Доклад за резултатите от извършен одит на финансовото управление на Община Варна за периода от 01. 01. 2006 г до 31. 12. 2008 г

Въз основа на Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2009 г. и в изпълнение на заповед № ОД-2-020 от 31.08.2009 г., изменена със заповеди №№ ОД-2-023 от 02.10.2009 г., ОД-2-024 от 12.10.2009 г. и ОД-2-033 от 01.12.2009 г., издадени от Николинка Иванова Грозева - директор на Териториално поделение на Сметната палата – Варна, е извършен одит на финансовото управление на Община Варна, който обхвана периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2008 г.

В резултат от извършения одит е съставен одитен доклад № 0021902009, приет с решение № 117/04.05.2010 г. на Сметната палата.

Извършеният одит обхваща проверки на сметките и другата финансова и нефинансова документация, свързана с изпълнението и отчитането на бюджета и извънбюджетните средства, спазването на законовите и подзаконовите нормативни актове при възлагането на обществени поръчки (ОП) и управлението на общинско имущество и отдаване на имоти и дейности на концесия.

Целите на одита са да се оценят: законосъобразността на управлението на бюджетните и другите публични средства и дейности, и имуществото; адекватността и ефективността на прилаганите контролни дейности при управлението на бюджетния процес и общинското имущество и при възлагането на ОП.

При одита са ползвани следните критерии за оценка: законосъобразност на управленските решения във връзка с управлението, отчитането и контрола на бюджетните и другите публични средства и дейности; законосъобразност на процедурите за възлагане на ОП; законосъобразност на управленските решения във връзка с управлението на имуществото; адекватност и ефективност на системите за финансово управление и контрол.

За одитирания период кмет на общината е Кирил Петров Йорданов, който съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) носи управленската отговорност.

В състава на Община Варна функционират общо 83 второстепенни разпоредители с бюджетни кредити.

Дейностите, осъществявани от общината, и управлението на финансите и имуществото й са регламентирани с вътрешни нормативни актове – наредби, правилници, инструкции и други, приети от общинския съвет (ОбС) и със заповеди на кмета.

В законоустановения срок по чл. 39, ал. 3 от Закона за Сметната палата по одитния доклад не е постъпило становище от ръководителя на одитирания обект, в което да се съдържат възражения по констатациите и оценките от одитния доклад.

От органите на Сметната палата е извършен одит на изпълнението на дейността по управление и разпореждане с недвижими имоти – частна общинска собственост, в община Варна за периода 01.01.1998 г. до 31.12. 2005 г. Съставеният одитен доклад е приет от Сметната палата. При извършения последващ контрол за изпълнение на дадените препоръки е установено, че са изпълнени част от препоръките, а други са в процес на изпълнение. От извършения одит е констатирано, че са предприети мерки от ОбС за изпълнените на дадените препоръки относно Стратегия и програма за управление и разпореждане с имотите общинска собственост и за управление на търговските дружества.

Системите за финансово управление и контрол (СФУК) в Община Варна са в процес на доизграждане. Към 31.12.2008 г. утвърдената от кмета на общината СФУК обхваща елементите: Бюджетен процес, Предварителен контрол; Система за управление и контрол на материалните активи; Система за управление и контрол на общинската собственост; Система за управление и контрол на обществените поръчки; Одитни пътеки за управление и контрол на процедурите, документите и финансовите средства по проекти финансирани от ЕС; Система за информация и комуникация.

В процес на разработване и актуализиране през одитирания период са: Система за управление на риска, Система за управление и контрол на човешките ресурси и Система за управление и контрол на приходите. По време на одита са утвърдени: Система за управление и контрол на командировките в страната и чужбина, Система за управление на риска и Стратегия за управление на риска.

В Община Варна са предприети мерки за повишаване на квалификацията и обучението на персонала. Във връзка с извършените промени в действащото законодателство е проведено допълнително обучение на служителите над първоначално приетия план за обучение.

От кмета на Община Варна са предприети мерки за създаване на достъп до активите и информацията. Разработена е Система за предварителен контрол при поемане на финансови задължения, извършване на разходи, съставяне на досиета за задължение/разход над 10 000 лв.

В Община Варна функционират отдели „Вътрешен контрол” и „Вътрешен одит”. Съгласно представените доклади до Министерството на Финансите дадената оценка за СФУК през одитирания период е „добра”. От кмета на общината са утвърдени стратегически и годишни планове за дейността на отдел „Вътрешен одит”. Функциите и отговорностите на вътрешните одитори са определени с утвърден от кмета на общината Статут на звеното за вътрешен одит.

Изградените към момента на одита СФУК са съобразени с нормативните изисквания. С въведените политики и процедури е осигурено изграждането на контролна среда, която да допринесе за постигане на поставените цели. С информационната система е осигурено идентифициране, събиране и разпространение на информацията до всички служители с оглед постигане целите на общината.

Бюджетът на общината обхваща бюджета на първостепенния разпоредител, бюджетните сметки на второстепенни разпоредители с бюджетни кредити и второстепенни разпоредители (училища), прилагащи системата на делегираните бюджети. През 2006 г., 2007 г. и 2008 г. второстепенните разпоредители с бюджетни кредити са съответно 49, 68 и 83.

Бюджетите на Община Варна през одитирания период са разработени и приети в съответствие с нормативните изисквания. Съставени са по пълна бюджетна класификация в съответствие с приходните и разходните параграфи, групи, функции и дейности, определени с Единната бюджетна класификация (ЕБК) за 2006 г., 2007 г. и 2008 г.

Окончателно утвърдените бюджети за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. са съответно 152 048 011 лв., 210 315 444 лв. и 218 577 356 лв. Увеличението на бюджета за 2007 г. е с 38 на сто спрямо бюджета за 2006 г. и за 2008 г. - с 4 на сто спрямо бюджета за 2007 г. Наблюдава се тенденция на увеличаване на средствата по бюджета на общината през целия одитиран период.

При изпълнението на бюджета са спазени разпоредбите на Закона за общинските бюджети (ЗОБ) и Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) за съответната година. Бюджетите са актуализирани със заповеди на кмета на общината и с решения на ОбС.

На основание на Закона за устройството на държавния бюджет, на ЗДБРБ за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. и постановления на Министерския съвет са извършени промени на бюджетните взаимоотношения между централния бюджет и бюджета на общината. През 2006 г. те са 61, през 2007 г. - 69 и през 2008 г. – 77. Промените на взаимоотношенията достоверно са отразени по приходните и по разходните параграфи на бюджетите в частта на делегираните от държавата и местните дейности.

В съответствие с изискванията на чл. 25 от ЗОБ от кмета на община Варна е внесена информация до ОбС за текущото изпълнение на бюджетите за всяко първо шестмесечие на одитирания период.

Годишните отчети за изпълнението и приключването на общинския бюджет за одитирания период са изготвени и представени от кмета на общината за публично обсъждане от местната общност, документирано с протоколи.

Годишният отчет за изпълнението на бюджета е приет от ОбС в съответствие с ЕБК.

В изпълнение на чл. 9, ал. 1 от ЗОБ от кмета на общината са изготвени годишни отчети за състоянието на общинския дълг и са внесени в ОбС като неразделна част от отчетите за изпълнението на общинския бюджет за одитирания период

Бюджетите на общината през одитирания период не са разпределени и утвърдени от кмета на общината по месеци и не са приети (по обективни причини) от ОбС в срок до 45 дни от приемане на ЗДБРБ за съответните години.

Дейностите по съставянето, изменението, представянето и отчитането на бюджета на Община Варна за одитирания период са съобразени с нормативните изисквания.

Общинските нормативни актове, действащи през одитирания период за определяне и администриране на собствените приходи, са: Наредба за определяне размера на местните данъци на територията на Община Варна и Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Варна.

От кмета на общината е издадена заповед от 08.05.2007 г. за разработване на Система за управление и контрол на приходите (СУКП). Определеният срок за въвеждане в действие - 31.08.2008 г., не е спазен и системата не е утвърдена от кмета.

Изпълнението на бюджета на общината е: 2006 г. - 139 680 242 лв., 2007 г. - 200 483 857 лв., 2008 г. - 215 829 433 лв. Спрямо окончателно утвърдения бюджет е отчетено неизпълнение за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. съответно 8,1 на сто, 4,6 на сто и 1,2 на сто.

Съществен проблем в общината е реалността (актуалността) на данните на начислените (вдигнати на облог) задължения на физическите и юридическите лица. С липсата на единна информационна система в страната и в общината е затруднена обработката на получени информации от други дирекции на общината, от КАТ- Варна, Агенция по вписванията и друг външни институции. Обработката на тази информация за актуализация на задълженията е извършена ръчно, което усложнява дейността по разкриването на недекларирани в общината придобити превозни средства и недвижими имоти.

От извършената проверка на видовете контролни дейности, извършвани от дирекция “Местни приходи“ при начисляване (вдигане на облог) и събиране на местните данъци и такси е установено, че през одитирания период не е извършен контрол във връзка със СФУК за: съответствието на данните в подадените от физически и юридически лица декларации за придобитото от тях движимо и недвижимо имущество и тяхното вярно отразяване в програмния продукт за облагане със съответните налози (данък върху недвижимите имоти, такса битови отпадъци и данък върху превозните средства) по Закона за местните данъци и такси; правилността на съставените актове за установяване на задължения, актове за прихващане и възстановяване на задължения на основание чл.129 от ДОПК, актове за установяване на публични общински вземания по ревизионни актове.

В общината не е упълномощено длъжностно лице, което да извършва такъв контрол и това увеличава риска от грешки в дейността на дирекция “Местни данъци”. ²

С липсата на контрол за съответствието на данните в подадените от физически и юридически лица декларации за придобитото от тях движимо и недвижимо имущество и тяхното вярно отразяване в програмния продукт за облагане със съответните налози, е създадена предпоставка за допускане на грешки при прилагане на Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на общината. Предприети са действия за актуализация на задълженията на физическите и юридическите лица в дирекция “Местни приходи” за подобряване на събираемостта на местните данъци.

В отчета за касово изпълнение на бюджета на Община Варна за одитирания период - 2006 г., 2007 г. и 2008 г., са отчетени разходи за финансиране на местни и делегирани от държавата дейности в общ размер, съответно: 139 680 242 лв.; 200 483 857 лв. и 215 829 433 лв. Отчетените разходи са разпределени по функции, групи, дейности и видове и представляват съответно: 91.86 на сто; 95.32 на сто и 98.74 на сто от общото изпълнение на уточнения годишен план за съответната година от одитирания период.

Най-голям относителен дял през одитирания период от общо извършените разходи заемат функциите: „Образование”, „Икономически дейности и услуги” и “Жилищно строителство и БКС”.

През одитирания период най-висок относителен дял в структурата на извършените разходите по параграфи от ЕБК заемат разходите по параграф 10-00 „Издръжка” – за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. съответно: 43 на сто, 37.3 на сто и 37.6 на сто.

Най-голям относителен дял от общо извършените разходи по параграф 10-00 „Издръжка” заемат разходите по подпараграф 10-20 „Разходи за външни услуги” – за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. съответно: 60.76 на сто, 63.18 на сто и 54.01 на сто.

Разчетите за финансиране на капиталовите разходи на общината за 2006 г.- 2008 г. са съставени въз основа на планираните капиталови разходи и поименните списъци на обектите за строителство и основен ремонт, за придобиване на материални и нематериални дълготрайни активи, за проучвателни и проектни работи.

Общо отчетените капиталови разходи през одитирания период спрямо общият размер на разходите възлизат на 19.3 на сто, 30.9 на сто и 22.9 на сто съответно за 2006 г., 2007 г. и 2008 г.

Отчетените капиталови разходи по параграф 52-00 „Придобиване на ДМА” през одитирания период възлизат съответно за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. на 15.3 на сто, 26.5 на сто и 18.5 на сто от общо разходваните бюджетни средства на общината.

Разходите за основен ремонт на ДМА, отчетени по § 51 -00 „Основен ремонт на ДМА” за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. възлизат съответно на: 2.2 на сто, 3.9 на сто и 3 на сто от общо извършените разходи по бюджета. Поименните списъци на обектите за строителство и основен ремонт, за придобиване на материални и нематериални дълготрайни активи и за проучвателни и проектни работи са утвърдени от Министерството на финансите, съгласно законовите разпоредби.

В резултат на осъществения предварителен контрол за законосъобразност от отдел “Вътрешен контрол” през одитирания период в община Варна са върнати за доокомплектоване и са одобрени след представяне на необходимите документи „Заявки за поемане на задължение” – общо за 3 267 061 лв. и „Искане за извършване на разход” – общо за 3 589 411 лв.

Към 31 декември на всяка отчетна година от одитирания период Община Варна не отчита просрочени задължения. За просрочените вземания, които за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. са съответно 2 090 564 лв., 1 128 442 лв. и 3 683 945 лв., са предприети мерки за събирането им. Отчетите за касово изпълнение на бюджета на Община Варна са изготвени при спазване на нормативните изисквания.

Не е допуснато изразходване на предоставени държавни трансфери за разплащане на разходи в местни дейности. Извършените разходи са законосъобразни и са в рамките на утвърдените размери по видове разходи. С взетите управленски решения и осъществения вътрешен контрол са ограничени рисковете от незаконосъобразни действия и са създадени условия за икономичното разходване на бюджетните средства.

В съответствие с определените в ЗДБРБ за съответната година извънбюджетни фондове и сметки, които ще функционират през посочения период, същите са приети с решения на ОбС заедно с приемането на общинския бюджет за одитирания период.

Приети са план-сметките на извънбюджетните сметки и фондове, разкрити по реда на Закона за приватизация и следприватизационен контрол (ЗПСПК): специална сметка към ОбС за приходите от приватизация на общински предприятия; общински фонд за покриване на разходите за приватизация и следприватизационен контрол; специален фонд към ОбС за инвестиции и дълготрайни активи. С решението е приет и списъка за капиталови разходи, финансирани със средства от приватизация

При разходването на извънбюджетните средства е упражнен предварителен контрол.

4. Управление на имоти общинска собственост и отдаване на имоти и дейности на концесия

Кметът на общината организира, ръководи и контролира управлението на имотите – публична общинска собственост и нежилищните имоти – частна общинска собственост чрез дирекция “Общинска собственост” и дирекция “Стопански дейности и икономическо развитие”.

Законът за общинската собственост (ЗОС) и издадената на основание чл. 8, ал. 2 от него Наредба регламентират управлението и разпореждането с общинско имущество.

Със заповед на кмета на общината е утвърдена Система за управление и контрол на общинската собственост (СУКОС) на Община Варна, с която се цели да се гарантира законосъобразно, ефективно, ефикасно и прозрачно управление на собствеността. В системата са определени процедури и работни инструкции, регламентиращи и процеса – Отдаване под наем на недвижими имоти-частна общинска собственост. С основната процедура са описани основните стъпки на процеса, входящата информация, резултатите от тях и документите, които се създават. Изготвената работна инструкция към СУКОС конкретизира последователните действия и контролните дейности, които се осъществяват от отделните звена и служители.

В действащата Наредба е регламентиран ред за провеждане на търг или конкурс при отдаване на имоти общинска собственост под наем. През одитирания период по бюджета на общината са планирани средства за застраховка на застроените имоти – публична общинска собственост, и са извършени разходи за застраховки на застроените имоти – публична общинска собственост, с което е спазен чл. 9, ал. 1 от ЗОС.

През периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2008 г. актуваните имоти в Община Варна са 1839, в т.ч.: 63 имоти - публична общинска собственост, и 1776 имоти - частна общинска собственост. Към 31.12.2008 г. в Община Варна не са установени неактувани общински имоти.

Актуването на имотите – общинска собственост, е при спазване на нормативните изисквания. В някои случаи е допуснато неспазване на срока за вписване на АОС в Службата по вписванията и Службата по геодезия, картография и кадастър.³

Отдаването под наем на недвижими имоти - частна общинска собственост, е извършено на основание чл.14, ал.ал. 1 и 2 от ЗОС, и след решения на ОбС, като са проведени търгове и конкурси.

Началните базисни цени за отдаване под наем на нежилищни имоти са определени в “Методика за определяне на стартови базисни цени при обявяване на публичен търг или публично оповестен конкурс за отдаване под наем на нежилищни имоти и вещи-общинска собственост”.

Съгласно разпоредбите на чл.14, ал. 4 от ЗОС, отдаването под наем на недвижими имоти на общинските ръководства на политическите партии е извършено без търг или конкурс по ред, определен в глава V на НРПУРОИ. За одитирания период са сключени 12 договора за отдаване под наем на имоти на политически партии и синдикални ръководства.

Съгласно работна инструкция на СУКОС от служител на дирекцията са извършени проверки за съответствие. Наемната цена на отдадените имоти е определена и контролирана съгласно определените процедури в СУКОС.

За всеки имот, отдаден под наем на политическа партия от кмета на общината е издадена настанителна заповед и е сключен договор съгласно разпоредбите на чл. 40 от НРПУРОИ. На основание договорите за наем периодично са извършени проверки от общинската администрация дали предоставените помещения се ползват по предназначение - за клубна и партийна дейност.

За одитирания период са установени шест случая за ползване на помещенията не по предназначение, като са предприети мерки за уведомяване на наемателите да отстранят несъответствията, а при неизпълнение са открити процедури за прекратяване на наемните отношения.

Отдаването под наем на нежилищни имоти - общинска собственост, е в съответствие с действащите нормативни актове и общински разпоредби. Въведените контролни дейности през одитирания период са прилагани адекватно, с което е гарантирано ограничаване на рисковете на процеса на отдаване под наем. Добрата организация и координация между отделните звена и длъжностни лица, участващи в управлението, е предпоставка за добро управление на общинската собственост.

В Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинската собственост на общината не е определен редът, по който следва кметът на общината да предостави на ОбС отчетите за състоянието на общинската собственост и резултатите от нейното управление по видове и категории обекти. През одитирания период от кмета на общината не са изготвени и не са представени на ОбС отчети за състоянието на общинската собственост и резултатите от нейното управление, с което е нарушен чл. 66а от ЗОС.⁴

Към 31.12.2008 г. от Община Варна са сключени 12 концесионни договори с различен предмет и период на концесията.

В общината не са разработени вътрешни правила за предоставянето на концесии, с които да се регламентират конкретните действия, отговорностите на длъжностни лица и контролните дейности. ⁵

В Община Варна през одитирания период няма назначена комисия за контрол на концесионните договори. През 2009 г. от кмета но общината са издадени две заповеди от месец октомври 2009 г. за сформиране на комисия за текущ контрол върху концесионните договори. Към 31.12.2008 г. не са постъпили в бюджета на общината дължимите концесионни вноски от един концесионер.⁶

В сключените концесионни договори са предвидени инвестиции от страна на концесионерите като са изготвени инвестиционни програми, задълженията по които се изпълняват.
5. Проверка за спазване нормативните изисквания при възлагане на обществени поръчки

На основание чл. 7, т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), възложител на обществени поръчки в Община Варна е кметът на общината, в качеството си на орган на местната изпълнителна власт. Съгласно чл. 38, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, в кръга на органите на местната изпълнителна власт са включени и кметовете на райони и кметовете на кметства. На основание чл. 7, т. 3 от ЗОП, възложители на ОП са и публичноправните организации.

Със заповед от 15.06.2005 г. на кмета на общината е създадена организация за възлагане на ОП в системата на Община Варна, с която са регламентирани звената, възложители на ОП и обхвата на дейностите, предмет на ОП в тяхната компетентност. В изпълнение на заповедта, възлагането на доставки, услуги и извършване на строително-ремонтни дейности, свързани с дейността на районите и кметствата в структурата на общината, е извършвано централизирано от първостепенния разпоредител с бюджетни кредити. В изпълнение на същата заповед, всички училища, детски градини и обслужващи звена от системата на образованието и изрично посочените организации от системата на културата, възлагат самостоятелно ОП. От обхвата на последните са изключени тези за основен ремонт, проекти за приложение на енергоефективни технологии, доставка на горива, храна, мобилна и стационарна охрана, които се възлагат централизирано от първостепенния разпоредител с бюджетни кредити. Във връзка с ограничените кредити по бюджетите и/или бюджетни сметки, ръководителите на съответните бюджетни звена са възлагали ОП по реда на чл. 2 от Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (НВМОП) и не са провеждали процедури по ЗОП и НВМОП.

Провеждането на формални процедури по ЗОП и НВМОП за възлагане на ОП за доставки, услуги и строителство, необходими за дейността на общината и общинските звена през одитирания период, е извършено от първостепенния разпоредител – кметът на общината. В случай на негово отсъствие, правомощията на кмета са изпълнявани от определения със заповед заместник кмет.

• 
  са проведени общо 293 процедури за възлагане на ОП, завършили до 31.12.2008 г. със сключване на договори, в т.ч.: 111 процедури по ЗОП, по които са сключени 360 договора; 182 процедури по НВМОП, по които са сключени 451 договора;
  
• 
  са прекратени 45 процедури за възлагане на ОП, от които 19 по ЗОП и 26 по НВМОП;
  
• 
  са открити 18 процедури за възлагане на ОП, в т.ч. 11 по ЗОП и 7 по НВМОП, завършили след 31.12.2008 г.;
  
• 
  са сключени 621 договора по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (чрез събиране на не по-малко от 3 оферти) и 814 договора по чл. 2, ал. 2 от НВМОП (чрез свободно договаряне);
  
• 
  действат 54 договора, процедурата за възлагане на които е проведена преди одитирания период.