Доклад относно политиката в областта на конкуренцията 2011 г. Въведение

В съответствие с целта за подпомагане на устойчивия растеж, Комисията започна да подготвя насоки за третирането на държавната помощ по отношение на схемата за търговия с емисии (ETS). Те ще имат за цел постигането на три цели: предотвратяване на съществен риск от изтичане на въглерод, поради увеличението на разходите за CO2 в цената на електроенергията; запазване на ценовите сигнали, създадени от ETS на ЕС за постигане на икономически ефективна декарбонизация; и минимизиране на нарушенията на конкуренцията на вътрешния пазар чрез избягване надпреварата за субсидии в ЕС във време на икономическа несигурност и бюджетна дисциплина.

Цифрите показват нарастващо търсене на енергия от устойчиви източници за задоволяване на енергийните потребности. Комисията е разрешила съвместни предприятия в областта на соларната енергия (както термална така и фотоволтаична)⁵⁷ и в областта на енергията от вятъра⁵⁸. Държавите членки са предоставили финансиране на мерките за насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници съгласно хоризонталните насоки за помощи за околната среда⁵⁹, като в същото време няколко държави членки са се насочили към насърчаване използването на екологични автомобили и на екологично чисти продукти.

Работата на Комисията в областта на антитръстовата дейност е насочена към подобряване на функционирането на пазара в ключови сектори на икономиката като мрежовите индустрии.

Окончателното установяване на единния пазар не може да стане реалност, ако предприятията сключват споразумения за подялба на пазара по националните граници. Споразуменията, които включват клаузи за неконкуренция, излагат на риск интеграцията на единния пазар. Поради това Комисията изпрати изложение на възраженията си на Telefónica и на Portugal Telecom, тъй като тези дружества са се съгласили да не се конкурират на своите съответни телекомуникационни пазари на Иберийския полуостров⁶⁰.

Растежът е също в сърцевината на политиката в областта на държавните помощи в сектора на телекомуникациите. През 2011 г. Комисията разследва отпускането на почти 2 млрд. EUR държавни средства за финансиране разгръщането на широколентови мрежи и мрежи от следващо поколение в различни европейски страни. В резултат на това са одобрени 18 схеми за помощ за изграждане на нова телекомуникационна инфраструктура в райони с недостатъчно обслужване в Европа. Те допринасят за намаляването на изоставането от по-развитите държави в световен мащаб, увеличават конкурентоспособността на пазарите и в крайна сметка водят до нови услуги за потребителите.

Политиката в областта на конкуренцията улеснява динамичното преразпределение на ресурсите (на входа и на изхода)

В енергийния сектор, прилагането на правилата за конкуренция може да допринесе за решаване на проблемите, свързани със сигурността на доставките, чрез улесняване на достъпа до пазара и насърчаване на инвестициите. През 2011 г. Комисията започна официално разследване срещу доставчика на електроенергия ČEZ по подозрение, че предприятието може да е злоупотребило с господстващото си положение, като е възпрепятствало навлизането на конкуренти на чешкия пазар за електроенергия⁶¹. Комисията също така извърши внезапни проверки в помещенията на газови компании в Централна и Източна Европа относно съществуването на поведение, което би могло потенциално да изключи конкуренти от предоставяне на алтернативни източници на природен газ, или би могло да включва злоупотреба с господстващо положение при доставките на газ, например чрез налагане на изключително високи цени.

Днес пътуването със самолет се взема за даденост. Броят на пътниците се утрои между 1980 и 2000 г. и се очаква тази стойност да се удвои до 2020 г. През 2010 г. броят на пътниците, превозвани по маршрути, включващи летища в ЕС, достигна 777 милиона, което е увеличение с 3 % в сравнение с 2009 г. Около две трети от тези пътувания са в рамките на ЕС. Този постоянен растеж показва ползите от либерализацията на пазара, подкрепена от политиката в областта на конкуренцията. Прогнозите сочат, че през следващото десетилетие въздушният трафик ще продължи да нараства с около 4 % годишно⁶². Гражданският въздушен транспорт допринася значително за европейската икономика, тъй като включва повече от 150 редовни пътнически превозвачи, мрежа от над 450 летища и около 4,5 млн. работници и служители⁶³. Със своите дейности той дава 1,5 % от БВП на ЕС. Фактът, че секторът на гражданският въздушен транспорт е нараснал значително от началото на 90-те години насам е главно в резултат на либерализирането на сектора, което е довело до намаления на цените и навлизането на многобройни нови предприятия. Броят на маршрутите в рамките на Съюза се е увеличил със 140 % между 1992 и 2010 г.

През 2010 г. 13,1 милиона тона товари са били превозени по въздух, 20 % от тях в рамките на ЕС. Това представлява увеличение от 16 % в сравнение с 2009 г., когато европейските въздушни товарни превози бяха силно засегнати от срива на търговията в резултат на финансовата криза.

Либерализацията стимулира конкуренцията и увеличи избора за пътниците, но …

Процесът на либерализация на въздушния транспорт е в относително напреднала фаза. След окончателното изграждане на единния пазар по отношение на въздушния транспорт през 1997 г. редица нови авиокомпании навлязоха на пазара и се развиха много бързо, повишавайки конкуренцията и осигурявайки по-широк избор за пътниците. Това намери отражение и в относително рязкото увеличение в броя на пътниците по регионалните летища. При все това, през последните няколко години конкурентната позиция на регионалните летища изглежда отслабена: летища с по-малко от пет милиона пътници годишно вече имат темпове на растеж, които са подобни на тези на по-големите летища.

… консолидацията предизвиква опасения относно различни форми на сътрудничество между авиокомпаниите

Същевременно е налице значителна консолидация между авиокомпаниите, по-специално защото предходната пазарна структура, основаваща се на съществуването на национални превозвачи, доказа неефективността си на отворения европейски пазар. Проведени бяха няколко сливания, в частност включващи някои от по-малките и/или по-малко ефективни национални превозвачи, които бяха защитени в миналото от законоустановени монополи. Също се развиха по-свободни и различни форми на сътрудничество, които варират от двустранни споразумения за съвместно използване на кодове до съюзи (голям брой авиокомпании, в рамките на Европа и извън нея са част от основните три съюза, Оneworld, Star Alliance и SkyTeam) или съвместни предприятия; ограниченията върху чуждестранните инвестиции в различните юрисдикции (например ЕС и САЩ) са основна причина за популярността на такива по-свободни форми на сътрудничество между международните превозвачи.

При разследванията на сливания и антитръстовите разследвания на Комисията през 2011 г. бяха взети предвид както последиците за конкурентоспособността на засилената концентрация на предоставените услуги по определени маршрути, така и конкурентното влияние на координацията между авиокомпаниите.

Комисията предлага нов регламент за слотовете, имащ за цел увеличаване на конкуренцията

През март Комисията прие цялостна стратегия за определяне на пътна карта към конкурентоспособна и ефективно използваща ресурсите транспортна система⁶⁴. Пътната карта съдържа 40 конкретни инициативи, насочени към повишаване на мобилността, като същевременно се намалят въглеродните емисии в транспорта с 60 % до 2050 г. Приетият през декември 2011 г. „Пакет за по-добри летища“ се концентрира върху предизвикателството, свързано с капацитета. В контекста на растящото претоварване на летищата и поради ограниченото развитие на нова значителна летищна инфраструктура, достъпът до летищните слотове, които са оскъден ресурс, ограничава конкуренцията. Една от тези инициативи е предложението за нов регламент за слотовете⁶⁵, прието на 1 декември, което има за цел да улесни навлизането на пазара на нови участници и насърчава по-ефективното използване на капацитета на летищата. Предложеният регламент укрепва независимостта на координаторите на слотове, предвижда увеличение на изискваната степен на използване на слотовете, и изрично позволява вторичната търговия със слотове, което ще насърчи навлизането на конкуренти в ущърб на утвърдилите се на пазара. В същото време органите за защита на конкуренцията ще трябва да гарантират, че повишеното улесняване на вторичната търговия не може да се използва от страна на утвърдилите се на пазара авиокомпании за засилване на техните позиции.

„Пакетът за по-добри летища“ съдържа също нов Регламент относно наземните услуги⁶⁶, имащ за цел повишаване на ефективността и общото качество на наземното обслужване чрез осигуряване на засилена конкуренция в този сектор.

Ангажиментите относно слотовете бяха предложени като корективни мерки при дела в областта на сливанията и при антитръстови дела

В редица дела за сливания и антитръстови дела, страните предложиха слотове като начин за улесняване на навлизането на конкуренти, като по този начин се стремяха да разсеят опасенията, повдигнати от органите за защита на конкуренцията. Ангажиментите относно слотовете са особено ефективни на претоварените летища, когато достъпът до слотове е от основно значение за способността на авиокомпаниите да се конкурират.

През 2010 г. British Airways, American Airlines и Iberia, членове на съюза Oneworld, се споразумяха да координират графиците на полетите, тарифите и капацитета по маршрутите между Европа и Северна Америка. Разследването на Комисията на това съвместно предприятие доведе до решение, с което бяха направени задължителни ангажиментите, поети от тримата превозвачи⁶⁷. Впоследствие няколко конкуренти подадоха искания за слотове или други специални мерки, предлагани от съдружниците в съвместното предприятие. След разглеждането им Комисията одобри на 20 декември 2010 г. искането за слотове на Delta Airlines, позволявайки на това предприятие да започне нови услуги по линията от „Хийтроу“ в Лондон до Бостън и Маями. През 2011 г. Комисията продължи да разследва договорености в рамките на съюзите Star⁶⁸ и SkyTeam⁶⁹ и започна две разследвания⁷⁰ за проверка на законността на споразумения за съвместно използване на кодове съответно между Lufthansa и Turkish Airlines и между TAP Air Portugal и Brussels Airlines.

…бяха счетени за недостатъчни в предложеното сливане между Aegean и Olympic

Запазване на избора на потребителя и ценовата конкуренция по гръцките маршрути

На 26 януари Комисията забрани предложеното сливане между Aegean Airlines и Olympic Air, двете най-големи авиокомпании в Гърция, за което беше получено уведомление през юни 2010 г. Както и при предишни сливания на авиокомпании Комисията анализира комбинирания ефект от предложеното сливане върху индивидуалните маршрути, по които оперират двете дружества. Комисията установи, че предложеното сливане би имало за резултат почти монополно положение на пазара за новосъздаденото предприятие по девет от маршрутите, включително тези между Атина и Солун, Хераклион или Родос, в ущърб на повече от 4 млн. пасажери, които пътуват по тези маршрути всяка година. Като част от пакета с компенсационни мерки Olympic и Aegean предложиха да се направят достъпни за всички потенциални нови участници определени слотове за излитане и кацане в Атина и други гръцки летища. Комисията обаче прецени, че тези мерки са недостатъчни, тъй като нито Атина, нито никое друго от гръцките летища са претоварени.

Действително, за разлика от предишни дела за авиокомпании, проблемът не беше наличността на слотове. Проблемът беше, че дори и с налични слотове няма дружество, което реалистично би могла да навлезе на пазара. Следователно предоставянето на слотове нямаше да направи по-вероятна или да улесни появата на нов участник по тези маршрути. При липсата на каквито и да било подходящи мерки Комисията нямаше друг избор, освен да забрани предложеното сливане ⁷¹.

Появата на нискотарифни въздушни превозвачи и тяхната привлекателност за регионалните летища …

Секторът на въздушния транспорт драматично се промени през последните години, особено поради огромното увеличение на броя на нискотарифните въздушни превозвачи от 2005 г. насам. Тези превозвачи спечелиха значителни пазарни дялове, но също се ползваха от значителна публична подкрепа. Например в редица случаи публичните органи предложиха схеми на отстъпки за нискобюджетните превозвачи за използване на регионалните летища, които също са се възползвали от публични средства. Освен това е възможно някои предишни национални превозвачи да не могат да оцелеят през настоящата икономическа криза, поради което те поискаха публична подкрепа. Затова не е изненадващо, че Комисията е получила жалби от конкуренти.

… подхранват размисъла върху Насоките за въздухоплаването.

С настоящата законодателна рамка, която се състои от Насоките за въздухоплаването от 1994 г.⁷² и 2005 г.⁷³, се обръща внимание на тези опасения главно чрез въвеждане на критерии за съвместимост за оценката на инвестиционната помощ за летищната инфраструктура и за държавните първоначални помощи за авиокомпании, извършващи полети от регионални летища. През 2011 г. Комисията започна обществена консултация относно прилагането и евентуалното преразглеждане на тези насоки. Комисията обмисля приемането на нови насоки през 2012 г., които ще вземат предвид положителното въздействие на летищата и авиокомпаниите върху регионалното развитие, като същевременно се избягва нарушаване на условията на конкуренцията и дублиране на нерентабилни летища.

Понастоящем по-голямата част от регионалните летища в Европа не носят печалба и могат да оцелеят само благодарение на субсидиите, които получават от местните органи. Само 8 % от летищата в ЕС—27 са частна собственост, докато 77 % са публични, а други 14 % имат смесена собственост. Закриването на летище обаче може да не е приемлив вариант поради важната роля, която регионалните летища играят в местното/регионалното развитие. При все това контролът на държавните помощи трябва да гарантира, че публичната собственост не облагодетелства несправедливо някои летищата и авиокомпании в ущърб на други, като по този начин се допринася за коректно разпределение на публичните ресурси. Важно е да се отбележи, че редица съдебни решения в сектора подкрепиха тази по-строга роля на прегледа на държавната помощ. В неотдавнашното си решение по делото за летището в Leipzig/Halle, Общият съд потвърди, че строителството на летищната инфраструктура подлежи на контрол на държавните помощи, тъй като тя е неразривно свързана с експлоатацията на летището като стопанска дейност⁷⁴.

През 2011 г. Комисията откри официални процедури по разследване на държавната помощ в шест случая⁷⁵ на инвестиционна помощ и на първоначална помощ за авиокомпании или регионални летища. Повечето от тези дела включват схеми за намаление на летищните такси, предоставяни на нискобюджетните превозвачи, често в комбинация с маркетингови споразумения със съмнителна стойност за летищата.

…продължава разследването на помощта за преструктуриране на национални превозвачи

В същото време съществуващите въздушни превозвачи бяха консолидирани и преструктурирани, което доведе до образуване на важни дела, свързани с държавната помощ. Откриването на официална процедура по разследване относно помощта за преструктуриране за чешкия и малтийския национален превозвач (Czech Airlines (ČSA)⁷⁶ и Air Malta⁷⁷) са два добри примери.

2.3. Как Комисията насърчава културата на конкуренция?

Прилагането и застъпничеството са двете направления на ефективната политика в областта на конкуренцията

Познаването на ползите от конкуренцията е от съществено значение за да могат гражданите да използват своите възможности като потребители, за да могат предприятията да се конкурират въз основа на своите качества и за да могат създателите на политики на европейско, на национално, регионално и местно равнище да представят инициативи за подкрепа на устойчивия растеж.

Пазарите функционират по-добре, когато потребителите правят информиран избор между предлаганите продукти и услуги, предприятията се въздържат от антиконкурентни споразумения и практики и публичните администрации разбират как конкуренцията може да допринесе за справяне с по-широките икономически проблеми. В периоди на забавяне на икономическия растеж е особено важно лицата, разработващи политиките, да разбират полезното въздействие на конкуренцията върху растежа и вредите, които могат да произтекат от разхлабване на правилата. За увеличаване на осведомеността за правилата и за насърчаване на усилията за спазването им от дружествата, Комисията издаде брошура, озаглавена „Спазването на правилата е важно“ и постави на своя уебсайт рубрика, която насочва читателите към наличните материали относно ефективните стратегии за спазване на правилата⁷⁸.

През 2011 г. беше постигнат допълнителен напредък, за да се гарантира, че решенията за възстановяване на държавна помощ на Комисията се прилагат ефективно и незабавно от засегнатите държави членки. Целта на възстановяването е да се възобнови положението, съществувало на пазара преди предоставянето на помощта, за да се гарантира, че се поддържат равностойните условия на вътрешния пазар. Процентът на неправомерната и несъвместима помощ, които все още подлежат на възстановяване, е спаднал от 75 % в края на 2004 г. до около 12,3 % на 31 декември 2011 г., докато размерът на възстановената неправомерна и несъвместимата помощ се е увеличил от 2,3 млрд. EUR през декември 2004 г. на 12,3 млрд. EUR. Процедурите за нарушения и съдебните производства срещу държавите членки, които не изпълняват решенията за възстановяване на държавна помощ, се оказаха ефективни. През 2011 г. пет случая са приключени след съдебно обжалване пред Съда; 29 от 45 заведени дела са все още предмет на съдебен спор.

…докато органите за защита на конкуренцията засилват своето сътрудничество в рамките на ЕС и в международен аспект

Както Комисията, така и НЗОК играят важна роля при насърчаването на културата на конкуренция. Те си съдействат не само по дела, но също така и върху развитието на политиките чрез различни форуми в рамките на Европейската мрежа по конкуренция (ЕМК). Подгрупи, активни през 2011 г., обхванаха сектори като хранителната промишленост, финансовите услуги и фармацевтичните продукти.

Глобализираният пазар има необходимост от насърчаване на културата на конкуренция в международен план, и Комисията насърчава конвергенцията на материалноправните и процедурни правила. Сключени бяха споразумения за сътрудничество с органите за защита на конкуренцията на САЩ, Канада, Япония и Корея. В момента се обсъждат по-задълбочени споразумения с швейцарските и канадските органи, с цел увеличаване на ефективността и ефикасността на сътрудничеството по воденето на делата.

Въпреки че Комисията има пълни компетенции за прилагане на законодателството на ЕС в областта на конкуренцията, което подлежи на контрол на европейските съдилища, комисарят, отговарящ за конкуренцията, и неговите служби участват в постоянен структуриран диалог по въпросите на конкуренцията с Европейския парламент, по-специално с неговата Комисия по икономически и парични въпроси (ECON).

През 2011 г. комисарят, отговарящ за конкуренцията посети три пъти Комисията по икономически и парични въпроси, за да вземе участие в структурирания диалог, да представи работната програма на Комисията за 2011 г. (март), годишния доклад на Европейската комисия за политиката на конкуренцията (юли) и работната програма на Комисията за 2012 г. (ноември). Той също така присъства на изслушване относно колективната защита на потребителите и на среща с работната група по конкуренцията.

През януари 2011 г. Парламентът прие своята Резолюция относно доклада за политиката на конкуренция за 2009 г. на Комисията⁷⁹. В тази резолюция, той формулира поредица от искания към Комисията. В допълнение към своя официален отговор на резолюцията, комисарят по конкуренцията, отговори с писмо до председателя на Комисията по икономически и парични въпроси през март, а неговите служби също така представиха подробен отговор на всички въпроси, поставени от Европейския парламент в резолюцията му.

Парламентът беше особено заинтересован от дейностите на Комисията, свързани с финансовата и икономическа криза, и прикани Комисията да извърши оценка на временните мерки за държавни помощи, въведени по време на кризата. В отговор ГД „Конкуренция“, изготви подробен работен документ на службите на Комисията относно временните правила за държавната помощ по време на финансовата и икономическа криза⁸⁰, предаден от комисаря, отговарящ за конкуренцията, на председателя на Комисията по икономически и парични въпроси през септември.

В своята резолюция Парламентът също така припомни своите предишни искания към Комисията да предложи законодателство, което да улесни индивидуалните и колективните искове за ефективно обезщетение за вреди вследствие на нарушение на антитръстовите закони. В своя отговор на призива на Парламента за съгласуван подход в различните сектори през март Комисията стартира публична консултация относно колективната защита на потребителите. Работната програма на Комисията за 2012 г. включва също предложение относно исковете за обезщетение за вреди при нарушаване на антитръстовите правила, която комисарят, отговарящ за конкуренцията, възнамерява да представи през 2012 г. пред колегията.

3.3. Диалогът на ГД „Конкуренция“ с Комисията по икономически и парични въпроси (ECON) на Парламента

ГД „Конкуренция“ организира два семинара за асистенти и политически съветници на членовете на Комисията по икономически и парични въпроси през 2011 г. Първият (през февруари) обхвана основните теми в работна програма в областта на конкуренцията за 2011 г⁸¹. Вторият (през юли) беше организиран едновременно с представянето от комисаря, отговарящ за конкуренцията, на годишния доклад за конкуренцията за 2010 г. Освен това генералният директор на ГД „Конкуренция“ говори на открито заседание на координаторите на Комисията по икономически и парични въпроси през месец май.