Предизвикателства пред данъчното облагане в условията на фискална консолидация

доц.д-р Пресияна Ненкова,

катедра „Финанси”, УНСС, София

Резюме: Основна цел на разработката е да се оценят предизвикателствата и перспективите пред данъчната политика в условията на фискална консолидация. Глобалната финансова и икономическа криза доведе до безпрецедентно влошаване на публичните финанси с хронични бюджетни дефицити и високи равнища на дълг. Независимо от положителните фискални тенденции през последните години, много страни от ЕС продължават да бъдат изправени пред сериозното предизвикателство да възстановят бюджетната си устойчивост и в същото време да предприемат действия, с които да подпомогнат икономическото възстановяване. Това поставя пред данъчното облагане трудната задача от една страна да акумулира приходите, необходими да се посрещнат продължаващите потребности от фискална консолидация, а от друга - да бъде в подкрепа на икономическия растеж, предизвиквайки минимални изкривявания в решенията на икономическите агенти.

Department of Finance, UNWE, Sofia

Измененията в облагаемата основа са по-чести и значителни. Промените в данъчните ставки са по-видими и биха оказали по-голям ефект върху икономическото поведение на данъкоплатците, но са по-скъпи поради свиване на бюджетните приходи при едно тяхно намаление и трудното връщане на първоначалното им равнище, ако в последствие се наложи тяхното увеличаване. Намалението на ставките доминира при подоходните данъци, а увеличението – при данъците върху потреблението. Намалението на корпоративния данък няма ефект в краткосрочен план, но има за цел преодоляване на негативните последици от данъчната конкуренция поради мобилната облагаема основа и привличане на чуждестранни инвестиции в бъдеще

Намаленията на индивидуалния подоходен данък както чрез по-ниски ставки, така и чрез въвеждане на нови облекчения имат за цел да подпомогнат основно нискодоходните групи, както и да стимулират предлгането на труд, да ограничат безработицата и да повлияят положително върху потреблението на домакинствата (частното потребление). Увеличенията на индивидуалния подоходен данък са насочени основно към високите доходи. По отношение на социалното осигуряване предприетите мерки са изключтелно ограничени - налице са както увеличения така и намаления на размерите на осигурителните вноски. Намаляването на социално-осигурителната тежест е най-вече при нисодоходните групи и за работодателите.

Нарастването на данъчната тежест е основно при ДДС и акцизите (както по-високи ставки, така и раширяване на облагаемата основа). Увеличаването на стандартните ставки, поради регресивния характер на данъците върху потреблението е съпроводено от директно подпомагане на социално слаби слоеве, или от стесняване на облагаемата основа чрез въвеждане на по-ниски ставки за определени стоки отново с цел подпомагане на нискодоходните групи

В резултат на предприетите през последните три последавателни години действия от страните членки за фискална консолидация състоянието на публичните финанси в ЕС като цяло значително се подобрява. За първи път от 2008г. дефицита в ЕС е под под 3% от БВП и за целия период отбелязва намаление с над 3 пр.п. в сравнение с нивата от 2010г. – годината с най-лоши фискални позиции на страните от ЕС. И докато през 2014 г. бюджетният дефицит като процент от БВП намалява в сравнение с 2013 г., то дългът на сектор „Държавно управление“ нараства с 1 пр.п. спрямо равнищата през 2013г. и достига 88.1% от БВП¹.

Фигура 1. Приходи, разходи и бюджетно салдо в ЕС (2011 – 2014)

*Данните показват годишното изменение в процентни пунктове на стойностите на показателите – дял на приходите в БВП, дял на разходите в БВП и дял на бюджетния дефицит в БВП спрямо 2010г.

Въпреки тези положителни тенденции, шест години след избухването на кризата фискалната политика в страните от ЕС продължава да бъде изправена пред сериозното предизвикателство да се справи с натрупаните високи равнища на дълг и да подпомогне икономическото възстановяване. Редица държави в ЕС, независимо от положителните перспективи пред публичните им финанси, трябва да продължат предприетите действия за фискална консолидация за да възстановят бюджетната устойчивост като намалят дефицита и стабилизират нивото на държавния дълг. Счита се, че успешната консолидация² се реализира преди всичко чрез съкращаване и/или оптимизиране на структурата на публичните разходи, вместо чрез увеличаване на приходите, защото първата води до предприемането на структурни реформи (втората не е насочена към такива реформи и с увеличаване на данъчната тежест може да задържи растежа). В тази връзка и въпросът за значението на данъчните приходи като допълнение на разходната консолидация се измества по-скоро към ролята на данъчната политика като един от многото фактори, определящи възможностите за оживление на икономиката след кризата.

Предприемането на данъчна политика, която да подпомогне възстановяването на публичните финанси (т.е. мерките за фискална консолидация да включат активно приходната част на бюджета) и в същото време да допринесе за дългосрочен растеж на икономиката, т.е. да има за резултат минимални изкривявания на решенията на икономическите агенти е тема на сериозни дискусии във всички страни и обект на редица изследвания³. Основните изводи, до които достигат различни икономически анализи относно увеличаването на данъчната тежест, когато това е неизбежно, се свеждат до следното:

А.Увеличаването на подоходните данъци (индивидуални и корпоративни) е с много по-голямо неблагоприятно въздействие върху икономическия растеж отколкото увеличаването на данъците върху потреблението. Счита се, че подоходните данъци спъват (задържат) икономическия растеж, тъй като влияят върху стопанските решения на икономическите агенти, като предлагане на труд и инвестиции много повече отколкото другите данъци и съответно причиняват най-големи загуби на благосъстояние. Данъците върху потреблението от своя страна въздействат основно върху потребителския избор и в много по-ниска степен върху предлагането на труд (намаляват работната заплата в реално изражение) и в този смисъл тяхното нарастване има по-малко неблагоприятно въздействие върху растежа. Освен това, в съвременните условия труда и особено капитала са силно мобилни, което означава, че едно прехвърляне на данъчната тежест върху тях може да доведе до преместване на тези фактори за производство към страни с по-ниски данъци.

Б.Прехвърлянето на данъчната тежест от подоходните данъци към тези върху собствеността и потреблението, така че тази промяна да остане неутрална спрямо приходите (приходите се запазват същите) първоначално ще доведе до намаляване на БВП, но в дългосрочен план ще резултира в нарастване на БВП от 0.25 до 1%, като увеличаването на данъците върху собствеността има много по-голям ефект от увеличаването на данъците върху потреблението

Г.Екологичните данъци би следвало да имат нарастваща роля, доколкото чрез тях се интернализират отрицателни външни ефекти. Ако ги разглеждаме като данъци на Пигу, то те са единствената форма на данъчно облагане, която не само че акумулира приходи, но и повишава ефективността.

От 2012г. с ежегодните доклади на ЕК за данъчните реформи в ЕС се прави мониторинг на „потребностите“ за осъществяване на консолидация посредством приходната част на бюджета и съответно наличието на необходимото за това „данъчно пространство“ в страните членки на ЕС. Първата стъпка при осъществяване на мониторинга - да се определи необходимостта от по-нататъшна консолидация се базира на комплексна оценка, включваща показатели за настоящата бюджетна позиция, равнището на дълга като процент от БВП и очакваните допълнителни разходи свързани със застаряване на населението. Оценката на възможностите за увеличаване на данъчната тежест като начин за стабилизиране на публичните финанси се базира на няколко индикатора - коефициент данъчни приходи/БВП, циклично коригиран коефициент данъчни приходи/БВП, сума на дискреционните данъчни мерки като процент от БВП за периода 2010-2014 и разлика между структурен дефицит и поставените средносрочни бюджетни цели. Обобщените резултати за оценка на данъчното пространство са предствени в Таблица 1.

Таблица 1. Оценка на “данъчното пространство”

Освен чрез увеличаване на данъчните ставки фискална консолидация посредством приходната част на бюджета данъци може да бъде осъществена и чрез разширяване на облагаемата основа. Една възможност за реформиране на данъчните системи, които понастоящем са твърде усложнени, е преоценка на множеството облекчения и намаления, включени в данъчното законодателство, т.н. „данъчните разходи". Премахването на част от тях и разширяване на облагаемата основа би могло да доведе до значителни бюджетни постъпления. Съществуването на тези преференции оказва сериозен ефект за бюджета под формата на „пропуснати” приходи.

1. 
   Arnold, J.M., B. Brys, C. Heady, A. Johansson, C. Schwellnus, and L. Vartia , “Tax policy for economic recovery and growth”, Economic Journal, 121:F59-F80, 2011.
   
2. 
   Bleaney, M.F., N. Gemmell and R. Kneller , “Testing the endogenous growth model: public expenditure, taxation and growth over the long-run”, Canadian Journal of Economics, 34:36-57, 2001.
   
3. 
   Kneller, R, M.F. Bleaney, and N. Gemmell , “Fiscal policy and growth: evidence from OECD countries”, Journal of Public Economics, 74:171-190, 1999.
   
4. 
   Lucas, R.E., “Supply-side economics: an analytical review”, Oxford Economic Papers, 42:293-316, 1990.
   
5. 
   European Commission, Public Finances in EMU 2010, Public finance report, Economic and Financial Affairs, European Economy 4|2010.
   
6. 
   European Commission, Public finance in EMU-2007, Public finance report, Economic and Financial Affairs, European Economy 9/2014.
   
7. 
   European Commission, Tax reforms in EU Member States in 2014, European Economy, Directorate General for Economic and Financial Affairs, European Economy 6/14.