Как прилагането на правилата за сливанията на ЕС допринася за поддържане на лоялна конкуренция на финансовите пазари?

Търговската инфраструктура и следпазарната инфраструктура за парични активи и деривати, работещи по безопасен, ефективен и конкурентен начин, са основни компоненти на модерните и динамични капиталови пазари, които в крайна сметка позволяват на дружествата и инвеститорите да останат конкурентоспособни на европейско и световно равнище. Тъй като фондовите борси са основни действащи лица на капиталовите пазари, конкуренцията между тях е от изключително значение.

На 29 юни Deutsche Börse (собственикът inter alia на Франкфуртската фондова борса) и NYSE Euronext (собственикът inter alia на фондовите борси в Ню Йорк, Амстердам, Брюксел, Париж и Лисабон) уведомиха официално за своето предложено сливане Комисията съгласно Регламента на ЕС за сливанията (EUMR)²². Операцията щеще да обедини двете водещи европейски фондови борси, активни по цялата верига на търговията, клиринга и сетълмента на финансови инструменти (както за парични инструменти, така и за деривати). След първоначално проучване на пазара, Комисията започна задълбочено разследване, като обърна специално внимание на търговията с деривати, тъй като сделката щеще да обедини двете най-големи борси за деривати²³ в европейски финансови деривати. Комисията стигна до заключението, че сливането ще доведе до почти монополна позиция в областта на борсово търгуваните европейски финансови деривати, водеща до по-малко възможности за свободна конкуренция и до по-малко иновации. Клиентите, които щяха да бъдат засегнати от това, включват пенсионните фондове, взаимните фондове и банките за операции на дребно, както и професионалните брокери и инвестиционните банки. При липсата на достъп до разширените следпазарни клирингови системи на дружеството след сливането (т.е. при наличието на затворен „вертикален силоз“) навлизането на конкурентни дериватни платформи щеще да е по-трудно на пазар, вече характеризиращ се с високи бариери пред навлизащите. Уведомяващите страни заявиха, че сливането ще доведе до значително повишаване на ефективността. Всякакви такива ползи обаче ще бъдат значително по-малко от тези, за които твърдят уведомяващите страни, и те биха могли отчасти да бъдат постигнати без сливането. Във всеки случай всяко повишение на ефективността не би било достатъчно съществено, за да компенсира щетите за потребителите, предизвикани от сливането и от създаването на почти монополна ситуация, и е малко вероятно ползите да бъдат напълно прехвърлени към потребителите. Уведомяващите страни представиха предложения за мерки за преодоляване на проблемите, посочени от Комисията, които бяха в крайна сметка счетени за недостатъчни.

В този контекст, основната част от действията на Комисията относно политиката в областта на конкуренцията и прилагането ѝ през 2011 г. бяха насочени към последиците от кризата на финансовите пазари.

Въпреки това прилагането на политиката за конкуренция и застъпничеството за нея служат също за други по-широкообхватни и дългосрочни цели, като например подобряване на благоденствието на потребителите, подкрепа на растежа в ЕС, на заетостта и на конкурентоспособността и в съответствие със стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж²⁴.

В стратегията се посочват конкретни цели, които да бъдат постигнати през следващото десетилетие в области като заетостта, образованието, миграцията, използването на енергия и иновациите, както и основните етапи за ефективно използване на ресурсите, за да се преодолее въздействието на финансовата криза и ЕС да стъпи отново на пътя на икономическия растеж. Конкуренцията и силната политика в областта на конкуренцията, разработени и прилагани от Европейската комисия и държавите членки в рамките на Европейската мрежа по конкуренция (ЕМК), играят основна роля в това да се гарантира, че целите на „Европа 2020“ могат да бъдат постигнати, тъй като конкуренцията има пряко въздействие върху основните двигатели за растеж на производителността.

2011 г. също бе важна година за въпросите, свързани с провеждането на справедлив процес и отнасящи се до институционалната рамка на ЕС за прилагане на законодателството в областта на конкуренцията. Както Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ)²⁵, така и Съдът²⁶ потвърдиха, че институционалната рамка за прилагане на законодателството в областта на конкуренцията, по която административен орган като Комисията взема решения, които подлежат на пълен съдебен контрол, осигурява подходяща защита на основните права на лицата, засегнати от тези решения. Комисията се е ангажирала да продължи да подобрява своето производство за разследване и прозрачността. Това се вижда от приемането на пакет от мерки през 2011 г.²⁷, който се състои от най-добри практики при производствата по членове 101 и 102²⁸ (подобни най-добри практики са вече достъпни в сферата на контрол на сливанията и държавните помощи), от преработения мандат на служителя по изслушването²⁹ (разширяване на ролята на служителя по изслушването през фазата на разследване), както и от работния документ на службите на Комисията относно представяне на икономически доказателства³⁰. Целта на този пакет е да се увеличи прозрачността и се помогне на страните в тяхното взаимодействие с Комисията и служителите по изслушването в антитръстовите разследвания и разследванията на сливания.

Новият пакет за услугите от общ икономически интерес (УОИИ)³¹ предоставя на държавите членки по-проста, по-ясна и по-гъвкава рамка за подпомагане доставката на висококачествени обществени услуги на гражданите. Държавите членки разполагат с голяма свобода да определят кои услуги са от общ интерес, но Комисията трябва да гарантира, че публичното финансиране, предоставено за предлагането на такива услуги, не нарушава ненужно конкуренцията в единния пазар. Преди от задължението за уведомяване на Комисията бяха освободени само болниците и социалните домове, но с настоящия пакет от него са освободени много повече социални услуги, независимо от размера на получената компенсация. Услугите трябва да отговорят на социални нужди (здравни и дългосрочни грижи, грижи за деца, достъп до/повторна интеграция на пазара на труда, социално жилищно настаняване, грижи за уязвими групи и социално приобщаване на тези групи). От друга страна, Комисията ще предприеме засилен контрол на други услуги от общ икономически интерес, за които обезщетението надхвърля 15 млн. EUR годишно.

В трудни моменти може да има призиви за създаване на протекционистични линии на защита. Както историята потвърди обаче, прилагането на правилата за конкуренция и застъпничество за нея не може да бъдат намалени във време на икономическа криза, тъй като всякакво отслабване на рамката за конкуренция би влошило тенденцията за растеж в средносрочен и дългосрочен план.

Борбата срещу тайните споразумения в ущърб на трета страна и злоупотребите с господстващо положение е постоянен приоритет за Комисията. През 2011 г. Комисията прие четири решения за картели, в това число две за потребителски продукти (в сферата на търговията с детергенти за бита и екзотични плодове), с които наложи глоби за над 614 млн. EUR на 14 предприятия³². Три от тези четири решения са споразумения. Споразуменията са важни, тъй като те позволяват на Комисията да действа по-бързо, като водят до ползи по отношение на време и ресурси. Те също така допринасят за нарастване на възпиращия ефект на борбата с картелите на Комисията.

Потребителите са и основните бенефициери на решението, прието срещу полския далекосъобщителен оператор, което ще влезе в сила през юни, за възпрепятстване развитието на конкуренцията на пазарите за широколентов достъп в Полша за период от повече от четири години³³. Комисията откри делото по своя собствена инициатива през 2009 г., след като констатира, че Полша е с едно от най-ниските нива на навлизане на широколентовите връзки в Европа, че потребителите са пострадали от по-ниските скорости за връзка и че месечните цени на рекламираните Mbit/s са били много по-високи от цените в другите държави членки (и са сред най-високите в ОИСР).

Комисията също така защитава конкуренцията и повишава благоденствието на потребителите чрез прилагането на своята политика за сливанията, като се постига баланс между икономическите ползи от сливането и други параметри като цени, избор, качество или иновации. Този подход доказа своята ефективност в сектора на информационните технологии, където Комисията проучи и одобри сливания между конкуренти на вече концентрирани пазари, като например отрасъла за производство на твърди дискове³⁴, и плановете на някои дружества за промяна на техния бизнес модел (като придобиването от производителя на чипове Intel на производителя на ИТ системи за защита McAfee, при условие че бъдат поети ангажименти за осигуряване на оперативна съвместимост)³⁵ или за диверсифициране на тяхното портфолио от дейности (като придобиването от Microsoft, производител на операционни системи, на доставчика на гласови и визуални съобщения по интернет Skype)³⁶. Също се очаква потребителите да се ползват от по-голям избор и по-добри цени при пътуване с железопътен транспорт по някои европейски маршрути след одобряването на съвместни предприятия, прокарващи пътя за въвеждането на нови високоскоростни услуги по маршрута Париж-Милано³⁷ и Виена-Залцбург³⁸, които се конкурират със съществуващите железопътни услуги, предоставяни от утвърдените оператори.

Начинът, по който прилагането на правилата за конкуренция и застъпничеството за нея може да допринесе ефективно за подобряване на благоденствието на потребителите, е добре илюстриран по отношение на сектора на храните, където гражданите се сблъскват с реалността на пазара ежедневно. Разходите за храна представляват голяма част от бюджетите на гражданите, като възлизат средно на около 14,1 % от общите разходи на едно домакинство в ЕС през 2011 г³⁹.

Веригата на предлагането на храни свързва три важни отрасъла на европейската икономика: 1) селскостопанското производство; 2) хранителната промишленост; и 3) дистрибуцията (на едро и дребно). Те играят важна роля в европейския икономически, социален и политически живот и са фактори, които допринасят в значителна степен за добавената стойност на ЕС, търговията и заетостта, особено в селските райони⁴⁰. От около средата на 2007 г. насам цените на храните са се увеличили значително на всички нива от веригата на снабдяване и потребителските цени на храните се превърнаха в основен фактор за общата инфлация⁴¹. Същевременно променливостта на цените, особено на производствените цени на хранителни стоки, също се засили.

Комисията предприе действия в няколко направления

Нарастването и нестабилността на цените на храните привлякоха вниманието на политиците и регулаторите относно потенциалните проблеми по веригата на предлагането на храни, за което бяха предприети действия. На ниво ЕС, Комисията създаде през 2010 г. Форум на високо равнище за подобряване на функционирането на веригата на предлагането на храни, с мандат до края на 2012 г⁴². Форумът обединява редица инициативи на Комисията в различни области на политиката. Той установи редица експертни платформи с цел съсредоточаване върху различни аспекти на веригата на доставка на храни. Сред тези платформи, три са от особен интерес от гледна точка на политиката в областта на конкуренцията: i) платформата за договорните отношения между търговци; ii) експертната група за разработване на механизъм за мониторинг на цените на храните; и iii) платформата за конкурентоспособността в хранително-вкусовата промишленост.

Например работата на платформата за договорните отношения между търговци е в отговор на безпокойството относно нееднаквите възможности при договаряне на условията по веригата за предлагане на хранителни стоки, което често е въпрос, повдиган във връзка с прилагането на законодателството в областта на конкуренцията. В рамките на тази платформа заинтересованите страни се споразумяха относно общите принципи на справедливост по отношение на търговските взаимоотношения в сектора на храните, както и относно примери за лоялни и нелоялни търговски практики, които обаче не са обхванати от законодателството на ЕС в областта на конкуренцията. Работата по тази платформа е в ход.

Реформите на общата политика в областта на рибарството (ОПР) и общата селскостопанска политика (ОСП), представени от Комисията през 2011 г., също имат значителни последици за конкуренцията в тези сектори⁴³. По-специално правилата на ОСП играят значителна роля за конкуренцията нагоре по веригата на предлагането на храни. Въпреки че членове 101 и 102 от ДФЕС се прилагат за селскостопански продукти, чрез предложението за ОСП се запазват някои дерогации от член 101 от ДФЕС, въпреки общата цел за увеличаване на пазарната ориентация на ОСП.

Неравните възможности за договаряне на условията също са проблем в дискусиите относно реформата на ОСП, тъй като много от заинтересованите страни подчертаха, че първичните производители на храни нямат възможности за договаряне на условията поради високата степен на фрагментираност на селскостопанския сектор в сравнение с другите нива на веригата на предлагането на храни. Това становище също се изразява в последните доклади на Европейския парламент относно реформа на ОСП⁴⁴. За да отстрани липсата на възможности при договаряне на условията, предложението на ОСП има за цел да се засили ролята на организациите на производителите (ОП) във всички сектори на селскостопанското производство. Тъй като членовете на ОП са независими селскостопански производители и производството им е интегрирано в различна степен в ОП, от съществено значение е да се гарантира, че ОП функционират по насърчаващ конкуренцията начин.

Органите за защита на конкуренцията гарантират, че пазарите на храни функционират добре за потребителите...

Високите цени на храните са резултат от няколко фактора, които са извън обхвата на политиката в областта на конкуренцията. Неотдавнашните увеличения на цените могат да се обяснят предимно с растящите цени на суровините, което увеличение се прехвърля по веригата за доставка на храни, което води до по-високи потребителски цени. Въпреки това законодателството в областта на конкуренцията играе важна роля, за да се гарантира, че пазарите за храни функционират добре в полза на потребителите. В този дух много НОЗК в ЕС са провели разследвания в сектора на храните през последните години, с цел да се изясни как тези пазари функционират, за да се установят потенциалните проблеми и да се предложат решения.

На ниво търговия на дребно пазарите на храни са често национални или регионални по своя обхват. НОЗК играят ключова роля за прилагането на законодателството за конкуренцията в този сектор. ГД „Конкуренция“ си сътрудничи тясно с НОЗК в рамките на ЕМК за по-нататъшното разработване на съгласуван и общ подход и за да се гарантира, че пазарите на храни ще останат конкурентоспособни и ще функционират ефективно. Един от резултатите на това сътрудничество е подготовката на доклад на ЕМК относно най-важните действия по прилагане, застъпничество и мониторинг, предприети от европейските органи за защита на конкуренцията през последните осем години⁴⁵. Проектът на доклада илюстрира впечатляващата работа на НОЗК в тази област, с проведени около 170 дела за прилагане на антитръстовото законодателство, 1300 дела за контрол на сливанията и около 100 действия за мониторинг на пазара (включително провеждане на секторни проучвания, пазарни проучвания и становища за застъпничество). Делата и действията за мониторинг обхванаха редица продукти и сектори на всички нива в хранителната верига.

Както е посочено в доклада, зърнените храни, млечните продукти и една категория на мултипродуктите са най-често разследваните сектори при делата за нарушаване на антитръстовите правила. Основните опасения за конкуренцията са били свързани с неправомерно поведение на картели, но касаят и вертикални ограничения и злоупотреби с господстващо положение. Основната цел на действията за мониторинга на пазара е била по-добро разбиране на функционирането на пазарите на храни, като начина, по-който цените са преминали по различните нива на веригата на предлагането на храните. НОЗК в резултат на тези дейности отправиха няколко препоръки за подобряване на конкуренцията на съответните пазари. Някои от тях са създали и принципи за договорните отношения между търговци на дребно и доставчиците.

Заедно с НОЗК Комисията също прилага правилата на конкуренцията в сектора на храните, по-специално чрез разследване и налагане на глоби на незаконни картели, както и чрез контрол на сливанията. Например, през октомври Комисията прие решение, с което се констатира, че групите Chiquita и Pacific Fruit са прилагали картел с фиксиране на цените за продажбите си на банани в Южна Европа⁴⁶. Дружествата са определяли седмични продажни цени и обменяли информация за цените по отношение на техните търговски марки.

…и че консолидацията не вреди на конкуренцията

Секторът на храните е предмет на текущата глобализация и консолидация, както е отразено в редица уведомленията за сливания, които Комисията е разгледала през 2011 г⁴⁷. По-специално консолидацията може да бъдат наблюдавана в сектора на млечните продукти, където Комисията одобри три предложени концентрации⁴⁸. В случая на закупуването от Arla на Allgäuland, Комисията започна задълбочено разследване, но в крайна сметка реши, че ангажиментиte, предложени от нотифициращата страна, не са необходими; предложената трансакция бе одобрена безусловно. Отраслите за производство на портокалов сок⁴⁹ и захар също бяха обект на прегледа на сливанията през 2011 г.

Текуща консолидация в сектора на захарта

Секторът на захарта е концентриран пазар с високи пречки за навлизане на него. Регулаторната реформа на сектора на захарта ускори динамиката на пазарите, което доведе до по-малък брой участници, извършващи дейност в няколко държави членки. Комисията реши да задълбочи своето разследване на придобиването на контрол от Südzucker върху търговеца на захар ED&F MAN⁵⁰, тъй като предварително разследване посочи възможните ограничения за конкуренцията на пазарите на бяла захар, по-специално в Южна Европа, за вноса на сурова тръстикова захар за рафиниране за цялото Европейско икономическо пространство (ЕИП)⁵¹; и за пазара на меласа, особено в Централна Европа. Решението на Комисията се очаква през април 2012 г.

В напредналите икономики, общата факторна производителност е основният източник на растежа. През последните години възникна широк консенсус по отношение на основните двигатели на общата факторна производителност: основани на знанието иновации и икономика, която да улеснява динамичното преразпределяне на производствените фактори между различните сектори и отрасли. Конкурентните пазари създават най-добри условия за дългосрочен успех на предприятията. Силната политика в областта на конкуренцията е ключов елемент на последователна и интегрирана политика за насърчаване на конкурентоспособността на европейската промишленост.

Чрез стимулиране на технологичните иновации и иновациите в методите на производство, било то постепенни или революционни, политиката в областта на конкуренцията може да допринесе значително за производителността и икономическия растеж. Картелите водят до невъзможност на промишлеността да преоткрие себе си и насочват фокуса на дейността по-скоро към максимизиране извличането на печалба, отколкото върху иновациите. Разследването от Комисията на предполагаемите практики на някои издателства за осъществяване на колективен контрол върху разработването на електронни книги, които могат да са в ущърб на перспективата за развитието на конкурентен и цифров единен пазар в тази област, е пример за действията на Комисията в тази област⁵².

В силно иновационна среда утвърдените предприятия също могат да се изкушат да контролират процеса на иновациите в своя полза и в ущърб на новите участници. Прилагането на антитръстовото законодателство трябва да гарантира, че доминиращите дружества не могат да използват своето господстващо положение с цел предотвратяване навлизането на по-малки конкурентни предприятия с жизнени нови идеи. Текущото разследване на Комисията срещу Google по отношение на дейностите на предприятието в областта на търсенето онлайн, онлайн рекламирането, свързано с търсене в интернет и посредничеството в онлайн рекламирането, свързано с търсене в интернет⁵³, показва ангажимента на Комисията за прилагане на правилата за конкуренция в областта на бързо развиващия се сектор на цифровите технологии с оглед осигуряване правилното им функциониране като част от по-широките цели на програмата за цифрово развитие. Комисията разглежда по-специално твърденията, че Google снижава класацията на неплатените резултати от търсения на конкуриращи се доставчици на услугата търсене, като в същото време третира преференциално резултатите от своите собствени вертикални услуги за търсене, както и твърденията, че това предприятие налага задължения за изключителност за рекламните си партньори и ограничава преносимостта на данни за рекламни онлайн кампании към конкурентни рекламни онлайн платформи.

Аналогично фармацевтичният сектор се развива чрез научноизследователската и развойната дейност и е строго регулиран. Както показва докладът на Комисията за проучването на фармацевтичния сектор, някои от основните проблеми за конкуренцията в сектора са свързани с потенциалното неоправдано забавяне или блокиране на навлизането на генерични лекарства и разработването и стартирането на иновационни лекарства⁵⁴. С оглед на глобалния характер на фармацевтичната промишленост, запазването на стабилна конкуренцията в този сектор е необходимо не само от вътрешни съображения, но също така и за да се подобри осигуряването на достъпни и иновационни лекарства за нуждаещите се в развиващите се страни. Ето защо споразуменията и договорните споразумения за забавяне на навлизането на пазара на генерични продукти поради това бяха в центъра на вниманието през 2011 г., като Комисията започна две дела⁵⁵ в този контекст.

Размерът на държавната помощ в подкрепа на разходите за научни изследвания, развойна дейност и иновации се е увеличил от 6,2 млн. EUR през 2005 г. на 10,9 млн. EUR през 2010 г. (+ 75 %). Предоставена индивидуално или в рамките на схеми тази помощ допринася за създаване на работни места и за увеличаване на конкурентоспособността на Европа. През 2011 г. Комисията разреши държавите членки да отпуснат помощ за тези цели в поне 33 случая, касаещи опазването на околната среда, 43 случая, отнасящи се до регионалното развитие, 20 случая, свързани с научните изследвания и развитието, и в поне 11 случая, свързани с подкрепа за МСП⁵⁶.