Климатичните промени като проблем на международното екологично право. Перспективите за международноправно споразумение след Копенхагенската конференция на ООН през 2009 г

От 1990 г. насам много от страните по приложение І съществено са увеличили парниковите си емисии поради растежа на икономиките им. Ангажиментите за редуциране на емисиите под 1990 г. са доста стриктни. Най-значимият и иновативен аспект на протокола обаче са не толкова стриктните ангажименти, а по-скоро въвеждането на т.нар. пазарни механизми, първоначално наречени механизми на гъвкавостта, сега известни като механизмите от Киото, в процеса, чрез който страните по приложение І могат да изпълнят поетите задължения. В чл.3(1) на протокола се препотвърждава, че задълженията на страните могат да бъдат изпълнени както индивидуално, така и съвместно и е доразвит в чл.4 в отговор на молбата на ЕС да бъде позволено този процес да се осъществяв в рамките на ЕС като цяло (като група от нации). Така чл.4 от протокола определя, че за всички страни, които са постигнали споразумение да изпълнят своите задължения по чл.3 съвместно, се счита, че са изпълнили тези задължения, ако техните общи комбинирани съвкупни антропогенни емисии на парникови газове не превишават техните предписани количества, изчислени в съответствие с техните задължения за ограничаване и намаляване на емисиите, посочени в Анекс Б. Страните по такова споразумение уведомяват секретариата за условията по споразумението в деня на депозиране на техните документи за ратификация, приемани или одобрение на този прокол или за присъединяване към него, а секретариатът информира страните и подписалите конвенцията за условията на споразумението. Според чл.4(5) ако страните по такова споразумение не успеят да постигнат своето общо съвместно равнище на намаление на емисиите, всяка страна по това споразумение отговаря за своето равнище на емисии, определено в споразумението.

В чл. 6 от протокола е заложен механизмът за сътрудничество и взаимопомощ. Чл.6 от протокола се основава директно на чл.4 (2)(б), където се посочва, че страните, изброени в приложение І, могат да действат поотделно или заедно с цел да върнат равнищата на антропогенни емисии към нивата от 1990 г. Чл.6 от протокола позволява на всяка страна, включена в приложение І да прехвърля на друга такава страна или да придобива от нея единици на намаление на емисии (Emission Reduction Units – ERUs), получени в резултат на проекти за намаляване на антропогенните емисии. Всеки такъв проект се одобрява от участващите страни и осигурява намаление на емисиите по източници или увеличение на отстраняването чрез поглътители в допълнение на това, което би настъпило по друг начин. И двете страни трябва да бъдат страни и по протокола. Важно е да се отбележи, че придобиването на единици намаление на емисиите е в допълнение към националните действия (чл.6(1)(г)). Освен това придобиването на такива единици не замества собствените действия на държавите по намаляване на парниковите емисии. Чл.6(4) от протокола посочва, че ако се установи проблем за изпълнение на изискванията от страна по приложение І, съгласно съответните разпоредби на чл.8, прехвърлянето и придобиването на единици намаление на емисиите може да продължи след установяване на проблема, но при условие, че тези единици не се използват от никоя страна за изпълнение на задълженията й по чл.3, докато не се реши проблемът за съответствие (курсив мой – И.Е.). Въпреки че протоколът ясно говори за междудържавно сътрудничество, той предвижда и участие на частния сектор (или дори международни организации, например Световната банка) във финансирането и организирането на такива проекти. Така член 6(3) дава възможност на всяка страна да упълномощава юридически лица да участват „в действия, водещи до създаването, прехвърлянето или придобиването на единици намаление на емисиите”, при условие обаче, че те действат „под нейна отговорност”.

Член 12, от своя страна, разработва механизма за чиста развитие (Clean Development Mechanism). Появата на този член в протокола е голяма изненада за срещата в Киото. Всъщност тук се материализира истинският резултата от преговорите в Киото. Целта на механизма (чл.12, т.2) е „да подпомогне страните извън приложение І при постигане на устойчиво развитие и допринасяне за крайната цел на конвенцията […] и намаляване на емисиите по член 3”. Основния смисъл е, че страни с ангажименти по протокола ще финансират такива без ангажименти. По този начин развиващите се страни се ползват от инвестициите по проектите за чисто развитие в рамките на техните икономики, а освен това се разширява и кръгът на възможните намаления на емисии, отколкото ако страните по приложение І действат самостоятелно. Въвеждането на механизъм, който да стимулира инвестициите в проекти в развиващите се страни, защитаващи световния климат, тогава се вижда като начин за оказване на положително влияние върху световната климатична система, както и съществен принос за устойчивото развитие. Създава се и Изпълнителен борд на механизма за чисто развитие, ръководен и насочват от Конференцията на страните, който включва система за сертифицирани намаления на емисиите. Така се извършва проверка и сертифициране на предлаганите проекти и по същество те се утвърждават. Административните разходи се покриват inter alia от част от приходите от удостоверени дейности по проекти. Този дял се използва „за подпомагане на развиващите се страни членки, които са особено уязвими от неблагоприятните ефекти на изменението на климата, да покрият разходите за адаптиране” (чл.12, т.8).

Следващият механизъм, който въвежда Протоколът от Киото, е свързан с търговията на емисии. Въвежда се понятието „позволени нива на вредни емисии”, които са разделени на групи в зависимост от индустриализацията и степента на развитие на съответната държава (Assigned amount units). Търгуването с емисии, заложено в чл.17 на протокола, позволява на страните, които на са достигнали нивата на позволените за тях вредни емисии да ги продадат на друга държава. Така въглеродният диоксид се превръща в своеобразна стока и се създава „пазарът на въглероден диоксид”. Всеки, независимост държава или не, независимо страна по протокола или не, може да търгува с емисии. Но ако такава търговия доведе до трансфер, този трансфер може, като общо правило, да влече правни последици само за страните по протокола. През последните години се създават редица системи за търговия с вредни емисии в Австралия, Великобритания и Дания, следвани от системата за търговия с вредни емисии на ЕС, пазарът на емисии се разширява и процъфтява, а като най-важни участници се очертават тези от частния сектор. В много американски щати се създават законодателни условия за въвеждане на такива системи за търговия с емисии.

Веднага след завършването на Протокола от Киото страните по Конвенцията започват преговори относно начина, по който ще действат представените механизми. Така на COP7 се стига до Споразуменията от Маракеш (Marrakesh Accords), които предоставят рамка от „насоки, начини и правила” за привждане на механизмите от протокола в действие. Започват да се появяват обаче и първите пречки пред реализацията. Въпреки че администрацията на президента Клинтън подписва протокола, администрацията на Буш след ноември 2000 г. заявява намерението си да се оттегли от протокола. За да влезе в сила, протоколът изисква ратификация от 55 страни по Конвенцията, включително ратификация от страните по приложение І, които „общо дават поне 55% от общите емисии на въглероден диоксид за 1990 г.”. Резултатът от отказа на САЩ практически доведе до необходимостта всички останали страни по приложение І да ратифицират протокола (в това число и Руската федерация), за да влезе в сила. След като на 16 февруари 2005 г. Русия ратифицира протокола, той влиза в сила. Факт е обаче, че това закъсняло влизане в юридическа сила на протокола не пречи на практическата реализация на механизмите му. Ярък пример в това отношение е създаването на Схемата за търговия с емисии на Европейския съюз, както и редица регионални и национални схеми. През 2008 г. в отчет на Световната банка се посочва, че общият размер на „въглеродния пазар” за 2007 г. е бил $67 млрд., от които близо $50 млрд. са от европейската схема за търговия с емисии. Понастоящем между механизмите на Протокола от Киото и Схемата за търговия с емисии на ЕС е налице връзка, осъществена посредством т.нар. „Свързваща директива” (вж. Директива 2004/101/ЕС на Европейския парламент и Съвета) и така те стават реална част и от европейската система (участие в съвместни проекти за участници от публичния сектор). Към момента повече от 1500 проекта по механизма за чисто развитие са одобрени и регистрирани (в международен мащаб). Въпреки немалкото критики, отправяни към този механизъм, състоящи се в в обвинения за непрозрачност и сложност, е факт, че той е успешен. И неговият успех се корени не толкова в намаленията на парникови емисии, до които довежда, а по-скоро в създаването на едно международно сътрудничество между безбройните участници на международната сцена, обединени в усилията си да финансират проекти за намаляване на емисиите и реализиране на действителни намаления.

Въпреки всичко това, „периодът на задължения” по Протокола от Киото изтича през 2012 г. (чл.3, т.1 от Протокола) Това налага приемането на едно ново, реално юридически обвързващо споразумение, което да доведе до създаването на задължения за страните за действително намаляване на емисиите и овладяване на тенденциите за промяна на световния климат. Конференцията на страните в Бали (2007) и тази в Копенхаген (2009) си поставят тази цел.

5. 
   Конференцията на страните (COP15) за климатичните промени в Копенхаген през 2009 г.
   

1. 
   Пътят до Копенхаген – Планът за действие от Бали (Bali Action Plan)
   

2. 
   Цели и резултати от конференцията в Копенхаген през 2009 г.
   

По време на конференцията някои от страните заявяват какви действия са склонни да предприемат, ако се постигне обвързващо споразумение. Така например Бразилия се ангажира с намаляване на емисиите си с между 38 до 42% под очакваните за 2020 г. стойности, което се равнява на около 5% над и 1.8% под нивото от 1990 г. до 2020 г. Китай прави предложение да намаля „интензитета на емисиите” си с между 40-45% под нивата от 2005 г. до 2020 г. Европейският съюз се съгласява да намали емисиите с 30% до 2020 г. спрямо нивото от 1990 г., ако се постигне ефективно международноправно споразумение или с 20% - безусловно. САЩ предлага да намали емисиите си със 17% под нивата от 2005 г. до 2020 г., 42% до 2030 г. и 83% до 2050 г. В рамките на преговорния процес се получават редица възражения, Пекин на няколко пъти отказва да подпише обвързващо споразумение и практически блокира развитието на преговорите. Оказва се, че големите и силни държави не могат да пренебрегнат собствените си икономически интереси или да ги уравновесят на такова ниво, което да не възпрепятства постигането на консенсус относно едно бъдещо споразумение с правен ефект, което всъщност започва да изглежда все по-нереалистично с напредването на преговорите.

В крайна сметка на 18 декември, след еднодневни продължително преговори между държавните глави, се обявява, че е постигнато „смислено споразумение” между САЩ, от една страна, и обединената позиция на BASIC страните Китай, Индия, Южна Африка и Бразилия, от друга страна. Редица държави възразяват срещу недемократичния, непрозрачен и неприемлив начин, по който е постигнато споразумението – в пълно противоречие на изискванията за открита дипломация. На 19 декември делегатите предприемат стъпка към „вземане предвид” на Копенхагенското споразумение (“take note of”, както е записано в преамбюла – фраза, която ще стане обект на коментар по-долу).

3. 
   „Копенхагенското споразумение” – формална политическа декларация или път към Мексико 2010 – анализ на Copenhagen accord
   

Първият и може би най-съществен въпрос, който следва да се постави е има ли правно обвързващ характер Копенхагенското споразумение. Отговорът е кратък и ясен: не. Споразумението не е правно обвързващо за страните, които решат да се „асоциират” с него. Като такова от неговото нарушаване и неспазване могат да произтекат само политически последици, но не и правни санкции. Всъщност дори думите „правно обвръзващ” са били отстранени от първоначалните редакции на текста от страните, които не са готови да вземат страна по правно обвързващ международен инструмент. Ето защо споразумението се явява „политически обвързващо” за страните, които го подпишат. „Политически обвързващо” означава, че неговото нарушаване влече след себе си политически последици като дипломатически отговори, опити за публично порицание. При всички случаи споразумението трябва да бъде тълкувано от гледна точка на неговия правен статус и изводите да се правят на основата на това, че то не е правно обвързващо за асоциираните по него страни. Някои критици посочват, че тъй като страните избират да се асоциират към споразумението и поради факта, че това е международно споразумение между държави в писмена форма, то на пръв поглед попада в обхвата на дефиницията за „договор”, дадена в чл.2(1)(а) на Виенската конвенция за правото на договорите от 1969 г. Този член обаче посочва, че наименованието на инструмента (дали споразумение, договор или др.) не определя дали то се определя като правно обвързващо, или не. Освен това редица страни, когато обявяват асоциирането си към споразумението, че то е „само едно политическо споразумение между тези страни” и че то няма правно обвързваща сила за тях.

От изключителна важност е да се отбележи начинът, по който споразумението става факт. Конференцията на страните всъщност не приема (adopt) споразумението, а „го взема предвид” (take note of) – две коренно различни понятия. „Вземайки го предвид”, страните по Рамковата конвенция на ООН за изменението на климата формално признават неговото съществуване, без да правят каквото и да било изявление относно тяхната подкрепа или въобще относно съдържанието на споразумението. Решенията на Конференцията на страните изискват консенсус (т.е. ако някоя от страните възрази срещу някое решение, то тя може да блокира приемането му). Такова ниво на консенсус не е възможно на тази конференция, а правилата на КС (Конференцията на страните – COP) не позволяват гласуване. Във всички случаи решенията на КС, дори и тези, по които всички страни са съгласни, не могат сами по себе си да обвържат правно страните. Според изпълнителния секретар на РКООНИК Иво де Боер „вземането предвид” на споразумението „е начин да се каже, че нещо съществува, но не и да се покаже, че то обвързва когото и да било по какъвто и да е начин”. Решението „да се вземе предвид” споразумението обаче не променя по никакъв начин природата на споразумението; то например не дава на документа значението на решение на КС. То може да му отдаде по-голямо значение, отколкото на документите, които страните предоставят по време на срещите на КС, например тези, категоризирани като „информационни” или „разни” документи. По време на заседанията редица правителства подкрепиха споразумението, позовавайки се на чл.7(2)(в) РКООНИК, който „улеснява при поискване от две или повече страни координацията на приетите от тях мерки за адресиране изменението на климата и последствията от него, като отчита различното положение, отговорности и възможности на страните и техните съответни задължения по конвенцията”. Това би трябвало да даде на КС мандат за привеждане на споразумението в действие.

Споразумението от Копенхаген се определя като „незабавно действащо” (operational immediately). Участващите страни обаче могат да приведат в действие само онези части от споразумението, които не изискват решение на КС. Така например споразумението предвижда, че правителствата ще предоставят по-конкретни ангажименти и действия на ниво държавата в Приложения І и ІІ на споразумението. Първото приложение е насочено към широки икономически цели, свързани с намаляване на емисиите до 2020 г. за страните по приложение І. Второто приложение е насочено към страните, които не са страни по приложение І. Тези ангажименти, които трябваше да бъдат посочени до 31 януари 2010 г., ще създадат по-конкретни и значими ангажименти по отношение на страните, които ги посочат. Тези ангажименти могат да имат незабавно действие.

Споразумението също така „решава” да създаде нов „Копенхагенски зелен климатичен фонд”, който да управлява милиардите долари, за които са се споразумели страните в Копенхаген. Посочва се, че този фонд ще е част от финансовия механизъм на конвенцията. Това обаче не може да се осъществи без решение на КС. Докато всички страни не го подкрепят, на следващата КС или по-късно, събираните пари по силата на това споразумение ще трябва да се управляват извън механизма на Конвенцията. Тук може да се посочи и един разумен аргумент. Тъй като споразумението е прието като като „пакет”, то дори тези аспекти, които биха имали незабавно действие (например срокът 31 януари 2010 г.), няма да породят правни последици, докато другите аспекти, като например учредяването на новия фонд, също не станат факт.

По-нататък споразумението ще действа като насочващо преговорите в двете споменати по-горе ad hoc работни групи в следващите месеци и може би дори години.

Споразумението само по себе си е непълно, неясно и податливо на редица свободни интерпретации. Освен това не се посочва ясно и недвусмислено дали се поставя за цел на споразумението или на резултатите от работата на работната група по действия за дългосрочно сътрудничество да се обективират в правно обвързващо споразумение.

Споразумението посочва като цел ограничаването на повишението на температурата до 2 градуса Целзий, но не конкретизира стойности на намаляване на емисиите за 2020/2050 г., нито коя година се използва като базова за сравнение. Текстът говори за действия за ограничаване на вредните последици от климатичните промени, които развиващите се страни трябва да предприемат, но не се посочват конкретни цели, с които емисиите или тяхното нарастване да се намали. Освен това се говори за адаптирането, но езикът на споразумението е неясен и не успява да посочи рамка за адаптиране или за свързаните с това загуби и вреди. Единственото, за което се говори, е, че трябва да се осъществи адекватна, предвидима и устойчива подкрепа.

По отношение на финансирането текстът на споразумението говори за 30 милиарда щатски долара финансиране за периода 2010-2012 г. за развиващите се страни с по-дългосрочна цел от 100 милиарда долара до 2020 г. Не се посочва обаче колко точно ще трябва да внесе всяка от развитите страни.

Провалът на опита да се „приеме” споразумението означава, че КС е ограничена по своята компетентност да създаде новия Зелен климатичен фонд и да предостави управление за т.нар. High Level Panel (Комитет на високо равнище). Като резултат от това може да се окаже неимоверно трудно да се управляват фондовете, договорени в споразумението, освен ако това не се направи извън процеса по РКООНИК. Временна мярка в това отношение може да бъде пренасочване на това ново финансиране към вече съществуващите механизми по РКООНИК като например Глобалният екологичен фонд или други „международни институции” като Климатичните инвестиционни фондове на Световната банка.

По отношение на механизма REDD (намаляване на емисиите от обезлесяване и унищожаване на горите) текстът на споразумението посочва, че трябва да се създаде механизъм, който да позволи мобилизирането на финансови ресурси от развитите страни. Също така се търси и създаването на Технологичен механизъм, който да ускори процеса на развитие на технологиите и трансфера им в подкрепа на действията по адаптиране и ограничаване на вредните последици от климатичните промени. Реализацията на всеки от тези механизми обаче, както вече бе посочено, ще изисква или извършването на по-нататъшни действия от КС, или действие извън границите на РКООНИК.

Учудващо е, но споразумението едва бегло споменава ролята на пазарите. Няма консенсус по отношение на стимулиране на въглеродния пазар в рамките на Протокола от Киото или по отношение на включването на технологиите за съхраняване и запазване на въглерод (поглътители и резервоари, ако трябва да се използва терминологията на РКООНИК) в Механизма за чисто развитие.

В този твърде кратък и при всички случаи неизчерпателен анализ (форматът на настоящата разработка не позволява детайлното разглеждане на всички посочени проблеми) се откроява неяснотата и твърде абстрактните формулировки, които Копенхагенското споразумение дава. Ясно е, че то е една политическа декларация. Но неговият дух и смисъл сякаш се отдръпват от досегашната последователност в действията и мненията, утвърждавани от Конференциите на страните. Изглежда, че страните, изправени пред неизбежния момент, в който ще трябва да предприемат решителни стъпки, се оказват все още недостатъчно добре подготвени, за да осъзнаят мащаба на проблемите и да балансират между националните интереси и интересите на настоящето и бъдещите поколения в международен план. Факт е, че споразумението от Копенхаген не доведе до очаквания от всички резултат; нещо повече – то дори е една крачка назад спрямо „Пътната карта от Бали”, която предвиждаше приемането на правно обвързващо споразумение през 2009 г. в Копенхаген. Оказва се, че липсва не просто правно споразумение, а и воля за промяна и поемане на отговорност за действията на държавите. Действия, които засягат цялото човечество и които са насочени срещу едно от благата, принадлежащи на целия човешки род – климатът. Политическият характер на текста и неяснотата на неговите разпоредби или на практическата им реализация довеждат неизменно до извода, че Копенхагенското споразумение е просто един „пътен знак” от картата, която в следващата си точка води до Мексико 2010. Проблемът е, че на този знак е отбелязана голямата тревожност, която липсата на консенсус (а дори и на желание за търсене на такъв) между големите държави поражда у международната общност. Този „знак” трябва да послужи като основа за едни наистина задълбочени дебати в Мексико и за изработване на едно реално споразумение, което посочва конкретни задължения. В противен случай превръщането на КС във форум, в който се правят политически декларации, би лишило от смисъл дългият и труден път, извървян в последните 20 години на международната сцена.