществено значение за нейната ефикасност при предоставяне на публични услуги на гражданите и обществото. Изводът който може да се направи е, че принципите законност, откритост, достъпност и отговорност пораждат само задължения към служителите от администрацията и не създават никакви права за тях. Органите на държавна власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика. В своята дейност те трябва да прилагат принципа на координация. Органите на държавна власт осъществяват непосредственото ръководство на съответната им администрация, но те си взаимодействат и с други държавни органи, неправителствени организации и с гражданите. Разгледаните основни и правно регламентирани принципи на външната административна дейност на българската публична администрация едва ли могат цялостно да разкрият нейната същност. В социологията е защитена тезата, че системата от основни принципи е естествено да се обогатява и усъвършенства в зависимост от новите социални и професионални реалности и степента на развитие на науката, технологиите и самата прагматика. Най-съществено е те да се прилагат системно, в пълнота и в съответствие със същността, характера и конкретността на поставената професионална задача100. Стратегията на българското правителство за модернизиране на държавната администрация от присъединяване към интегриране от 2002г. се основава на познатите принципи на добро управление, а именно : - законност – управление и действия на администрацията, ръководещи се от Конституцията и закона; - надеждност и предсказуемост – действия и решения на администрацията насочени към елиминиране на произвол и водещи до правна сигурност ; - откритост и прозрачност – управление и администрация, достъпни за външно наблюдение и контрол ; - партньорство – процесите на разработване на национални политики са отворени за широко участие на социални партньори, представители на частния сектор и гражданското общество, с което се гарантира доверие и съпричастие в осъществяването на предлаганите мерки ; - отчетност – ясно разграничените права и задължения на институциите, системната отчетност и публичност, създават условия за прозрачност на всички нива на държавното управление ; - ефективност – националните политики се разработват на основата на ясни цели и анализи на непосредствените нужди и очакваните въздействия, с което се създават условия за системен мониторинг върху тяхното осъществяване, оценка на постигнатите резултати и евентуални корекции при допуснати пропуски ; - ефикасност – управление, което поддържа добро съотношение между използваните ресурси и получените резултати ; - кохерентност – разнообразието на демократичните общества предполага строга вътрешна логика и взаимна обвързаност на разработваните национални политики, което ги прави разбираеми за гражданите. Кохерентността предполага политически ангажимент и отговорност от страна на институциите при осъществяване на националните политики. Тези принципи са залегнали в правната рамка на административната реформа В Република България. Стратегията за модернизиране на държавната администрация очертава пътя за развитието и усъвършенстването на нормативната уредба, и предлага механизми за реалното приложение на посочените принципи в практиката. Основни цели тук са : създаване на професионална и надеждна държавна служба за въвеждане на достиженията на правото на Европейските общности и укрепване на административния капацитет за управление на пред присъединителните финансови инструменти и структурните фондове от момента на присъединяване.
Каталог: 262 262 -> Наредба №29 от 9 декември 2008 Г. За условията и реда за организация на работата в дрогерията 262 -> Програма „Околна среда 2007-2013г." по приоритетна ос 3 „Опазване и възстановяване на биологичното разнообразие" 262 -> Покана Moodle 262 -> Списък на публикациите на доц д-р Росица Иванова Младенова към януари 2011 г 262 -> Любен Д. Атанасов Дистрикт Гуверньор 2008-2009 Изтегляне 2.16 Mb. Сподели с приятели:
|