Обобщение на финансовите параметри

Финансовото участие на ЕС в програмите „Галилео“ и EGNOS за периода 2007—2013 г. възлиза на 3,4 милиарда евро, като към тях се прибавя, inter alia, финансовото участие на Норвегия. Този бюджет се разпределя между трите основни дейности, а именно завършването на фазата на развитие на „Галилео“ за около 600 милиона евро, фазата на разгръщане на „Галилео“ за 2,4 милиарда евро и експлоатацията на EGNOS за около 400 милиона евро.

Що се отнася до фазата на разгръщане, около две трети от бюджета вече са вложени основно в рамките на подписаните през 2010 г. договори за възлагане на обществените поръчки. Освен резерва за непредвидени рискове, оставащият бюджет ще позволи възлагането на последните две обособени позиции, свързани с наземната инфраструктура.

По отношение по-специално на резерва за непредвидени рискове се извършва подробна оценка на нуждите, които трябва да бъдат покрити. Бюджетните позиции, за които ще бъдат осигурени средства, ще зависят от степента на приоритет на рисковете, които трябва да бъдат предотвратени, или от тяхното възникване. Основните определени рискове са свързани със значителен спад във функционалността в случаи, при които може да се наложи използването за продължително време на мрежа, ограничена до 18 спътника⁵, с неналичието на услугите по изстрелване, с невъзможността за използване на някои избрани площадки, с липсата на дублиране на наземната инфраструктура или с дефекти при проектирането и интеграцията. Ще е необходимо да се сключат договори за услуги по поддръжка и да се закупи резервно оборудване с цел свеждане до минимум на повредите и за справяне със стареенето на системата.

Що се отнася до EGNOS, предоставеният бюджет основно бе изразходен за договора с ESSP и за процеса по делегиране с ЕКА, за да се гарантира предоставянето на услугите и устойчивостта на системата във времето.

Сумите, предоставени за програмите „Галилео“ и EGNOS в настоящата финансова рамка, са представени в обобщен вид в следната таблица:

Мисията, възлагана на Комисията с регламента, се състои в изграждане на инфраструктура за спътникова радионавигация, която, освен съществуващите услуги, да предоставя качествени услуги в световен и регионален мащаб. Тази крайна цел остава непроменена, тъй като всяко поставяне под въпрос на качеството на услугите може незабавно да доведе до дестабилизиране на програмата и до изгубване на интереса на пазарите.

Необходимо е обаче да се припомни, че тези пазари отбелязват значителен растеж и че годишният им оборот в световен мащаб през 2020 г. би трябвало да достигне около 240 милиарда евро. От друга страна, благодарение на своите преимущества в сравнение конкурентните системи „Галилео“ и EGNOS би трябвало да генерират икономически и социални ползи в размер на 60—90 милиарда евро⁶ през следващите 20 години.

Това обаче предполага, че цялата инфраструктура на „Галилео“ ще бъде завършена и експлоатацията на системите ще позволи надеждното предоставяне на услугите. Поради превишаването на разходите, възникнало във фазите на развитие и разгръщане (вж. точка 1.2.2 по-горе), Комисията счита, че са необходими допълнителни бюджетни средства от 1,9 милиарда евро за довършване на инфраструктурата (вж. точка 2.2.1 по-горе). Колкото до оценката на експлоатационните разходи, те възлизат на около 0,8 милиарда евро средногодишно (вж. точка 2.2.2 по-горе). Така че трябва да бъдат въведени адаптирани механизми за финансиране.

Предвид настоящия контекст Комисията⁷ досега не е предлагала предоставянето на допълнителни средства по програмите в условията на настоящата финансова рамка. Това ще доведе до вероятно забавяне с четири години за завършването на цялостната инфраструктура на програмата „Галилео“ и до допълнителни разходи.

При липсата на допълнителни средства преди 2014 г. стратегията за разгръщане на програмите трябва да бъде преразгледана, като от една страна се включи постигането на компромиси между параметрите на услугите и свързаните с тях разходи, а от друга страна — необходимостта от предоставяне на услуга с качество, което е достатъчно за запазване на място на пазарите.

За да отговори на очакванията на пазарите, Комисията разработи адаптиран подход, състоящ се в това да се осигури започването на предоставяне на услугите, веднага щом бъде възможно, и в подготовка на фазата на експлоатация.

Годишният оборот в световен мащаб на продуктите и услугите, които са пряко свързани със спътниковата радионавигация, през 2010 г. се оценяваше на около 130 милиарда евро. Съответните пазари би трябвало да отбележат двуцифрен растеж през идните години. Според експертите през 2020 г. техният оборот би трябвало да надвиши 240 милиарда евро⁸. Този забележителен растеж се обяснява както с напредъка на технологията, използвана в приемниците, така и с появата на нови видове употреба, които създават по-голямо търсене от страна на потребителите.

Този значителен растеж на световните пазари досега бе стимулиран единствено от американската система GPS. Въпреки това други глобални навигационни спътникови системи (наричани по-долу „ГНСС“), по-специално тези на Русия и Китай, би трябвало в средносрочен план да влязат в експлоатация. От първостепенно значение е европейската система да се наложи възможно най-бързо като другата голяма референтна глобална навигационна спътникова система, наред със системата GPS, по-специално по отношение на производителите на приемници.

2.1.2. Начална фаза на експлоатация

Вече сключените обществени поръчки дават възможност на Комисията да адаптира своя подход, за да спази срока до 2014 г. По този начин фазите на развитие и разгръщане ще продължат да се осъществяват успоредно до 2012 г., когато завършва фазата на развитие, а фазата на експлоатация на първите услуги ще започне от 2014 г.

Първата стъпка ще се състои от частично пускане в експлоатация на инфраструктурата („начален работен капацитет“ или „НРК“) от 2014—2015 г. и предоставянето на отворената услуга, на услугата по търсене и спасяване и на публично регулираната услуга. Тяхната точност и наличност обаче на този етап все още няма да са достигнали оптималното си равнище.

Този първи етап е достатъчен за изпитването на услугите, но въпреки това би трябвало да бъде възможно най-кратък, защото не дава възможност да се ползва целият потенциал на системата и не удовлетворява изискванията на всички потребители. Поради това е необходимо тази фаза да се обвърже с твърд ангажимент от страна на Съюза за завършване на инфраструктурата в съответствие с целите на програмата „Галилео“, за да се спечели доверието на потребителите и те да бъдат насърчени да инвестират.

Комисията предлага освен това системата EGNOS да бъде адаптирана, за да се подобри и точността на отворената услуга, предлагана от системата, която е резултат от програмата „Галилео“, по същия начин както тя днес подобрява точността на GPS. EGNOS представлява единствената система, с която ЕС ще разполага, за да предоставя услугата SoL през идните години.

2.2. Дългосрочно планиране

В сравнение с другите глобални навигационни спътникови системи европейската система притежава предимство от първостепенно значение: тя е единствената, която е проектирана за граждански цели и която се намира под граждански контрол. Тя разполага с други съществени потенциални предимства, като търговската си услуга, която би могла да даде възможност за удостоверяване на сигналите и за по-нататъшно подобряване на точността на отворената услуга. И на последно място, нейната отворена услуга е оперативно съвместима с американската система GPS и я допълва. По този начи комбинираното използване на двете системи ще предложи такава степен на надеждност и точност, която да удовлетвори потребностите на потребителите от целия свят на пазара на масовите приложения.

Въпреки това по-голямата част от тези предимства ще бъдат налице само след завършването на цялата инфраструктура.

2.2.1. Завършване на инфраструктурата

Както бе посочено в точка 1.2.2. по-горе, сумата от 3,4 милиарда евро не е достатъчна за завършване на инфраструктурата, която е резултат от програмата „Галилео“, поради нарастването на разходите за фазата на развитие, увеличаването на цените на ракетите-носители, липсата на конкуренция при възлагането на някои обособени позиции, допълнителните разходи, свързани с програмата EGNOS, и последиците от отлагането на финансирането след 2013 г.⁹.

Комисията, след провеждането на консултации с ЕКА¹⁰, извърши различни проучвания за оценка на разходите по системите. Тези оценки се основават на предвидените различни сценарии по отношение на циклите на закупуване, разгръщане и експлоатация на инфраструктурата, включително поддръжката и обновяването, на цените на настоящите оферти и на опита на другите космически системи. В резултат на това завършването на инфраструктурата по програмата „Галилео“ ще наложи допълнително финансиране в размер на 1,9 милиарда евро. Тази сума ще позволи създаването на система, предлагаща услуги като определените в регламента, и която се основава на мрежа от 30 спътника.

Тази сума е необходима за финансиране на необходимите спътници и ракети-носители за комплектоване на мрежата по „Галилео“, както и за завършването на наземната инфраструктура с цел предоставянето на всички услуги. Както е обичайно за този вид високорискови промишлени проекти, бе включена и сума в размер на 20 % за справяне с потенциалните непредвидени рискове по програмите, по-специално с техническите рискове по време на крайната фаза на интегриране. В долната таблица има обобщено представяне на тези нужди от финансиране.

Необходимо е да се отбележи, че в момента се провеждат допълнителни анализи, за да се разгледа възможността за ограничаване на финансовите нужди, по-специално чрез поетапното въвеждане на предоставянето на услуги и извършването на корекции в услугата SoL.



2.2.2. Експлоатационни разходи

Експлоатационните разходи по системите обхващат оперативното управление на инфраструктурата, управлението на услугите, замяната и подновяването на компонентите с ограничен експлоатационен живот¹¹. Те включват и постоянното подобряване на системите, така че услугите да се адаптират към развитието на потребностите на потребителите.

В проектосумите е включен резерв за непредвидени рискове, основаващ се на рисковете, които са присъщи на програмите с висока технологична интензивност. Въпреки това някои рискове, чието възникване би оказало отражение върху бюджета, не са взети предвид, поради малката вероятност от тяхното възникване. Това се отнася до промяната на контекста в областта на сигурността, проблемите, свързани с оперативната съвместимост с другите системи, или технологичните рискове, като срока на живот на часовниковите механизми. За да не се мобилизират съответните средства, е важно да се направи проучване на подходящите механизми.

Липсата на финансиране на тези експлоатационни разходи би довело до незабавно намаляване на качеството и дори до пълно изчезване на услугите, които са несъвместими с изпълнението на възложените на системите задачи за осигуряване на публична услуга.

В сътрудничество с ЕКА бе направена оценка на експлоатационните разходи, като резултатите от нея бяха валидирани от експерти на държавите-членки и от други независими експерти¹². От това проучване става ясно, че средногодишните експлоатационни разходи възлизат на около 800 милиона евро, от които 110 милиона за EGNOS, представени като неиндексирана стойност от 2010 г., основаваща се на стандартен цикъл на живот на спътниците от дванадесет години.

Трябва да се отбележи, че през първите години на експлоатация, след 2014—2015 г., тези разходи ще бъдат по-малки, доколкото въвеждането на услугите ще става постепенно в зависимост от завършването на инфраструктурата. Тогава те ще покриват само разходите за доброто функциониране и поддръжка на инфраструктурата, предоставянето на услугите и замяната на първите спътници, чийто живот изтича. По-късно ще се прибавят разходите, свързани с разработването и пускането в експлоатация на новите поколения системи.

В следващата таблица са представени обобщено основните пера, свързани със средните експлоатационни разходи за цялостната инфраструктура.



2.2.3. Разходи, свързани с научноизследователската и развойна дейност

Разширяването на пазара на ГНСС надолу по веригата е в центъра на създаването на непряка добавена стойност от страна на „Галилео“ и EGNOS. Трябва да се финансира разработването и насърчаването на нови приложения, за да се гарантира достатъчно проникване и силна позиция на европейските предприятия на пазарите на стоки и услуги, свързани с позиционирането с помощта на спътници. Необходимите средства ще могат да бъдат мобилизирани посредством инструменти като рамковата програма за научни изследвания или наследника на програмата за конкурентоспособност и иновации.

Както беше отбелязано по-горе, изготвените до момента оценки показват, че ще са необходими бюджетни средства от около 1,9 милиарда евро за периода 2014—2019 г. за довършване на инфраструктурата, свързана с програмата „Галилео“. Към тази сума ще се прибавят разходите за експлоатация на системата, след като тя започне да функционира, тоест от 2014—2015 г.

Въпреки използването на процедурите по възлагане на обществени поръчки, на практика се оказа трудно, от една страна, да се спазят бюджетите, предвидени за различните дейности, а от друга страна, да се получат цени от участващите представители на промишлеността, които да са наистина твърди. Това е свързано със сложността и спецификата на уникалните системи, чиито компоненти са разработени и създадени, за да се използват единствено за нуждите на ЕС, от много ограничен брой производители. Интегрирането на тези компоненти освен това е източник на потенциални трудности. В този контекст, за да се ограничат отклоненията във финансово отношение, е от значение основно да се намалят рисковете и да се адаптира управлението, за да се осигури ефективно управление на програмите.

За тази цел, както е посочено по-горе, Комисията укрепи своята система за управление на рисковете, както и упражнявания от нея контрол по отношение на разходите и спазването на графика. От ключово значение е да бъде допълнително засилена отговорността на всички участници в програмите с цел осигуряване на тяхното успешно изпълнение.

От друга страна, основите на ефективната управленска структура, която е в състояние в бъдеще да овладява по по-добър начин заплахите от такива отклонения, са разгледани в точка 2.2.6. по-долу.

В съобщението си от 19 октомври 2010 г.¹³ Комисията представи вариант, според който за големите проекти като ITER или „Галилео“ трябва да се определя фиксирано финансово участие на бюджета на ЕС под формата на предварително определена ежегодна сума, като всяко евентуално превишаване на нуждите трябва да бъде покрито от други източници на финансиране.

Що се отнася до „Галилео“, Комисията ще продължи прегледа на различните възможни механизми за финансиране, по-специално като взема предвид методите на работа на Комисията, последиците от всяка от тези възможности за различните аспекти на програмите и необходимостта от гарантиране на контрол на разходите и добра приемственост на дейностите.

При разгледаните решения ще трябва да се вземе предвид и фактът, че разходите по програмите могат да бъдат групирани в три големи категории:

• 
  на първо място, разходите по изграждане на системите и тези, свързани с тяхното поддържане и експлоатация, като на последните може да се направи доста точна оценка след приключване на фазата на разгръщане;
  
• 
  на второ място, разходите за непредвидените рискове, присъщи за този вид сложни програми, които могат да бъдат покрити от „резерв за непредвидени случаи“ в съответствие с обичайните практики. Контролът на разходите през различните фази и засилената отговорност на всички участници трябва да позволят снижаването до минимум на тези основани на случайността елементи;
  
• 
  на трето място, разходите, свързани с възникването на основни рискове, които са независими от управлението на програмите, като например произтичащите от значителни технически проблеми при проектирането или от ангажирането на извъндоговорната отговорност. Вероятността за поява на тези рискове е малка, но ако това стане, свързаните с тях разходи не биха могли да бъдат покрити от предвидените резерви.
  

• 
  Първата се състои в продължаване на осигуряването на цялото финансиране на програмите единствено от бюджета на ЕС.
  
• 
  При втората възможност двете първи категории от посочените по-горе разходи ще бъдат все така финансирани от бюджета на ЕС, като държавите-членки поемат рисковете, които не зависят от управлението на програмите.
  
• 
  Третото решение се основава на отпускането на фиксирана сума от бюджета на ЕС, като държавите-членки поемат финансирането на евентуалния остатък.
  

На този етап и като се имат предвид заключенията от горепосочените анализи, Комисията счита, че не е целесъобразно всички разходи и рискове, свързани с програмите, да бъдат понесени единствено от бюджета на ЕС. Като се има предвид размерът на бюджета на ЕС, едно такова решение в действителност би могло да постави под заплаха финансирането от страна на ЕС на други приоритетни проекти или програми. Освен това предвид придобитият опит, избраната възможност би трябвало да има за цел засилване на отговорността на всички заинтересовани страни по отношение на контрола на разходите.

Що се отнася до изпълнението на програмата „Галилео“, в таблицата по-долу има обобщено представяне на номиналния график, без резерви, за завършването на инфраструктурата и за нейната експлоатация.

Пълното завършване на инфраструктурата (ПОК — пълен оператвен капацитет) е предвидено през 2019—2020 г. То би могло да претърпи изменение в зависимост от наличните финансови средства, техническите проблеми и характеристиките от промишлен характер.

Перспективите за преки финансови приходи за ЕС, реализирани от експлоатацията на системите, се очертават като доста ограничени, както бе изтъкнато по време на преговорите за публично-частно партньорство, проведени през 2004—2007 г. Този слаб потенциал за приходи със сигурност допринесе за неуспеха на тези преговори.

• 
  Отворените услуги на EGNOS и „Галилео“ се предоставят безплатно и за тях няма да се заплащат такси, в съответствие с регламента и подобно на другите системи, които вече са или ще бъдат въведени в експлоатация. Тези услуги са предназначени за масовите приложения и е важно колкото се може повече потребители да ги използват, за да се оптимизират очакваните социални и икономически ползи, като това е в съответствие и със задачата за осигуряване на публична услуга на системите. Определянето на такса върху чиповете, използващи сигналите на „Галилео“ или EGNOS, както бе предвидено, би било в противоречие с тази цел. Преките приходи от това биха били доста по-малки от загубата по отношение на косвените приходи, която би произтекла за ЕС.
  
• 
  Услугата по търсене и спасяване на системата, която е резултат от програмата „Галилео“, представляваща европейски принос към системата COSPAS-SARSAT, също би трябвало да е безплатна. Не съществуват такси, свързани с използването на космическата част от инфраструктурата или с приемането на алармени сигнали от COSPAS-SARSAT.
  
• 
  Услугата SoL на EGNOS, проектирана първоначално основно за гражданската авиация, също не би трябвало да генерира някакви приходи в дългосрочен план. В действителност въвеждането на каквато и да е форма на заплащане има голяма опасност да окаже възпиращ ефект върху потенциалните потребители, при условие че подобни системи, като WAAS в САЩ, се предлагат безплатно. В бъдеще обаче нещата биха могли да се развият различно за услугата SoL на системата, която е резултат от програмата „Галилео“, в две отношения, тъй като, от една страна, нейната техническа концепция би могла да бъде резултат от съгласуване с потребителите за удовлетворяване на специфични потребности, а от друга страна, тази услуга и нейните тарифи биха могли да бъдат съгласувани с тези на системата GPS.
  

Макар и генерираните от системите преки финансови приходи да изглеждат доста ограничени, икономическите и социалните ползи от тези две публични инфраструктури, сравними до известна степен с ползите в резултат от всеобщото разпространение на безплатния интернет, обаче са значителни, като се оценяват общо на сума в границите на 60—90 милиарда евро за периода 2010—2027 г.¹⁴. Тези ползи произтичат от растежа на пазарите надолу по веригата, от положителното въздействие по отношение на ползата за обществото, като по-голяма ефективност на транспорта или намаляване на произшествията, както и от ефекта от направените инвестиции за целия космически отрасъл. Тъй като експлоатацията на системите представлява публична услуга, в интерес на ЕС е по-скоро тези икономически и социални ползи да бъдат оптимизирани, отколкото да се правят усилия за получаване на максимални преки финансови приходи. Важно е също така да се припомни, че „Галилео“ и EGNOS ще окажат значително положително въздействие върху икономическото развитие и ще стимулират растежа.

2.2.6.1. Фаза на разгръщане на „Галилео“

Регламентът за ГНСС, който наскоро бе допълнен с Регламент (ЕО) № 912/2010, имаше за основна цел създаването на стабилна и ефективна рамка за управление на фазите на развитие и разгръщане, основана на интегриран модел, включващ делегиранията на ЕКА. Освен факта, че тази рамка до този момент се оказа удовлетворителна, макар и да има възможност да бъде допълнително подобрена, би било нецелесъобразно тя да бъде изменяна значително в краткосрочен и средносрочен план.

При условие че разгръщането няма да бъде завършено преди края на десетилетието, значителното влошаване на условията относно управлението преди този срок със сигурност би породило риск за доброто изпълнение на програмата. Стабилността е залог за приемственост и съгласуваност на действията на различните участващи страни, от една страна, и на различните решения, вземани по време на цялото изпълнение на програмите, от друга. Освен това тя осигурява надеждност на програмите по отношение на трети страни.

Сметната палата изтъкна в своя доклад, публикуван през 2009 г., нецелесъобразността на прекалено честите промени в управлението през 2007 г.

2.2.6.2. Експлоатация на инфраструктурата

Управлението на експлоатацията, което включва поддръжката и обновяването на инфраструктурата, включва четири елемента: проектиране, изграждане, провеждане на операции и предоставяне на услугите. От придобития опит с EGNOS става ясно, че управлението на тези четири елемента не може да бъде осъществявано поотделно, а че напротив — трябва да се отдава приоритет на модела на интегрирано управление.

При всички положения и като се има предвид опитът, придобит при управление на програмите, още отсега е ясно, че управлението на експлоатацията, освен интегрирането на четирите съставящи я елемента, би трябвало да отговаря на следните принципи:

• 
  да е съвместимо с ролята на ЕС като собственик на системите и с ролята на Комисията като отговаряща за управлението на програмите, при условие че Комисията е единствената вземаща решения институция;
  
• 
  да се базира на прост и интегриран модел, които предлага на публичния сектор възприемането на ясна и недвусмислена линия на поведение;
  
• 
  да осигурява стабилна рамка в дългосрочен план; да разполага с известна гъвкавост по отношение на финансовото управление и управлението на персонала; да бъде организирано на ефективна, надеждна и прозрачна основа; да има ясни процедури, позволяващи вземането на бързи решения;
  
• 
  да е в състояние да осигури опазването на цялото натрупано ноу-хау и познания по време на изпълнението на програмите, като по-специално опитът на ЕК трябва да бъде съхранен;
  
• 
  да засилва отговорността на промишления сектор и на изпълнителя;
  
• 
  да гарантира независимостта на дейностите по акредитация на сигурността на системите;
  
• 
  да взема надлежно предвид публичния характер на предлаганите услуги;
  
• 
  да дава възможност за координиране в европейски мащаб на мерките за защита на системите, когато те са с високочуствителен характер.
  

Що се отнася до EGNOS, спомагателната структура би могла да бъде ЕКА, агенцията на ЕС, нова публична структура или пък оперативна структура на Евроконтрол. Комисията предлага да се проведе дискусия относно предимствата и недостатъците на всеки от вариантите, преди да представи подробно предложение на Европейския парламент и на Съвета през 2012 г. Схемата, която бъде избрана, ще трябва да бъде приложена преди 2014 г.

Що се отнася до „Галилео“, фазата на експлоатация на първите услуги ще започне постепенно от 2014 г. От това следва, че в продължение на период от около пет години фазите на разгръщане и на експлоатация ще се осъществяват успоредно. През този период управлението на програмите би трябвало да се адаптира постепенно към новите потребности, произтичащи от предоставянето на първите услуги.

Важно е също да се подчертае, че операторът ще трябва да изпълни условията, необходими, за да бъде сертифициран в качеството му на доставчик на аеронавигационно обслужване съгласно регламентите за единно европейско небе.

Въз основа на предстоящите обсъждания относно финансовата рамка Комисията ще предложи своевременно на Парламента и на Съвета различни варианти по отношение на управлението, които да бъдат приложени за управление на експлоатацията след пълното завършване на инфраструктурата.