Д о к л а д за прилагането на закона и за дейността на прокуратурата и на разследващите органи

Почти всички преписки /97,8 %/ са решени в срок до 7 дни. Във връзка със срочността на решаване на преписките, следва да се отбележи, че при упражняването на инстанционния контрол по чл.70 – 72 от ЗАНН, поради некомплектоване на постъпващите в отдела преписки с необходимите н.а.х. дела се налага изискването им, което забавя окончателното произнасяне по жалбите.

Неприключена в края на годината е 1 преписка, която е образувана на 29.12.2010 г. Тя не е приключена към 31.12.2010 г. поради необходимостта от изискване на водените н.а.х. дела във връзка с постъпилата жалба срещу отказ по чл.70 от ЗАНН.

Между прокурорите от отдела преписките са разпределяни на случаен принцип. Тези, свързани с изпратени от ВАС уведомления и материали по конкретно дело са разпределяни на прокурора, който е участвал в съдебното заседание по делото – за вземане на отношение и евентуално протестиране на съдебния акт.

При упражняването на инстанционен контрол върху откази за възобновяване на административно-наказателни производства по реда на чл.70 – 72 от ЗАНН, прокурорите от отдела са се произнесли по 34 жалби срещу актове на апелативни прокуратури. От решените по същество през годината 33 такива преписки, в 24 случая постановленията за отказ на апелативните прокуратури са потвърдени. Отменени от прокурор при ВАП са 9 постановления на апелативни прокуратури – 6 на АП Пловдив, 2 на АП В. Търново и 1 на АП София.
5. Дейност на отдел „Надзор за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите” /НЗЗОИПГ/ при ВАП

5.1. Състояние и организация на дейността по надзора за законност по прилагането на закона
През отчетния период на 2010 г. прокурорите от отдел „НЗЗОИПГ” при ВАП са изпълнявали служебните си задължения в съответствие с Конституцията на РБ, законовите и подзаконови нормативни актове, указанията на главния прокурор и ръководството на ВАП, за утвърждаване върховенството на закона, в съответствие с повишените европейски изисквания към българската съдебна система.

Прокурорите от отдела са работили в пълен щатен състав, като един от прокурорите е командирован от АП София на незаета щатна бройка. С оглед обема на работата, този щатен състав може да се определи като достатъчен.

Допълнителното натоварване на прокурорите от отдела се получи в изпълнение на задачите им по реализиране на проекта по „Укрепване на капацитета на прокуратурата на Република България при взаимодействие с контролните органи, за противодействие на закононарушенията и престъпленията, в защита на обществения интерес и правата на гражданите”, реализиран по Оперативна програма „Административен капацитет”, което ще продължи и през 2011 г.

С оглед приоритетите на прокуратурата и отдела, утвърдени в плана за дейността на отдел „НЗЗОИПГ” при ВАП през 2010 г., дейността на прокурорите от отдела е била насочена в следните основни направления:

− активизиране на контролните органи за ефективно изпълнение на контролните и санкционните им правомощия, включително и чрез възлагане на контролни проверки в отделни области, с оглед ограничаване и намаляване броя на закононарушенията и разкриване на данни за извършени престъпления.

− ефективно упражняване на надзор за законност върху дейността и актовете на контролните органи от централната и местната администрация за утвърждаване върховенството на закона и защита на обществените интереси и правата на гражданите.

− уеднаквяване на практиката в дейността на прокурорските органи на всички нива за осигуряване на еднаквото и точно прилагане на закона от контролните органи и спазване на законността.

Важна роля за подобряване организацията на работа в отдела изигра утвърдената практика, свързана с обособяване на отделни направления по надзора за законност, като:

− труд, социална политика, образование, защита на потребителя, закрила на детето:

− устройство на територията, околна среда, води, земеделие, храни и гори:

− икономика и енергетика, железопътна, автомобилна и морска администрация;

− финансова система и средства от ЕС;

−обществени поръчки и защита на конкуренцията, приватизация и следприватизационен контрол;

− здравеопазване, лекарствени средства, ветеринарно-медицинска дейност и вътрешен ред.

На всеки прокурор от отдела /включително и на зав. отдела/ е било възложено да отговаря по определено направление, да следи за издаваните административни актове и инициира проверки по контролната дейност на административните органи от съответното направление, както и да осъществява контакти и взаимодействие с техните ръководства.

Чрез методическото съдействие на отдела продължи подобряването на планирането в дейността по надзора за законност на териториалните прокуратури, както и в организацията и извършването на проверки за законност. В тази връзка се запази разпределението на методическия контрол между прокурорите от отдела по апелативни райони, с което са се задълбочили преките и непосредствени контакти с прокурорите, работещи по надзора за законност в съответните апелативни, окръжни и районни прокуратури.

За да се установи реалното състояние, е била проверена организацията на работата и ефективността на упражнявания надзор за законност в част от окръжните и районни прокуратури, съгласно плана на отдела. Основните констатации при тези проверки са, че тези прокуратури предприемат и възлагат проверки на контролните органи по реда на надзора за законност основно по задачи, спуснати от ВАП или АП. Проверките се възлагат своевременно, но липсва инициатива на местно ниво.

Материалите по приключените преписки се обобщават подробно в писмени справки. Като недостатък в надзорната дейност на териториалните прокуратури следва да се посочи, че в отделни случаи, прокурорът не проследява чрез контролни проверки, дали компетентният орган е изпълнил в пълен обем задълженията си, като съответно не изготвя и предложение по чл.145, ал.1, т.6 от ЗСВ.

По указания на отдел „НЗЗОИПГ” при ВАП и съгласно плана на отдела за 2010 г. е била извършена проверка, относно прилагането на Заповед №797/2008 г. на главния прокурор в окръжните прокуратури. Заповедта е била издадена, след създаването на административните отдели при окръжните прокуратури, с основната цел - да се подобри организацията на работата по надзора, както и специализация на прокурорите в отделите, на които не следва да се възлагат задачи по други надзори.

Основание за проверката са предишни констатации, че по обективни и субективни причини, в отделни прокуратури тази заповед не се изпълнява.

Обобщените резултати от проверката показват, че въпреки обективните трудности, свързани основно с незаети щатове, в повечето окръжни прокуратури е създадена необходимата организация за спазването на заповедта. Най-добри резултати в това отношение са постигнати в апелативен район В.Търново, където заповедта се изпълнява в пълен обем в подчинените й прокуратури. Определени трудности се наблюдават в окръжните прокуратури – Плевен и Русе поради незаети щатове. Независимо от това, и в тях е определен по един прокурор, който работи само по административно-съдебния надзор и надзора за законност.

До края на отчетния период този въпрос не е решен напълно в отделни окръжни прокуратури от останалите апелативни райони /София, Перник, Благоевград, Пловдив, Пазарджик, Хасково, Кърджали, Варна и др./. Основната причина, сочена от административните ръководители е незаети щатни бройки.

В заключение, може да се направи извода, че административните ръководители на окръжните прокуратури разбират голямото значение на дейността по надзора за законност и административно-съдебния надзор като полагат необходимите усилия за подобряване на организацията и работата по тези надзори.

В резултат на създадената организация на работа в отдела, оказаната методическа помощ на териториалните прокуратури и на положените от прокурорите усилия, всички планови и допълнителни задачи бяха изпълнени качествено и при спазване на определените срокове.

През отчетния период щатът на отдел „НЗЗОИПГ” при ВАП е бил от 6 прокурори и 1 прокурор, завеждащ отдел. Единият от прокурорите е командирован, тъй като една от щатните бройки е незаета. С оглед обема на работата към настоящия момент, този щатен състав е достатъчен.

Прокурорите от отдела използват добре наличната компютърна и електронна техника. Всеки прокурор отразява ежедневно дейността си в инсталирана на компютъра му специална таблица на базата на Excel, което улеснява всички последващи дейности, свързани с представяне и обмен на наличната информация. По електронен път се извършва и голяма част от комуникацията с прокуратурите в страната. В деловодството успешно се използва УИС, според нейните възможности, в която се отразява постъпването, разпределението и движението на всяка преписка.

За повишаване ефективността и качеството в работата по надзора за законност съществена роля изигра и участието на прокурорите от отдела през отчетния период в курсове и семинари по отделни теми, свързани с прилагането на нормите на националното и европейско законодателство, организирани от НИП, а така също и участието на голяма част от прокурорите от отдела в двете проучвателни посещения в прокуратурите на Р Португалия и Р Унгария по проекта на Оперативна програма „Административен капацитет” и в проведените срещи и дискусии с ръководителите на контролните органи по тази програма.

През 2010 г. прокурорите от отдела са работили общо по 310 преписки, спрямо 465 преписки за 2009 г. и 387 преписки за 2008 г., като средната натовареност е била 44 преписки на прокурор, спрямо 66 и 55 преписки съответно за 2009 г. и 2008 г.

Следва да се отбележи, че намалелият брой преписки не се е отразил съществено върху натовареността на прокурорите, тъй като броят на преписките с фактическа и правна сложност и през отчетния период се е запазил, като обемът на някои от тях значително надхвърля обикновеното им съдържание. Такива са пр. пр. И-3/2010 г.; И-6/2010 г.; И-12/2010 г.; И-18/2010 г.; И-20/2010 г.; И-29/2008 г. и др.

За натовареността на прокурорите говори и броят на проверените административни актове /индивидуални, общи, нормативни и вътрешно-служебни/ – 3 402 акта за 2010 г. или средно по 486 акта на прокурор при 1 884 или 269 средно на прокурор за 2009 г. и 2 974 за 2008 г., което е средно по 253 акта на прокурор.

Налице е тенденция на устойчивост в работата на прокурорите по образуваните преписки. От статистическите данни е видно, че през 2010 г. прокурорите от отдела са извършили 281 проверки при 274 за 2009 г. и 301 за 2008 г. В хода на проверките по 111 преписки са изискани документи, по 157 преписки са възложени проверки на съответните окръжни и районни прокуратури, а по 13 преписки са били извършени лични проверки от прокурорите в отдела.

През отчетния период, чрез възлагане на контролните органи са били извършени 1 111 проверки спрямо 1 688 проверки за 2009 г. и 158 проверки за 2008 г. По възложените проверки контролните органи са установили 11 407 закононарушения спрямо 10 524 закононарушения за 2009 г. и 5702 закононарушения за 2008 г. По извършените лични проверки прокурорите са разкрили 354 закононарушения. В резултат на извършените проверки за законност, в 21 случая са установени данни за престъпления от общ характер, като материалите са били изпратени на компетентните прокуратури за образуване на досъдебни производства, спрямо 102 случая за 2009 г. и 71 случая за 2008 г.

От направения анализ на установените закононарушения е видно, че при наличие на законови основания, във всички случаи са изготвяни предложения и протести до компетентните административни контролни органи. Така, през отчетния период са били изготвени по реда на чл.145, ал.1, т.6 от ЗСВ 27 предложения до съответните контролни органи спрямо 39 предложения за 2009 г. и 35 предложения за 2008 г. От подадените предложения 21 са уважени, а останалите 6 са висящи. През 2010 г. са подадени 3 протеста спрямо 3 за 2009 г. и 5 за 2008 г. От подадените протести 1 е уважен, 1 е висящ и 1 не е уважен.

Съществен е и приносът на прокурорите от отдела за утвърждаване върховенството на закона, чрез отправените предложения за неговото прилагане, а именно:

− предложение за промяна на чл.9, ал.1 от Наредбата за проверка годността на допълнителното оборудване на превозните средства, използвани с учебна цел в съответствие с чл.17, ал.3 от Закона за националната акредитация на органи за оценяване на съответствието /ЗНАООС/;

− предложение за приемане на наредба по реда на чл.48, ал.3 от Закона за подземните богатства /ЗПБ/ – за провеждане на конкурси и търгове за концесии за добив на подземни богатства;

− предложение за приемане на наредби по чл.95, ал.2 и чл.147, ал.6 от Закона за културното наследство /ЗКН/ относно условията и реда за определяне на възнаграждения на лица, предали вещи при условията на чл.93 от ЗКН и Наредбата за условията и реда за провеждане на теренни проучвания на археологически ценности;

− предложение за прилагане на чл.93, ал.4 от Закона за хазарта относно реализиране на административно-наказателна отговорност, независимо от изпратения сигнал за търсене на наказателна отговорност по реда на НПК;

− предложение до Министерство на здравеопазването за законодателни промени по реда на чл.16, ал.1 от ЗНА на Наредба №18/20.06.2005 г. за критериите, показателите и методиката за акредитация на лечебните заведения в съответствие със ЗЛЗ;

− предложение за промени в съответствие с чл.45, ал.2 във вр. с ал.1, т.9 от Закона за здравното осигуряване в Наредба №40/24.11.2004 г. за определяне на основния пакет от здравни дейности, изискващ включване на зъботехническа помощ.

В основната си част, отправените предложения са уважени до края на отчетния период, с което е създадена добра основа за правилното приложение на законите, уреждащи материята в съответната област.

В края на отчетния период общият брой на неприключените от отдела преписки е 16 спрямо 22 преписки за 2009 г. и 31 преписки за 2008 г. От тях за решаване при прокурор се намират 2 преписки спрямо 2 за 2009 г. и 5 за 2008 г.

От анализа на посочените данни се налага изводът, че през отчетния период прокурорите от отдела са работили при нормална натовареност. Намалелият брой преписки е осигурил възможност на прокурорите да отделят повече внимание по надзора за законност върху дейността на контролните органи, както на законосъобразността на издаваните от тях административни актове, така и по засилване на тяхната активност по установяване и санкциониране на административните нарушения.

Анализът на изнесените резултати сочи за обоснованост и основателност при изготвяне на прокурорските актове. Налице е задълбочено и професионално отношение на всички прокурори от отдела към целите и задачите на упражнявания надзор за законност.
5.1.2. Проблеми при прилагането на законовата и подзаконовата нормативна уредба и предложения за законодателни промени
Наред с постигнатите положителни резултати в дейността по надзора за законност през 2010 г. е необходима по-нататъшна активна работа на прокурорите от отдел „НЗЗОИПГ” за превръщането му в една ефективна структура, която да насочи дейността си към:

− утвърждаване върховенството на закона чрез една още по-задълбочена и ефективна работа по преписките и проверките при упражняване правомощията на прокурора по надзора за законност;

− насочване усилията на всеки прокурор към своевременно разкриване и оспорване на незаконосъобразните административни актове /индивидуални, общи, нормативни и вътрешнослужебни/;

− системно и целенасочено упражняване на надзор за законност върху дейността и актовете на контролните органи /централни и териториални/;

− разширяване на публичността в дейността на отдела, особено по проверки със значим обществен интерес;

− утвърждаване и усъвършенстване на формите за текущ и последващ надзор за законност в практиката на отдела и териториалните прокуратури;

− своевременно оказване на методическа помощ и контрол в организацията на работата по надзора за законност в административните отдели при окръжните прокуратури.

През отчетния период успешно е реализиран първия етап от проекта на прокуратурата по Оперативна програма „Административен капацитет”, насочен към изготвяне на подробна, актуална и ефективна методика за взаимодействие на прокуратурата с контролните органи и задълбочаване на прокурорския надзор за законност спрямо осъществяваната контролно-санкционна дейност на централните и териториални специализирани контролни институции. През 2011 г. са предвидени поредица от семинари за запознаване и обучение на прокурорите от всички звена с утвърдената методика с цел подобряване на надзора за законност на регионално ниво.

Заедно със стремежа към постигане на положителни резултати в борбата за утвърждаване върховенството на закона, следва да се отчетат и някои проблеми, установени при упражняване на надзора за законност, които налагат законодателни промени. Такива са:

− практическите проблеми, които създават изключително кратките /едномесечни/ срокове за оспорване от прокурора на незаконосъобразните административни актове при наличието на основания за това /чл.149, ал.4 от АПК/ или за намеса на прокуратурата по реда на възобновяване на административните производства по издаване на административните актове /чл.99 – 106 от АПК/. Това е проблем, посочен и в предходни годишни доклади, но той е част от постоянната дейност и с него на практика се препятства възможността за ефективна прокурорска намеса в защита на законността;

− проблемите, водещи до негативно влияние и неефективност в работата по надзора за законност на окръжно ниво с несъответствието на структурата на прокуратурата с тази на административните съдилища. Този проблем също е бил посочван в предходни доклади. Неговото решаване би довело не само до изпълнението на чл.126, ал.1 от Конституцията на РБ, но и до осигуряване на условия за по-пълноценна работа на прокурорите от тези отдели по административно-съдебния и извънсъдебен надзори за законност;

− въпреки констатациите, отразени в предишни доклади, следва да се посочи, че и през настоящия отчетен период остава нерешен проблема с нецелесъобразното и неоправдано криминализиране на отделни законови нарушения, за които се прилага чл.78а от НК /такива са деянията напр. по чл.192а, чл.234б, чл.235, ал.6 от НК и др./. За такива нарушения контролният орган изпраща материалите на прокуратурата, където след провеждане на едно и скъпо досъдебно и съдебно производство, в почти всички случаи се стига до налагане на административното наказание „глоба”.

С оглед приоритетите, заложени в плана на отдел „НЗЗОИПГ” за 2010 г., през отчетния период, дейността на отдела е била насочена в следните основни направления:

Посочената дейност е била материализирана, чрез извършването и възлагането на планови и допълнителни проверки от прокурорите в отдела на контролните органи и териториалните прокуратури. Създадената организация в работата на отдела даде възможност всички планови и извънпланови проверки да приключат в срок, като срещу установените нарушения са предприети необходимите мерки за тяхното отстраняване и санкциониране на виновните лица.

През отчетния период, по образуваните преписки от прокурорите в отдела са извършени 281 проверки спрямо 274 за 2009 г. и 306 за 2008 г. В сравнение с предходни години е увеличен броя на проверките по способа на чл.145, ал.1, т.3 от ЗСВ, а именно, 157 проверки през 2010 г. спрямо 106 проверки за 2009 г. и 118 проверки за 2008 г.

Чрез възлагане на контролните органи са извършени 1 111 проверки, като разкритите при тези проверки закононарушения са 11 407 спрямо 10 524 за 2009 г. и 5 702 за 2008 г. Налице е двукратно увеличение на разкритите закононарушения спрямо 2008 г. и увеличен брой на разкрити закононарушения спрямо 2009 г.

При 111 от извършените проверки е използван методът на чл.145, ал.1, т.1 от ЗСВ. Следва да се отчете, че през 2010 г. е намален ръстът на личните проверки – 13, спрямо 43 за 2009 г. и 24 за 2008 г.

Анализът на изнесените данни показва, че най-резултатна е практиката при комплексното използване на различните методи по чл.145, ал.1, т.т.1 – 3 от ЗСВ. И през 2010 г. се запазва броя на прокурорските актове, постановени по реда на чл.145, ал.1, т.6 от ЗСВ, насочени към контролните органи, за реализиране на предвидените за тях в закона контролни и санкционни правомощия при установени закононарушения.

През 2010 г. прокурорите от отдела са изготвили 27 предложения по реда на чл.145, ал.1, т.6 от ЗСВ при 39 за 2009 г. и 35 за 2008 г., като 21 от предложенията са уважени до края на отчетния период. Запазва се броя на подадените протести – 3 за 2010 г. спрямо 3 за 2009 г. и 5 за 2008 г. За разлика от предходни периоди, през 2010 г. от ВАП няма намеса по реда на чл. 99 и следващите от АПК, с искания до административния орган за възобновяване на административни производства по влезли в сила административни актове, поради липса на предпоставки за предприемане на такива действия. В отделни случаи са давани указания на териториалните прокуратури, включително и по възлагателни проверки за предприемане на подобни действия спрямо административни актове на общинската администрация.
5.2.2. Планирани и извършени проверки за законност /примери/ – ефективност на проверките, в т.ч. на различните способи за проверка, проблеми по прилагането на закона
Планови проверки с по-голяма значимост

1. Чрез възлагане на окръжните прокуратури и контролните органи бяха извършени проверки за законност по спазването на изискванията на чл.56 и чл.57 от Закона за устройство на територията /ЗУТ/ и съответните наредби на общинските съвети относно поставяне на преместваеми увеселителни обекти и преместваеми обекти за търговски и други обслужващи дейности върху общински имоти и на рекламни, информационни и монументално-декоративни елементи върху недвижими имоти.

В хода на проверката са инспектирани 53 549 обекта по чл.56 от ЗУТ, като са съставени 1 844 констативни актове, започнали са 1 099 производства за премахване на обекти и са издадени 587 заповеди за това.

По реда на чл.57 от ЗУТ са проверени 8 304 обекта. За установените нарушения са съставени 828 констативни акта. Образувани са 480 производства за премахване на незаконни обекти и са издадени 299 заповеди.

В проверените общо 60 256 обекта са установени 2 152 нарушения, за които са съставени 1 200 акта. По издадените актове са издадени 446 наказателни постановления, а в 21 случая административно-наказателните производства са били прекратени.

За установените пропуски в дейността на контролните органи, от окръжните прокуратури са предприети мерки по реда на надзора за законност, като са изготвени общо 48 предложения, от които 35 за приемане на наредби по чл. 56, ал. 2 от ЗУТ и 13 за подобряване на контролната дейност.