Книга относно хазарта по интернет на вътрешния пазар

В следващите раздели на настоящата зелена книга се разглеждат основните въпроси, свързани с ефикасното и справедливо регулиране на хазартните услуги по интернет. Тези въпроси, които може би не включват всичко по темата, могат да бъдат разпределени в четири основни категории: концептуални/организационни, социални, от областта на обществения ред и от икономическата/благотворителната област.

Всички съображения и въпроси, изложени по-долу и имащи отношение към организацията или регулирането на сектора за хазарт по интернет, не засягат значителната свобода на преценка, предоставена на държавите-членки, във връзка с техния регулаторен подход към тази дейност, включително с използването на приходите от хазартни дейности. Например обсъждането на въпроси като лицензирането не се основава на каквото и да е предварително схващане, че съществува правно задължение за държавите-членки да позволят хазарта по интернет или да отворят своите пазари за частни оператори. Държавите-членки си запазват свободата да определят подхода си към този сектор в рамките на принципите, установени в съдебната практика на Съда на ЕС.

2.1. Определение и организация на хазартните услуги по интернет

Определения

Понятието „хазарт по интернет“ обхваща значителен брой различаващи се хазартни услуги. Те включват предоставянето на спортни залагания по интернет (включително конни надбягвания), игри тип казино, залагания за точния резултат от състезанието, медийни игри, промоционални игри, хазартни услуги, извършвани от и за сметка на признати благотворителни организации и такива с идеална цел, и лотарийни услуги.

Интернет (и други интерактивни технологични платформи, като мобилната търговия⁴⁹ или IPTV) се използват, за да а) се предлагат хазартни услуги на потребителите, б) се даде възможност на потребителите да залагат едни срещу други (напр. обмен на залози или покер по интернет) или в) се осигури дистрибуция (напр. закупуване на лотарийни билети пряко по интернет).

Общото определение за хазартни дейности, което съществува отдавна във вторичното законодателство на ЕС, и въз основа на което такива услуги се изключват от Директивата за електронната търговия, е следното:

„хазартни дейности … включват залагания с парична стойност в игри на късмета, включително лотарии и залагания.“

В по-късни текстове като Директивата за услугите и още по-скоро Директивата за аудиовизуалните медийни услуги се използва малко по-различно определение — „игрите на късмета, в които се залагат пари, включително лотария, наддаване и други форми на хазарт“⁵⁰. Понятието „казино“ не е определено в Директивата за предотвратяване на прането на пари.

Предварителната гледна точка на Комисията, която подлежи на промяна в зависимост от резултата от настоящата консултация, е, че по-широкото определение в Директивата за електронната търговия следва да се запази за хазарта и че трябва да се съчетае с определението за услугите на информационното общество в Директива 98/34/ЕО, като полученото в резултат общо определение на хазартните услуги по интернет следва да се използва за определяне на обхвата на настоящата консултация:

Хазартните услуги по интернет са всяка услуга, която включва залагания с парична стойност в игри на късмета, включително лотарии и залагания, които се предоставят на разстояние, с електронни средства и при индивидуално поискване⁵¹ от страна на получателя на услугите.

Въпроси:

(7) По какво се различава горното определение за хазартни услуги по интернет от определенията на национално ниво?

(8) Считат ли се хазартните услуги, предлагани от медия, за игри на късмета на национално ниво? Прави ли се разлика между промоционални игри и хазарт?

(9) Трансгранични хазартни услуги по интернет предлагат ли се в лицензирани обекти, предназначени за хазарт (напр. казина, игрални зали или букмейкърски пунктове), на национално ниво?

Установяване и лицензиране на хазартните услуги по интернет

В съответствие със съдебната практика на Съда съгласно член 49 от ДФЕС понятието „установяване“ има много широк смисъл, като на гражданина на ЕС се позволява да участва стабилно и без прекъсване в икономическия живот на държава-членка, различна от държавата-членка на произхода му, и да се възползва от този пазар, като така допринася за икономическото и социалното взаимопроникване в рамките на Общността⁵². С оглед на прилагането на разпоредбите за свобода на установяване в общия случай обаче е необходимо да се осигури непрекъснато присъствие в приемащата държава-членка⁵³. Това непрекъснато присъствие може например да бъде бюро за проследяване на спортни събития с цел да се определят коефициенти на залагане или търговско бюро с цел да се рекламират трансгранични хазартни услуги или да се предоставя помощ на местните потребители.

В съответствие с Директивата за електронната търговия⁵⁴ дружество, което предоставя услуги на информационното общество, е установено там, където провежда своята икономическа дейност. Следователно това не е нито мястото, където се намират техническите устройства, които поддържат неговия уебсайт, нито мястото, където уебсайтът е достъпен. В случаите, в които е трудно да се определи от кое точно място измежду няколко места на установяване е доставяна дадена услуга, за решаващ фактор следва да се приеме мястото, където се намира центърът на дейност на дружеството по отношение на тази услуга. Понеже едно дружество може да използва един или няколко сървъра или инфраструктура на основата на изчислителни облаци (cloud-based)⁵⁵ и понеже то може да превключва между тях или да променя местоположението им за много кратък срок, един сървър не може да послужи, за да бъде определено със сигурност мястото на установяване на дадено дружество във връзка с конкретна услуга по интернет.

В националното законодателство понякога количествено се ограничава броят лицензи, които могат да бъдат държани за хазартни услуги по интернет, или те дори могат да бъдат забранени като цяло в рамките на съответната юрисдикция (напр. забрана или правен или фактически монопол за една или повече категории хазартни услуги). Други държави-членки не ограничават общия брой лицензи, които могат да издават, а ги предоставят на всеки оператор по интернет, който отговаря на определените в закона или в подзаконовите актове условия. Лицензите могат да бъдат със срок на валидност или да са предоставени за неограничен период от време. В рамките на ЕС най-много лицензирани оператори на хазарт по интернет има в Малта (около 500 лиценза през 2009 г.).

Настоящото положение от гледна точка на регулирането в държавите-членки е такова, че когато в различните държави-членки операторите предлагат един и същ вид хазартна услуга по интернет (напр. спортни залагания), от тях може да се изисква да кандидатстват за лиценз във всяка една от тези държави-членки. Някои държави-членки признават лицензи, издадени в други държави-членки, за които са били уведомени (бял списък), и позволяват на такива лицензирани доставчици да предлагат своите хазартни услуги по интернет на тяхната територия без допълнителен лиценз. Други могат да вземат предвид такива лицензи, когато издават своите собствени лицензи на такива оператори, но налагат двойни лицензионни режими, като всеки оператор, без значение дали същият действа в друга държава-членка, трябва да бъде лицензиран на тяхната територия, преди да може да предлага такива услуги.

Въпрос:

(10) Какви са основните предимства/трудности, свързани със съвместното съществуване в ЕС на различни национални системи и практики за лицензиране на хазартните услуги по интернет?

2.2. Свързани услуги, извършвани и/или използвани от доставчици на хазартни услуги по интернет

Редица услуги, включително услуги, свързани с предлагане на пазара или заплащане, се използват от оператори на хазарт, за да се насърчава или улеснява хазартът по интернет. Някои от тези услуги попадат в обхвата на вторичното законодателство.

Доставчиците на услуги по интернет използват търговски съобщения, за да рекламират своите услуги, свързаните с тях продукти и своя имидж на крайните потребители и/или дистрибутори. Комисията разбира, че най-често се използват следните търговски съобщения:

(1) реклама по телевизията;

(2) реклама в печата;

(3) търговски съобщения по интернет;

(4) търговски промоции;

(5) директен маркетинг (в който се включват директни писма, основно чрез електронна поща и текстови съобщения до регистрирани потребители, например с последващи лични контакти); както и

(6) споразумения за спонсорство.

Комисията е наясно, че в много държави-членки съществуват ограничения за такива търговски съобщения, които варират от забрани до изисквания към съдържанието на рекламирани по медиите хазартни услуги по интернет. Комисията ще приветства коментари относно тези ограничения (точки (1) и (2) по-горе), но би желала да ориентира консултацията към някои форми на търговски съобщения, точки (3) — (6).

• 
  Търговски съобщения по интернет
  

• 
  Търговски промоции
  

Търговските промоции, свързани с хазартните услуги по интернет, се регулират от Директивата за нелоялните търговски практики, както и от Директивата за защита на личните данни и от Директивата 2002/58/ЕО за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации.

• 
  Директен маркетинг
  

• 
  Спонсорство
  

• 
  Услуги за заплащане по интернет, печалби и идентифициране на потребителя
  

Някои оператори изискват да се използва един и същи метод за плащане и за депозиране и за теглене на пари (така наречената затворена система).

Хазартните услуги, предлагани чрез мобилна телефония или IPTV, ще включват също такси за пренос, които ще фигурират във фактурите за телефонни услуги.

Въпроси:

(12) Съществуват ли специфични национални правила по отношение на системите за плащане на хазартни услуги по интернет? Как ги оценявате?

(13) Необходимо условие ли са игралните сметки за осигуряване на правоприлагането и защитата на играча?

Идентифицирането на потребителите е необходимо по-специално за защита на малолетните и непълнолетните, предотвратяване на измами, проверки за опознаване на клиента и предотвратяване на прането на пари. Идентифицирането на потребителите може да бъде източник на специфични проблеми на вътрешния пазар в случаите, в които доставчикът на услуги и клиентът се намират на различни места, а и поради това, че понастоящем липсва взаимно признаване на електронната идентификация и електронната проверка на автентичността в ЕС⁵⁸. В същото време физически съществуващите заведения, които предлагат игри на късмета, ще имат възможност да получат документ за самоличност и да проведат физическо разпознаване в хазартната зала.

Понастоящем идентифицирането на потребителите от страна на доставчиците на хазартни услуги по интернет се основава на:

• 
  предишни идентификации, извършени от доставчици на разплащателни услуги, тъй като за повечето възможности за плащане се изисква наличието на банкова сметка;
  
• 
  собствени проверки на информацията и документите, изисквани от потенциалния потребител; както и
  
• 
  проверки от доставчици на услуги за проверка при спазване на задълженията, определени в законодателството за защита на данните на ЕС.
  

Комисията съблюдава изцяло принципа на субсидиарност и признава, че държавите-членки имат свобода на действие, за да защитят приложимите цели от обществен интерес в съответствие с Договора.

Настоящият раздел е насочен към следните три цели от обществен интерес, които могат да са приложими в различна степен за държавите-членки във връзка с техните национални политики по отношение на хазарта по интернет: защита на потребителите (2.3.1); обществен ред (2.3.2) и финансиране на дейностите, които според тях са от обществен интерес (2.3.3).

2.3.1. Защита на потребителите

Според доказателствата, с които разполага Комисията на този етап, изглежда, че мнозинството играчи нямат хазартна зависимост. На онези, които обаче имат, трябва да се обърне цялостно внимание предвид произтичащата социална цена за играча, неговото семейство и обществото като цяло. Всички играчи се нуждаят от защита срещу измами при предлагането на услуги. Поради тази причина регулаторите се стремят да гарантират, че всички предлагани игри са контролирани, честни (т.е. че генераторите на случайни числа съответстват на техническите стандарти и отговарят на правилата за всяка игра) и не са свързани с престъпления. Прозрачността е от основно значение.

Нуждата да се защитят играчите и да се предотврати хазартната зависимост се използват като основание за ограничаване на предлагането на потребителите на хазартни услуги по интернет.

Хазартната зависимост често се описва като подтик за игра, независимо от вредните отрицателни последствия или нуждата да се спре. С цел да се оцени хазартната зависимост сред населението на една държава, се провеждат всеобхватни проучвания (така наречените проучвания на разпространението). Двата най-широко използвани инструмента за проучване с цел да се идентифицират играчите с хазартна зависимост са DSM-IV⁶⁰ и SOGS⁶¹. В зависимост от отговорите на списък с въпроси играчът се определя за играч с хазартна зависимост (SOGS), потенциално патологичен комарджия (DSM-IV) или вероятен патологичен комарджия (SOGS и DSM-IV), който се нарича и пристрастен към хазарта (вж. по-долу).

Комисията е запозната с национални изследвания за разпространението на хазартната зависимост в осем държави-членки⁶², а още седем⁶³ са провели някои проучвания с ограничен обхват (регионални или насочени към определена възрастова група, най-вече юноши). Нивото на хазартната зависимост в осем държави-членки, които са извършили национално изследване на разпространението, варира от 0,5 % от цялото население за Обединеното кралство до 6,5 % в Естония⁶⁴. По отношение на разпространението на хазартната зависимост в областта на хазарта по интернет в ЕС само четири държави-членки⁶⁵ предоставят национални статистики, а други три⁶⁶ предоставят частични данни (проучвания с ограничен обхват, насочени към определена възрастова група или засягащи само определен вид игри по интернет).

Според тези проучвания основните фактори, които оказват въздействие върху хазартната зависимост, са следните:

(1) Честота на събитието. Колкото е по-кратко времето между провеждането на играта и възможността да се залага, толкова по-голяма е опасността.

(2) Интервал на изплащане на печалбата. Времето между залагането и резултата. Колкото това време е по-малко, толкова опасността е по-голяма.

(3) Достъп и социална среда.

(4) Компенсиране на загубите или близост на печалбата. Колкото е по-голяма печалбата и вероятността за нейното спечелване, толкова е по-голяма заблудата, че изгубените залози могат да бъдат компенсирани и следователно опасността се увеличава (това е свързано също с „възбуда“ или „мечтаене“).

(5) Възприемани умения и „участие“. Възможността да се участва в събитие, като се залага и се използват собствените умения за оценка на шансовете за печалба, предоставя доказателство за психологията на „почти спечелил“ Това засилва чувството на играча, че контролира играта, като по този начин се увеличава опасността. Това включва променяне на залога. Заслужава си да се отбележи, че този ефект може да се усили, когато не толкова чистата случайност, а някое умение се възприема като характеристика на играта.

(6) Търговски съобщения, които могат да задействат уязвими групи.

В тази връзка различните видове игри или залагания могат да изложат играчите на различни опасности. Например игралните автомати, томболите и игрите тип казино често се считат за причиняващи по-големи проблеми в това отношение. Лотарийните игри, провеждани веднъж седмично, се считат за по-малко рискови (независимо че при тях влияние оказва фактор 4, посочен по-горе), отколкото тези, извършвани на по-кратки интервали (поради фактори 1 и 2). За спортните залагания и покера се счита, че са свързани повече с опасността, посочена в точка 5 по-горе. При спортните залагания на живо се добавя и опасността, посочена в точка 1.

Досега използваните в държавите-членки инструменти за ограничаване на прекомерната хазартна зависимост при услугите по интернет са същите, прилагани към целия хазарт, а именно:

(1) възрастови ограничения,

(2) самоограничение (финансово и времево) и самоизключване,

(3) информация/предупреждения/тестове за самооценка (по-лесно прилагани по интернет, отколкото на място),

(4) забрана на използването на кредит,

(5) проверки на реалността,

(6) задължение за добросъвестност на оператора по интернет,

(7) ограничаване на някои видове игри или залагания, които се считат за най-опасни (напр. игри тип казино или при спортните залагания — ограничаване на залозите само до крайния резултат), както и

(8) други (напр. ограничения на търговските съобщения — ограничения за използването на определени медии, търговски промоции и бонуси при регистриране или безплатни игри за тренировка).