Административно право и административен процес

Публичната служба се осъществява от държавни служители. Законът за държавния служител урежда отношенията свързани с тях. Държавните служители трябва да са професионалисти, да са на щат, да имат българско гражданство. Законът за държавния служител урежда 3 съществени неща:

1. 
   начина, по които се заема държавната служба
   
2. 
   осъществяването на държавната служба
   
3. 
   прекратяването на държавната служба
   

В теорията на правото всяка материално-правна норма може да се развие в правоотношение при 2 ситуации:

1) ако е настъпил някакъв юридически факт или

2) ако е настъпило някакво юридическо събитие.

Материално-правната норма винаги трябва да се осреди чрез издаването на административен акт, за да възникне съответното отношение. В някои случаи говорим не за административен акт , а за действия на администрацията, които водят до възникването на административните правоотношения. Тези действия могат да бъдат 2 вида – правни-юридически действия на администрацията или фактически действия на администрацията. Административен акт и акт на администрацията са две различни неща. Административният акт винаги води до съответни последици – или се признава право, или се възлага задължение. От всички актове на администрацията административните актове са само тези, които по някакъв начин засягат правната страна. Няма ли възлагане на права или задължения, това не е административен акт, това е някакъв акт на администрацията. Понятието за административен акт е посочено в чл. 21 от АПК.

1. Волята на съответния административен орган може да се представи, когато се издаде писмено административният акт. Обикновено административните актове са писмени. Писмената изява на волята на администрацията трябва да съдържа т.нар. “визитки”.Това са задължителни реквизити, т.е.административният акт трябва да се издаде не в каквато и да е писмена форма. Той трябва да съдържа изрично посочени в закона реквизити. На първо място писменият административен акт трябва да съдържа трите имена и длъжността на лицето, което ги издава; имената ,адреса и т.н. на лицето, за които се отнася; правните основания, за които се издава. Трябва да съдържа т.нар. разпоредителна част, т.е. описание на правото , което се признава или описание на задължението, което се възлага; срок за изпълнение;въпросът може ли да се обжалва, къде и в какъв срок. Накрая трябва да има подпис и печат на съответното лице – автор на акта.

1.Първият начин, по който може да се поднесе волята на административния орган, е писмен, но с наличието на съответните реквизити. Липсата на някои от тях прави акта порочен. Всички тези реквизити трябва да присъстват независимо дали искането се уважава или се отказва. Когато се отказва издаването на искан административен акт трябва да се обясни подробно с мотиви защо се отказва, за да може евентуално да се обжалва.

2. Волята може да се изяви и чрез т.нар. конклудентни (мълчаливи действия). Тези действия, които се считат за административен акт, трябва да са предварително описани в закона или няма да има административен акт. Пример за такива действия са различните положения или жестовете на регулировчика, описани в Закона за движение по пътищата. Всяко движение на регулировчика означава нещо. Приемаме, че налице е административен акт, който трябва да се спазва, поднесен обаче чрез предварително описани конклудентни действия.

3. Волята на съответния административен орган може да се изрази и чрез устно издаване на административния акт. В Закона за МВР има много случаи, когато поради естеството на една ситуация се налага да се използва оръжие, физическа сила,белезници или водомети. При т. нар. фосмажорни обстоятелства (бедствия) ситуацията налага бързо действане и тогава се допуска административният акт да се издаде и в устна форма, но щом се успокои ситуацията, издаденият в устна форма административен акт трябва да се напише, защото е засегнал по някакъв начин лицата и макар и след като събитието се е случило, те трябва да получат в писмена форма устното нареждане, за да могат да го оспорват, ако решат.

4. Волята на съответния административен орган може да се поднесе и с мълчание. Това е интересен институт на АП, коренно противоположен на същия правен институт в ГП, където мълчанието означава съгласие. В АП мълчанието означава несъгласие, отказ. Затова го наричаме мълчалив отказ на администрацията. Важното е, че няма нищо в правната действителност, няма издаден административен акт, просто съответният орган на администрацията не се произнася в определения от закона срок за произнасяне и неговото мълчание в този срок се приема за отказ да се издаде административен акт. За мълчанието и за мълчалив отказ можем да говорим само когато имаме т.нар. оправомощаваща административно-правна норма, т.е. само в случаите, в които административният акт се издава, само ако е поискан. Във всички случаи, когато едно право или задължение се възлагат само ако има молба до администрацията, тогава само може да имаме мълчалив отказ – напр. молба за издаване на международен паспорт и др. ,т.е. в случаите, когато администрацията не действа по своя инициатива, а е сезирана с някаква молба. В тези случаи , за да има стабилност, законите оповестяват срока, в който администрацията трябва да се произнесе. Затова мълчаливият отказ е налице тогава, когато съответният орган не се е произнесъл в посочения от закона срок. Защото този, който е поискал издаването на някакъв административен акт трябва да знае какъв е отговорът на молбата му. Затова законът е поставил срок, в който ако не се издаде този акт, заинтересованият трябва да знае, че молбата му е отказана. Този отказ се обжалва, така както и писменият отказ. За обжалването също тече срок. Въвеждането на мълчаливия отказ се прави за защита права и интереси на гражданите и на организациите на гражданите, когато поискат нещо от администрацията. Около 75-80 % от всички жалби , подавани до съда, са заради мълчалив отказ. Непроизнасянето в срок от администрацията представлява нарушаване на служебни задължения. Предвижда се и наказване на държавни служители, които не са се произнесли в конкретен срок. Ако мълчаливият отказ не съществуваше нямаше да знаем какво да правим, ако сме поискали нещо от администрацията и тя не го изпълни. Въвеждането му цели да стимулира администрацията да се произнася в предвидения от закона срок и , ако тя не го направи, да се бранят интересите на искащите. Не се ли произнесе администрацията в срок се приема, че е съгласна с молбата за издаване на административен акт.

У нас два закона са предвидили мълчанието като съгласие. Но по света, а и у нас не може да се приеме принципът, че мълчанието е съгласие.

В АПК е написано изрично, че непроизнасянето в срок означава мълчалив отказ, но друга алинея от АПК казва, че ако специален закон определи, можем да считаме мълчанието като съгласие. Това са случаи, в които е лесно мълчанието да се счита за съгласие.
4-тият белег на административния акт е държавно - властническото предписание, издадено от държавния орган или приравнен нему орган. Няма значение дали това е орган от законодателната или от съдебната власт. Най-често административен акт издават административни органи, но и органи от друга власт също издават административни актове. Всеки държавен орган може да издаде административен акт. И то не само всеки държавен орган може да издава административен акт, но и приравнен нему орган.
В АП често се говори за делегиране на правомощия. (Напр. ловно-рибарският съюз винаги е бил не държавна, а обществена организация, но тя подготвя курсове за обучение на млади ловци, провежда изпитите и издава ловен билет, който е административен акт.). Независимо, че е обществена организация, той издава административен акт.
Белегът промяна означава, че с издаването на административния акт или се признава някакво право, или се възлага някакво задължение, или се засягат защитени от правото интереси. С издаването на всеки административен акт настъпва промяна в правната или имуществената сфера на неговия адресат. (Напр. при издаването на шофьорска книжка възниква правото на съответното лице да управлява МПС.).

Основната разлика между административен акт и актове на администрацията:

Ако с издадения акт на администрацията не настъпва промяна в правната сфера на съответното лице, това не е административен акт. Това е акт на администрацията, но не е административен акт. (Напр. искане на удостоверение, че не се дължат данъци.) Административни актове са само тези, които водят до промяна. Всички останали наричаме актове на администрацията.

Новото, което е отразено в чл. 21 от АПК е , че вече формално и останалите актове на администрацията, които не водят директно до промяна в правната сфера , се считат за административни актове, т.е. разширява се обхвата на защитата, която кодекса дава главно по отношение на гражданите и техните организации. Оказва се на практика, че в редица случаи, в които администрацията издава такива актове няма необходимата защита за този, който е поискал някакъв акт на администрацията. Ако не се издаде такъв акт лицето фактически остава безпомощно, защото законът казва, че това не е административен акт. Оказва се обаче , че това не е така. В новия АПК влезе нов текст, с който се направи приравняване и се казва, че сега всички общо взето са административни актове, независимо дали водят до промяна или не. Тези актове се наричат актове с правно значение. От такова са, защото без тях не може по-нататък да се реализира субективното право. Затова се разшири обхвата на понятието за административен акт.

Според чл.21 от АПК всички актове , които водят до промяна или не, се считат за административни актове. Създава се една и съща защита за всички актове на администрацията, независимо, че част от тях не признават права или не възлагат задължения.

Последният белег може да бъде пропуснат, но трябва да се подчертае , че неизпълнението на задължението може да доведе до принудително изпълнение. (Хрусанов го счита за излишен, защото възможността за принуда се съдържа във властническия характер на волеизявлението.).

Понятието за административен акт е общо, независимо от това в какъв вид може да се представят различните административни актове , издадени от държавните органи и т.н.

В теорията и АПК се дава определение на нормативния акт в чл. 65 и на индивидуалните административни актове в чл. 21. На общия административен акт се дава определение в чл. 75. Общите административни актове вземат белези от нормативните и от индивидуалните, те са нещо като съчетаване между нормативните и индивидуалните актове. Общите административни актове се издават , когато администрацията иска да спести средства и очертава адресатите на едно административно-правно задължение по общ белег.(Напр. всички студенти от 2-ри курс имат задължение да си платят семестриалните такси.). Адресатите не се изброяват поименно като в индивидуалните актове, но не са и неограничен брой като в нормативните актове. Двата основни белега на общите административни актове е, че имат неопределен, но определяем кръг от субекти.

Има разграничение на различните видове административни актове и с оглед на това какъв е характерът на задължението, което те възлагат – дали то засяга правната или имуществената сфера.

Това са основните деления на административните актове.
Действието на административният акт предполага да се изясни как той влиза в сила, как действа и как преустановява действието си. Влизането в сила, действието и прекратяването на действието са много тясно свързани с вида на административния акт.

Всеки нормативен акт според Конституцията влиза в сила 3 дни след обнародването му в Държавен вестник, освен ако самият нормативен акт предвижда друг срок. Нормативни актове, влезли в сила, действат безсрочно. Имат повторяемост , непрекъснато трябва да се изпълняват. При тях се говори за прилагане, не за изпълнение. Изпълняват се само индивидуално.

Конституцията допусна в чл.120 да бъдат обжалвани пред съд и нормативни административни актове – подзаконовите. Често ВАС отменя отделни текстове , глави и т.н. от една наредба, постановление и т.н., и с отмяната на съда съответният нормативен акт прекратява действието си. Индивидуалните административни актове влизат в действие и прекратяват действието си по–различен начин в зависимост от това дали са възпрепятстващи или облагоприятстващи. Принцип в АП е, че ако административен акт е облагоприятстващ, той трябва да влезе в сила по-скоро. Затова тези актове влизат в сила в момента, в който се издават. Ако актът е утежнавящ, според кодекса, трябва да бъде връчен на лицето,за което се отнася срещу подпис. От мига, в който му се връчи срещу подпис започва да тече срок, в който, ако този гражданин реши, че има някакъв дефект от акта, може да обжалва. В срока за обжалване актът не може да се изпълнява. Ако се подаде жалба срещу отежняващия административен акт, според кодекса, не може да се изпълнява. Подаването на жалба спира изпълненеито на акта. Може да се обжалва пред областния управител, по съдебен ред, пред административен съд или пред ВАС. Ако бъдат използвани всички възможности за обжалване на утежняващ един административен акт ,той 2 или 3 години няма да влезе в сила. Докато трае обжалването, той няма да влезе в сила. Утежняващите актове действат за определен срок. Срокът може да е различен, в зависимост от това какво гласи самият административен акт. Ако съдът намери, че актът е дефектен, трябва да го отмени и когато го отмени, отново се прекратява неговото действие.

За да може да породи целените от него правни последици всеки административен акт трябва да отговаря на определени изисквания, иначе той е недействителен, не му се дължи подчинение, не може да влезе в сила и т.н. Всеки административен акт трябва да бъде законосъобразен и правилен. Тези 2 групи изисквания се наричат условия за валидно действие на административните актове. Ако не са спазени, не могат да предизвикат съответните правни последици.

5 са изискванията за законосъобразност. Те са залегнали в чл. 146 от АПК. Административните актове се обжалват пред съд само по отношение на тяхната законосъобразност. Тези изисквания са:

1. компетентност на органа, автор на издадения административен акт. Тази компетентност може да бъде 4 вида:

- материална компетентност – т.е. съответният орган може да издава само административни актове само по тази материя, която му е дадена за управление.

- компетентността по издаване на административни актове може да бъде териториална в зависимост от това дали органът на управление е централен или местен.

- компетентността може да бъде персонална или лична. Тя не се свързва с личността, а с мястото, което заема авторът на акта във ведомствената стълбица на служебната йерархия.

- повременна компетентност за издаване на административни актове. Такава компетентност притежават само административни органи, които се избират с определен срок на действие , наречени още мандатни органи.

Когато се преценява дали един административен акт е редовен или не се започва от компетентност, защото ако е нарушено изискването за компетентност дори да са спазени другите изисквания, актът няма как да поражда правни последици.

2. Второто изискване е издаденият административен акт да съответства, да съвпада с материално-правната норма в съответния закон, постановление и т.н., с което се дава право да се издава такъв акт. Не може да се издава административен акт в нарушаване на административно-правна норма. Това се нарича материална законност на правния акт.

3. Административният акт трябва да съответства, да преследва законовата цел. Той трябва да се издава за постигане на тази цел, която законът е имал предвид, когато е допуснал неговото издаване.

4. Административният акт трябва да се издава като е спазено производството по неговото издаване. Производството по издаване на акта представлява поредица от действия, които вършат всички – органа, който признава, бъдещите адресати на акта и още редица участници в неговото издаване. Това изискване е различно за нормативните актове, индивидуалните актове и общите административни актове. На 3 места имаме 3 отделни производства по издаване на тези 3 вида актове. Производството подробно е разписано в Административния кодекс. Производството е въздигнато в самостоятелно изискване, за да се защити подготовката на бъдещия административен акт.

5. Петото изискване за законосъобразност е формата на акта . Актът трябва да бъде издаден в съответната форма - писмена форма със задължителни реквизити или устна и т.н. Има изричен текст в кодекса какви трябва да са реквизитите на писмената форма на акта.

Всички тези условия трябва да са налице, всяко едно от тях трябва да е спазено, за да може всеки административен акт да предизвика правните последици, за които се издава. Когато някое от изискванията за законосъобразност или за целесъобразност е нарушено става дума за недействителност на административните актове.