Изчистване, oпростяване и консолидиране на инвалидната пенсионна система1
Изтегляне 486.29 Kb.
|
- Навигация на страницата:
- Основни предпоставки за реформа на инвалидната пенсионна система от първи стълб Изчистване, опростяване и консолидиране.
- Възстановяване на определянето на работоспособността спрямо упражняваната професия и съобразяване с пазара на труда при експертизата на трудоспособността.
- Рехабилитацията - задължителна по закон
- Съкращаване на процеса по освидетелстване на инвалидността.
- Въвеждане на проверка на заетостта.
- Премахване на пожизнения характер на пенсиите за инвалидност
- Премахване на възможността за получаване на повече от една пенсия или въвеждане на механизъм за интегриране на пенсионните компоненти
Статистически данни Долупосочените източници ни позволяват да добием представа, макар и не достатъчно пълна, за пенсионните схеми за инвалидност в България:
Първите два от тези източници се базират на един и същи материал, а именно данни на НОИ за броя и вида на пенсиите и пенсионерите, където се описват както общия брой на пенсионерите годишно, така и броя на новоотпуснатите пенсии. В част от извадките се разглеждат само личните пенсии, докато други включват и наследствени пенсии. Има извадки и за броя на пенсионерите в работоспособна възраст. Част от информацията е дадена в разбивки по пол. Публикациите на Националния център по здравна информация съдържат данни за дейността на Териториалните експертни лекарски комисии и от тях може да се почерпи информация за пенсиите за инвалидност и пенсионерите от гледна точка на мерките, които са предприети от горепосочената инстанция през определена година (1997, 1998). Таблиците дават информация за първична инвалидност и преосвидетелствани лица, следователно няма данни за лицата, които не са освидетелствани или преосвидетелствани през дадената година. Точно поради тази причина броят на пенсиите и пенсионерите тук е по-малък от този, съдържащ се в данните в първите два източника. Мащабните проучвания на работната сила, които се провеждат от 1993 г. включват серия от въпроси, касаещи поведението на пазара на труда, а също и групите на инвалидност, когато това деление е било в сила. Данните от тези проучвания все още не са използвани за проучване на поведението на инвалидите на пазара на труда. Те биха представлявали изключително полезен източник за получаването на по-мащабна картина за положението на инвалидите в България. Първият важен извод е, че броят на лицата, получаващи пенсия за инвалидност, не се е увеличил за периода на преход. Таблици 1-8 от приложението показват, че броят на получаващите инвалидна пенсия в България остава приблизително еднакъв през 90-те години. Това се отнася както за общия брой пенсионери, така и за всички отделни видове пенсии за инвалидност. Изключение прави единствено социалната пенсия за инвалидност. Броят на пенсионерите в тази категория се увеличава с почти 20%. Показателите за първична инвалидност като цяло и за отделните съставни компоненти на инвалидната схема показват същата стабилна картина. Ако изобщо се наблюдава промяна на цифрите, тя е към намаляване, което също е незначително. Второ, за периода 1993-1997 в България на 1000 души от населението се падат 30 инвалидизирани лица. Този дял представлява по-малко от половината от средния брой инвалиди в Западна Европа. Следователно може да се направи извода, че броят на пенсионерите инвалиди като процент от населението в България е сравнително нисък. Трето, трябва да се отбележи, че процентът на пенсиите за инвалидност от общия брой на пенсиите в България е намалял за периода 1980-1998, както е показано на Таблица 9 от приложението. Този спад е по-значителен през 80-те, отколкото през 90-те години, но все пак тенденцията продължава до 1998 г. Видно е, че за този период от 20 години значителен дял от общия брой инвалидни пенсии се пада на социалните пенсии за инвалидност. Четвърто, броят на мъжете инвалиди в България е по-голям. Те представляват 60% от пенсионерите, докато на жените се падат около 40 % (виж таблици 10-12 в приложението)32. Тенденцията броят на мъжете да превишава този на жените не е широко разпространена. В действителност в Скандинавските страни, като Норвегия например, тенденцията е точно противоположна. Рискът от инвалидизиране (и последващо получаване на инвалидна пенсия) е много по-голям при жените, отколкото при мъжете при равни други условия. Общо взето в България се наблюдава слаба, но постоянна тенденция към по-неясно изразено разделение между половете при отпускането на пенсии за периода 1989-1998. Броят на мъжете е преобладаващ при инвалидни групи I и II, но не и при инвалидна група III, което на пръв поглед е трудно обяснимо.Трябва да се отбележи, че характерните полови различия по отношение на групите инвалидност са намалели през 90-те години. През десетгодишния период, който разглеждаме, се наблюдава промяна в показателите по групи инвалидност и по-точно в II и III група. Тук общият брой на пенсионерите е намалял от 42.6% през 1989 г. на 36.6% при трета група инвалидност (включваща най-леките типове заболяване), което е придружено от нарастване на броя на инвалидите от втора група от 38.2% през 1989г. на 43.5% през 1998г. Инвалидите от първа група, обхващаща най-сериозните заболявания, представляват около 20% от общия брой на инвалидизираните лица както в началото, така и в края на десетгодишния период. Таблици 13-15 от приложението показват броя на инвалидизираните лица по пол, възраст и видове пенсии. Те дават обща представа за броя на инвалидите в пенсионна възраст. Оказва се, че 25% от получаващите инвалидна пенсия са над 60 годишна възраст. Това е приблизително изчисление, тъй като в действителност пенсионната възраст при жените е по-ниска. Трябва също да се вземе под внимание фактът, че данните от Националния център по здравна информация се отнасят само за новоосвидетелстваните и преосвидетелстваните пенсионери и лица, които са изискали проверка и последствено освидетелстване на инвлидността им. Има основания да се вярва, че броят на лицата в напреднала възраст, които не са се явили за преосвидетелстване, може да е завишен. Наличните източници дават информация и за новорегистрираните пенсионери инвалиди по области. Таблица 16 от приложението показва, че между отделните региони се наблюдават различия. Всъщност, относителният брой на новоосвидетелстваните инвалиди в областта с най-голям брой новозаселили се жители е три пъти по-голям от този в областта с най-малко новозаселили се жители (София град – 6.7 на 1000 жители и Кърджали – 2.3 на 1000). Изключителен интерес би представлявало да се проследи дали параметрите на инвалидните пенсии по региони съответстват на различия в икономическите условия за отделните географски области в страната. Ако това се окаже вярно, може да се направи изводът, че инвалидната пенсионна схема на практика отразява тенденциите на пазара на труда. Инвалидната пенсионна система в България предвижда както лични така и наследствени пенсии. Данните в таблица 17 са получени чрез изваждане на общия брой на получаващите лична и наследствена пенсия за инвалидност от стойностите за лични пенсии. Оказва се, че 25% от пенсиите за инвалидност са наследствени. Относителният дял на наследствени инвалидни пенсии остава сравнително стабилен за периода 1993 – 1997г. Тенденцията обаче е към леко увеличаване на броя на този тип пенсионери като част от общия брой на получаващите инвалидна пенсия. Не е възможно на базата на съществуващите публикувани източници да се създаде задоволителна картина за поведението на пенсионерите инвалиди на пазара на работната ръка. Въпросите, изредени по-долу, могат да послужат при изготвянето на адекватна политика в областта на инвалидните пенсии:
Тези въпроси са включени в проучванията на работната сила от 1993 г. насам, но върху тях не са правени специални анализи на поведението на инвалидите на пазара на труда. Основни предпоставки за реформа на инвалидната пенсионна система от първи стълб
Под изчистване се има пред вид факта, че системата за обществено социално осигуряване трябва да отговаря на социалноосигурителните нужди на населението като цяло. Това би означавало, че програми, които не са от социалноосигурителен тип и не са базирани на събирането на вноски, трябва да преминат под юрисдикцията на законодателството за социално подпомагане. Второ, това би означавало, че така наречените пенсии за специални заслуги към държавата не трябва да са включени в обществената пенсионноосигурителна схема. Те могат да се запазят като такива, но да бъдат регулирани с отделен закон извън рамките на обществената социалноосигурителна система по първи стълб. От тук следва, че при една нова система от подобен тип военнослужещите ще получават пенсия в рамките на общественото социално осигуряване, както лицата упражняващи друг тип професия. Именно специалните привилегии за тези лица би трябвало да бъдат включени в друга система извън общественото социално осигуряване. Такива схеми не могат да бъдат базирани на професионално разграничаване. Трето, под опростяване се има пред вид факта, че специалните програми от компенсаторен характер не могат да съществуват под шапката на законодателството за обществено социално осигуряване. В идеалния случай компенсациите като такива не би трябвало да имат място в социално осигурителната система. Социалната политика включва обезщетения в съответствие с индивидуалните и социални договорености (на базата на осигурителни споразумения), а също и на базата на социалните нужди на индивида (по силата на програми за социално подпомагане). Опростяването на системата предполага интегрирането на пенсиите за инвалидност поради трудова злополука и професионално заболяване в единна програма. Вярно е, че понастоящем първата от тези програми предлага по-големи обезщетения, но все пак е трудно разбираемо защо лицата, които са се инвалидизирали на определено място и време трябва да се ползват с преференции пред останалите. Ясно е, че програмата за изчистване, опростяване и консолидиране ще доведе до намаляване на разходите на инвалидната пенсионната система на общественото социално осигуряване в България. Гражданските пенсии за инвалидност, военноинвалидите и социалните инвалидни пенсии ще бъдат извадени от тази схема, докато първите две от тях ще се запазят в системата, но без да носят привилегирован статус. Пенсионерите, получаващи социална пенсия за инвалидност ще бъдат извадени от системата на общественото социално осигуряване, тъй като те не са плащали вноски. Тяхното изваждане от системата ще доведе до намаляване на разходите с 15-20%33. Ако горепосочените предложения за реформа бъдат взети под внимание, това би довело до появата на една консолидирана инвалидна пенсионна програма, отговаряща на социалноосигурителните нужди на населението. Това ще позволи на НОИ да се съсредоточи върху социалноосигурителния аспект, а обезщетенията, носещи специалните привилегии, ще се поемат от други инструменти, механизми и институции отделни от обществената система за социално осигуряване. В случай че системата бъде опростена и консолидирана, наследствените пенсии от общественото социално осигуряване ще се отнасят до всички случаи на смърт на родител/-и или съпруг/-а. Така ще бъдат прекратени специалните наследствени пенсии по силата на различни програми в рамките на инвалидната пенсионноосигурителна система или под шапката на самата инвалидна пенсионноосигурителна система. При една опростена система наследниците ще получават пенсия с определен размер и процентна надбавка, която се изчислява на базата на сумата натрупана по сметка на починалия по втори стълб. Възможностите за имуществена проверка на лицата, получаващи наследствена пенсия, трябва внимателно да бъдат преценени. Би било добре да се обмислят и възрастови ограничения за получаване на пенсия за инвалидност при пълнолетното население. Наследствената пенсия трябва да бъде прекратявана при навършване на пенсионна възраст. И в заключение, опростяването и консолидирането на пенсионноосигурителната система означават, че би трябвало да съществува една единствена социалноосигурителна схема по първи стълб. Това предполага, че Съвета за взаимно осигуряване на членовете на трудово производствените кооперативи трябва да бъде интегриран в системата на НОИ. Тъй като горепосочените предложения са от изключително деликатно естество, промените трябва да бъдат подготвени и обмислени много внимателно и реформата да се прилага постепенно, например като се започне с постепенното естествено отпадане на по-старите нормативи и прилагането на нови правила за новите пенсионери.
Няма точно определени правила за избор на критериите за оценка на здравословното състояние, работоспособността и намалената такава. Те могат да бъдат базирани на следните три възможности:
Както бе споменато, Кодекса за задължително обществено осигуряване , който влиза в сила от 1. 01. 2000г. заменя втората от горепосочените възможности с първата от тях. Новата методология обаче ще влезе в сила от 1.04. 2000 г. До този момент все още не са направени анализи и проучвания за преценка на евентуалните последствия от тази промяна. Една от достойните за уважение цели зад тези промени е да се постигне равнопоставеност на всички кандидати. Но възниква въпросът, каква точно ще бъде тази равнопоставеност? Една от най-вероятните последици ще е увеличаването на броя на пенсионерите инвалиди, от което възниква въпросът дали това е очакван ефект или не. Има нужда от систематично преосмисляне на критериите за достъп до инвалидната пенсионна схема, което предполага и анализиране на ситуацията. Трябва да бъдат събрани представителни извадки от други държави, включващи както критериите за достъп, така и социалната организация на процеса от кандидатстването до отпускането на пенсия. Експертизата на работоспособността е най-важната част при всяка инвалидна пенсионна система. Учудващо е, че тази прoцедура се организира и ръководи от органи, които не функционират под ръководството и контрола на Националния осигурителен институт. Разбира се, от изключителна важност е експертизата на работоспособността да бъде извършвана от компетентни органи. С настоящата законова уредба в България обаче се прекъсва връзката между финансовата отговорност и отговорността за прилагане на наредбите. Друг аргумент срещу уникалната позиция на лекаря и Министерство на здравеопазването при експертизата на работоспособността в България е становището, че осигурителните дружества имат свои здравни експерти и комисии и че НОИ също трябва да разполага с подобни органи. Първата възможна стъпка би била включването на представители на НОИ в експертните лекарски комисии. Втората по-късна фаза би могла да бъде замяната на експертните лекарски комисии с комисии от експерти в областта на социалното осигуряване под ръководството на НОИ. Медицинската експертиза ще остане задължителна предпоставка за отпускане на пенсия за инвалидност, но ще престане да бъде единствената такава. Предприемането на подобна промяна безсъмнено би довело до много проблеми и до пораждането на междуинституционални конфликти. Основните аргументи на лекарските комисии и Министерството на здравеопазването са следните:
Проблемът с рехабилитацията в Българин не е в това, че тя не съществува. Такава съществува, но на доста ниско ниво. Основният проблем се корени във факта, че рехабилитацията не е съставна част от процеса за определяне на инвалидността34. Включването й в този процес би означавало, че ще се правят активни опити за медицинска и професионална рехабилитация преди да се вземе решение, касаещо отпускането на пенсия за инвалидност. В случай, че рехабилитацията стане задължителна по закон и започне да се използва като активен инструмент, това би означавало увеличаване на персонала, отговорен за нея, а също и намиране на решения за обучение, финансиране и поддръжка на организацията. Ако е добре организирана и се прилага активно и професионално, рехабилитацията би довела до намаляване на пенсионерите по инвалидната пенсионна схема на НОИ. Има много примери за включването на рехабилитацията като задължително условие в законовите разпоредби, свързани с инвалидни пенсионни схеми. Практиката показва, че в тези случаи рехабилитационните усилия дават резултат и броят на пенсионерите инвалиди намалява. Ето защо трябва да се събере информация за подобни програми и да се направят опити за изчисление на намалените разходи в резултат на въвеждане на рехабилитацията.
Както бе илюстрирано по-горе, процесът по освидетелстване на инвалидността може да продължи до година и половина. Лекуващият лекар има право да даде отпуск по болест до 10 дни, лекарската консултативна комисия към болничното заведение – от 10 до 180 дни и Териториалните експертни лекарски комисии могат да отпуснат допълнително още една година (на два пъти по 60 дни). Често се посочва, че подобен процес на съсредоточаване върху инвалидността, а не върху способностите на човека, може да доведе до негативния ефект на свързване на лицето с ролята на болен (често разглеждана като пасивна) и неговото откъсване от платения труд. Процесът зависи от клиничната диагноза на медицинските лица относно възможността или липсата на такава за оздравяване на лицето. Няма административни данни за разпределянето на времето от първото поставяне на диагноза до отпускането на пенсия за инвалидност35. Може да се твърди, че скъсяването на процеса за освидетелстване на инвалидността би отворило възможности за рехабилитация и запазване на работата на лицето.
Всички инвалидни пенсионни схеми с изключение на социалната инвалидна пенсия оперират на базата на три групи инвалидност на пенсионера в зависимост от сериозността на заболяването на лицето. Прието е, че в случаите на първа и втора група инвалидност лицето има остатъчна работоспособност и може да упражнява по-малко квалифициран труд. В този случай инвалидната пенсия се явява като компенсация за дохода, загубен при преминаването от по-добре на по-зле платена работа. Тук могат да се очертаят три въпроса:
Поради горепосочените причини би трябвало да се проведе адекватно разследване и да се въведе т. нар. проверка на заетостта.
С поддържането на крайната медицинска обвързаност на концепцията за инвалидност от предишното законодателство и с нейното запазване при новите критерии за достъп, които ще започнат да се прилагат от 1. 04. 2000, лесно разбираемо е, че инвалидността и пенсията за инвалидност се възприемат като пожизнени. Но след като инвалидността се разглежда като намалена работоспособност и следователно ограничена възможност за упражняване на платен труд, преценката на намалената работоспособност не е релевантна след навършването на пенсионна възраст. Ето защо следващото предложение за реформа в настоящия доклад е пенсията за инвалидност да бъде прекратявана при навършване на пенсионна възраст. Следователно да има три възможни начина за спиране на инвалидна пенсия за разлика от сега съществуващите два:
Това би довело до намаляване на броя на пенсионерите с около 25%, но този контингент ще бъде прехвърлен към пенсионната схема за прослужено време и старост.
Както вече бе споменато, българското пенсионно законодателство не изключва възможността за едновременно получаване на две или повече пенсии. Съществуват ограничения обаче за комбинацията от определени важни типове пенсия, така че дадено лице не може да получава повече от 150% от размера на две пенсии. Въпросът за получаване на 100% от втората пенсия (военноинвалидни пенсии) или 50% от втората пенсия (за инвалидност поради трудова злополука и професионално заболяване) остава открит, т.е не е задължително тези проценти непременно да бъдат 100% или 50%. Трябва да бъде разработен механизъм за обединяването на отделни пенсии, може би с възможност за получаване само на една (най-голямата) пенсия. Обществената пенсионна система трябва да осигури задоволителни по размер обезщетения за тези, които имат право на такива, а не да разчита на натрупването на отделни пенсионни елементи. Трудността, която може да се появи тук е фактът, че хората държат съществуващите договорености да не се нарушават. Ето защо е препоръчително да се оставят възможностите за получаване на комбинация от пенсии да отпаднат естествено като се приложат серии от мерки за тяхното спиране, а не да се приемат закони за внезапното им отменяне.
|