Д о к л а д за прилагането на закона и за дейността на прокуратурата и на разследващите органи

Като основна форма на взаимодействие с контролните органи, териториалните прокуратури отчитат възлагателните проверки по реда на чл.145, ал.1, т.3 от ЗСВ, чийто общ брой – 712 е намалял в сравнение с предходния отчетен период, когато проверките, възложени на контролни органи са били 1 138. Най-активни при възлагането на проверки на контролните органи, както и през предходния отчетен период са прокуратурите в апелативен район София – 284, следвани от прокуратурите в апелативен район Пловдив – 160 и апелативен район В. Търново – 107.

Намалял е и броят на установените закононарушения от самите контролни органи по повод възложените им от прокуратурата проверки. През 2010 г. броят на установените от контролните органи закононарушения е 2 194 при 3 569 за предходния отчетен период.

Предвид тази статистика, териториалните прокуратури сами отчитат, че използването на капацитета на контролните органи не може да се оцени като достатъчен. Териториалните прокуратури изразяват становище, че следва да се акцентира върху необходимостта чрез възможностите на прокуратурата и при използване на законовите способи да се осигури активизиране на тези органи и изпълнение от тяхна страна в максимален обем на нормативно определените им правомощия и задължения. АП Варна предлага запознаване с наличните данни, които се съдържат в отчетните доклади на контролните органи и направените от тях оценки относно обем на работата, ефективност, насоки и пр., като събирането на тази информация би могла да се планира като задача на прокуратурата в краткосрочен план и би създала основа и за по-дългосрочни прогнози – насочване дейността на прокуратурата към действията на контролните органи, изпълняващи функциите си в недостатъчна степен и извършване на проверки от прокуратурата приоритетно на тях.

Освен възлагането на проверки на контролните органи, териториалните прокуратури отчитат като форми на взаимодействие с тях, провеждане и на съвместни срещи, участие в „кръгли маси”, съвместно обсъждане на проекти с цел подобряване координацията между институциите на местно ниво и създаване на механизми за по-ефективно взаимодействие.

Сътрудничеството с контролните органи, с оглед големия обхват на дейността им, специфичните методи и средства за проверки и контролните им правомощия в различни направления дава възможност за упражняването на по-ефективен и резултатен надзор за законност в защита на обществения интерес и правата на гражданите.

През отчетната 2010 г. дейността на прокуратурата по надзора за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите следва да бъде оценена като положителна и ефективна. Основание за този извод дават резултатите от изготвените прокурорски актове – предложенията по реда на чл.145, ал.1, т.6 от ЗСВ и подадените протести. Прокурорите са изготвили общо 698 предложения и протести. Изготвените предложения са общо 648, от които по реда на чл.145, ал.1, т.6 от ЗСВ са 638, а предложенията по реда на чл.99 – чл.102 от АПК – 10. Уважените предложения са 570, което представлява 88,0 % от общия брой. Неуважените предложения са само 10, т.е. 1,5 % от общия брой. Изготвените протести са общо 50, от които 20 са уважени и само 4 – са неуважени. Останалите протести не са разгледани.

Макар и като абсолютна величина броят на изготвените предложения и протести да е намалял, относително се е увеличил броят на уважените прокурорски актове – през 2010 г. уважените прокурорски актове /общо 590/ са 84,5 % от общо подадените, а неуважените /14/ са 2 %, като останалите 13,5 % не са разгледани. През 2009 г. уважените прокурорски актове /995/ са 83,5 % от общо подадените, а неуважените /36/ са 3 %. През 2008 г. уважените прокурорски актове /972/ са 81% от общо подадените, а неуважените /59/ са 5,5 %.

Най-голям брой предложения – общо 270 са изготвили прокуратурите от апелативен район София, следвани от прокуратурите от апелативните райони Велико Търново – 165 и Пловдив – 97.

По брой изготвени протести, на първо място е РП Асеновград, която е изготвила 14 протести, от които 5 са уважени, а останалите 9 до приключването на отчетния период не са разгледани.

Показател за ефективността от работата по надзора за законност е и относително нарасналият брой на образуваните досъдебни производства от решените преписки по посочения надзор – 708 досъдебни производства са образувани през отчетния период, което е с 25,6 % повече от предходната 2009 г., когато са били образувани 527 досъдебни производства и с 60,3 % повече от 2008 г., когато са били образувани 281 досъдебни производства.

Необходима е по-активна дейност от страна на териториалните прокуратури за изясняване, дали извършеното престъпление, попадащо в обхвата на чл. 83а ал.1 от ЗАНН е довело до неправомерно облагодетелстване на юридическо лице. В случай, че има данни за такова облагодетелстване, наблюдаващият прокурор по досъдебното производство следва незабавно да уведомява съответната окръжна прокуратура, която да извърши необходимата проверка и предприеме действия по реда на чл. 83а - чл.83е от ЗАНН, спазвайки стриктно изискванията на закона, Методическите указания № 230/22.06.2010 г. на главния прокурор, изменено със Заповед № 665 /14.03.2011 г..на главния прокурор.

През 2010 г. прокурорите от отдел „АСН” при ВАП са участвали общо в 848 открити съдебни заседания, по насрочени в тях 11 789 административни дела на тричленни и петчленни съдебни състави на ВАС /при 843 съдебни заседания по 11 871 административни дела за 2009 г. и 826 съдебни заседания по 11 194 дела за 2008 г./, от които са решени 9 275 дела.

От тези данни за работата на отдела може да се направи извод за наличие на устойчивост относно натоварването в дейността по административно-съдебния надзор, достигнато през предходната 2009 г.

Средната натовареност на прокурор от отдела за 2010 г. е участие по приблизително 472 /срещу 475 за 2009 г. и 448 за 2008 г./ административни дела в по 34 /срещу също 34 за 2009 г. и 33 за 2008 г./ съдебни заседания. Изводът от тези данни е, че за времето, през което са заседавали съставите на ВАС, без съдебната ваканция, средната месечна натовареност на прокурор е участие в 3,4 съдебни заседания със средно по 13,9 административни дела на заседание /срещу 3,4 заседания с по 14 административни дела месечно за 2009 г. и 3,3 заседания с по 13,5 административни дела месечно за 2008 г./. Данните също потвърждават констатациите за устойчивост в натоварването в работата на отдела, след увеличаването, както броят на съдебните заседания, така и броят на насрочените в тях административни дела, отчетено през 2009 г. спрямо 2008 г. Това натоварване явно ще се запази и дори увеличи и през 2011 г. с оглед на обстоятелството, че повече от 8 тричленни състава всъщност включват по 4 съдии, в това число и командировани във ВАС, както и, че в ІV^-то отделение на ВАС в края на 2010 г. е сформиран още един съдебен състав. Посочените обстоятелства обуславят наличието на 100 насрочени открити съдебни заседания месечно на състави на ВАС, по които прокурорите от отдела следва да обезпечат участие.

Значителни затруднения по приложението на закона продължава да създава остарялата уредба в чл.70 – 73 от ЗАНН на института на възобновяване на административнонаказателните производства. Този проблем е бил посочен и в годишния доклад за 2009 г., но все още не е намерил законодателно разрешение. Необходима е законодателна промяна, която принципно да определи съдът, който е компетентен да разгледа предложението за възобновяване и се определят изрично правомощията му, когато уважи предложението, тъй като сега препращането в чл.73, ал.2 от ЗАНН е към отменения още през 1998 г. чл.68 от ЗАНН. В тази връзка прокурорите от отдел „АСН” при ВАП,взели участие в работната група по изготвянето на проект за ЗИД на АПК в Министерство на правосъдието, са изразили принципно становище, че въпросите за разпределянето на компетентността между административните съдилища и окръжните съдилища следва да бъдат предмет на първична /законова/ правна регламентация, а не на инцидентно произнасяне по тези въпроси със съдебни актове на смесените състави по чл.135, ал.4 от АПК. Следва да се отбележи, че предложенията на прокурорите са били възприети и са намерили отражение в § 19 от Преходните и заключителни разпоредби на внесения в Народното събрание проект за ЗИД на АПК.

Затруднения при прилагането на закона и през 2010 г. е продължила да създава неточната, непълна и служеща си с препращания между отделните закони формулировка на разпоредбите на ЗОДОВ и АПК, относно прокурорското участие в делата по чл.1, ал.1 от ЗОДОВ, която е довела до противоречива съдебна практика по въпроса. Проблемът е бил разрешен чрез отправяне от Главния прокурор на искане до Общото събрание на колегиите /ОСК/ във ВАС за издаване на тълкувателно решение по въпроса. Върховният административен съд се е произнесъл с тълкувателно решение №7/25.11.2010 г., като е приел, че участието на прокурор в първоинстанционните съдебни производства по чл.1 от ЗОДОВ, които се разглеждат по реда, установен в АПК, е задължително.

Непълните и неясни формулировки на разпоредбите на чл.31 и чл.34 от Закона за общинската собственост /ЗОбС/ са създавали затруднения при прилагането им и са довели до противоречива съдебна практика по въпросите, относно възможността да се иска отмяна на отчуждаване на основание чл.31 от ЗОбС, извършено по реда на други закони, преди влизането му в сила, включително и от наследници на лица, починали преди приемането на този закон и за момента, към който следва да бъдат вписани актовете за общински имоти при разпореждане с тях, съгласно чл.34, ал.4 от ЗОбС. За решаване на тези проблеми, Главният прокурор е отправил искане до ОСК във ВАС за издаване на тълкувателно решение. През м. декември 2010 г. възникналият проблем по приложението на чл.34, ал.4 от ЗОбС е намерил законодателно разрешение чрез изменението и допълнението на тази разпоредба /обн. Д.В., бр.87/05.11.2010 г./ в новата ал.8, в която ясно бе записано, че актовете за имоти – общинска собственост следва да бъдат вписани по съответния ред в службата по вписванията към датата на сключването на договорите за разпореждане с тях.

През 2010 г. не намери законодателно разрешение и посоченият в годишния доклад за 2009 г. проблем по приложението на закона, който възникна с оглед постановеното от ВАС тълкувателно решение №4/16.07.2009 г. – т.2. Отново следва да се посочи, че след като и в гражданския, и в административния процес прокурорът е все страна в защита на законността и съгласно чл.78, ал.11 и чл.83, ал.1, т.3 от ГПК прокурорът не дължи такси и разноски в гражданския процес, а те се поемат, присъждат или заплащат от държавата, то различното му третиране в административния процес е нелогично. С изменение в АПК следва да се предвидят изрично разпоредби, аналогични на посочените в ГПК, освобождаващи прокурора от дължимост на такси и разноски и при участието му в съдебно-административното производство.
4.2. Дейност на отдел „Административно-съдебен надзор” при ВАП по административно-съдебния надзор за законност на административните актове
4.2.1. Участие по закон в съдебни заседания по административни дела
Прокурорите от отдел „АСН” при ВАП са участвали през 2010 г. по закон в съдебни заседания общо по 11 183 административни дела /срещу 11 379 за 2009 г. и 10 675 за 2008 г./. Налице е незначително намаление от 1,7 %, което се дължи главно на прекратяването от съставите на второ отделение на ВАС в закрити заседания на административни дела по постъпили касационни жалби срещу решения на административните съдилища, които със създадената нова ал.7 в чл.215 от ЗУТ /ДВ, бр. 87/05.11.2010 г./ са обявени за окончателни.

а/ Прокурорите от отдела са участвали задължително, съгласно изричната разпоредба на чл.192 от АПК, през 2010 г. по 59 дела /вкл. и по отложени/ за атакувани подзаконови нормативни административни актове /срещу 55 за 2009 г. и 65 за 2008 г./.

С оглед спецификата на този вид дела, която налага допълнителни справки с практиката на Конституционния съд на Р България, решенията на ВАС по дела за други подобни нормативни актове и съобразяване на посочени от страните актове на органите на Европейския съюз, подготовката на прокурорите за участие по тези дела отнема значително повече време в сравнение с другите административни дела.

При така създадената организация, през 2010 г. Главният прокурор е отправил 4 искания /колкото и през предходните 2009 г. и 2008 г./ до Общото събрание на колегиите във ВАС за издаване на тълкувателни решения относно противоречива съдебна практика по следните въпроси: относно участието на прокурор в първоинстанционните съдебни производства по чл.1, ал.1 от ЗОДОВ; относно възможността да се иска отмяна на отчуждаване на основание чл.31 от ЗОС, извършено по реда на други закони, преди влизането му в сила, включително и от наследници на лица, починали преди приемането на този закон и за момента, към който следва да бъдат вписани актовете за общински имоти при разпореждане с тях, съгласно чл.34, ал.4 от ЗОбС; относно правото на заинтересовани граждани и организации да обжалват по реда на АПК заповедите на кметовете на общини по чл.11, ал.4 от Правилника за прилагане на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, както и по въпроса за правомощията на първоинстанционния административен съд при администриране на касационните жалби и протести.

През 2010 г. работни групи от прокурори от отдел „АСН” са изготвили и 9 становища във връзка с участието на заместника на главния прокурор при ВАП в Общото събрание на колегиите във ВАС при разглеждане на искания за издаване на тълкувателни решения относно противоречива съдебна практика.

б/ Прокурорите от отдел „Административно-съдебен надзор” са подали през 2010 г. до ВАС 4 касационни протеста и 3 частни протеста /срещу 4 касационни протеста и 4 частни протеста за 2009 г. и 5 касационни протеста за 2008 г./. С протестите са оспорени съдебни актове на тричленни състави, относно произнасяне по законосъобразността на решение на КЗК за нелоялна конкуренция, решения на Държавната агенция за бежанците за отказ за предоставяне статут на бежанец, решение във връзка с установяване наличие на конфликт на интереси по отношение на народен представител и относно допустимостта на жалба от Постоянната комисия от общински съветници за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси, както и на определения за спиране на основание чл.229, ал.1, т.4 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК и за прекратяване на основание чл.215, т.1 от АПК на производствата по административни дела.

Отчетените данни сочат, че е налице тенденция на устойчивост относно броя на подадените през годината прокурорски актове срещу незаконосъобразни съдебни актове, като следва да се има предвид, че констатираното значително нарастване през 2007 г. се дължеше главно на проблемите, възникнали в началния период на прилагане на приетия АПК.

До края на 2010 г., от подадените протести са разгледани и уважени 1 касационен и 1 частен протест, 1 касационен протест не е уважен, а производството по 2 касационни и 2 частни протеста не е приключило.