Напредък на българия по изпълнението на специфичните показатели в областта на съдебната реформа и борбата срещу корупцията и организираната престъпност юли 2010 г. – Май 2011 г

Към Резюме за постигнатия напредък на България по изпълнението на специфичните показатели в областта на съдебната реформа и борбата срещу корупцията и организираната престъпност, юли 2010 г. – май 2011 г.

АПСК Агенция за приватизация и следприватизационен контрол

АС Апелативен съд

АУАН Акт за установяване на административно нарушение

БОП Борба с организираната престъпност

БОРКОР Комплексен модел за борба с корупцията и организираната престъпност
ВАИС Ведомствена автоматизирана информационна система

ВАС Върховен административен съд

ВКП Върховна касационна прокуратура

ВКС Върховен касационен съд

ВСС Висш съдебен съвет
ГДБОП Главна дирекция „Борба с организираната престъпност”

ГДГП Главна дирекция „Гранична полиция”

ГДИН Главна дирекция „Изпълнение на наказанията”, МП

ГДКП Главна дирекция „Криминална полиция”

ГИ Главен инспекторат към МС

ГПК Гражданскопроцесуален кодекс

ГПУ Гранично полицейско управление
ДАНС Държавна агенция „Национална сигурност”

ДДС Данък върху добавената стойност

ДОПК Данъчно-осигурителен процесуален кодекс

ДП Досъдебно производство

ДФ Държавен фонд
ЕИСПП Единна информационна система за противодействие на престъпността

ЕК Европейска комисия

ЕС Европейски съюз
ЗАДФИ Закон за Агенцията за държавна финансова инспекция

ЗЗД Закон за задълженията и договорите

ЗОП Закон за обществените поръчки

ЗПУКИ Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси

ЗСВ Закон за съдебната власт
ИА Изпълнителна агенция

ИАМО Изпълнителна агенция „Медицински одит”

ИАНМСП Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средните предприятия

ИВСС Инспекторат към Висшия съдебен съвет

КУИППД Комисия за установяване на имущество, придобито от престъпна дейност

МВР Министерство на вътрешните работи

МЗ Министерство на здравеопазването

МЗХ Министерство на земеделието и храните

МИЕТ Министерство на икономиката, енергетиката и туризма

МК Министерство на културата

МОМН Министерство на образованието, младежта и науката

МОСВ Министерство на околната среда и водите

МП Министерство на правосъдието

МРРБ Министерство на регионалното развитие и благоустройството

МС Министерски съвет

МТСП Министерство на труда и социалната политика

МФ Министерство на финансите
НАП Национална агенция за приходите

НИП Национален институт на правосъдието

НК Наказателен кодекс

НОИ Национален осигурителен институт

НПК Наказателно-процесуален кодекс

НСИ Национален статистически институт

ОДП Областна дирекция „Полиция”

ОЛАФ Европейска служба за борба с измамите

ОП Окръжна прокуратура

ОПАК Оперативна програма „Административен капацитет”

ОПГ Организирана престъпна група

ОС Окръжен съд

ОСлС Окръжна Следствена служба

РИОСВ Регионална инспекция по околната среда и водите

РС Районен съд

РП Районна прокуратура

РЦЗ Регионален център по здравеопазване
САС Софийски апелативен съд

СГП Софийска градска прокуратура

СГС Софийски градски съд

СЕМ Съвет за електронни медии

СРП Софийска районна прокуратура

СРС Софийски районен съд

В публикувания на 22 юли 2010 г. четвърти Годишен доклад за напредъка на България по изпълнение на показателите на Механизма за сътрудничество и оценка в областта на съдебната реформа и противодействието на организираната престъпност и корупцията Европейската комисия (ЕК) оцени наличието на силен устрем и политическа воля за трайна реформа на съдебната власт. Отправени бяха серия препоръки как постигнатият напредък да бъде капитализиран в по-нататъшни резултати и тенденции.

Отчитайки резултатите от изпълнението на Механизма от юли 2010 г. до май 2011 г., българската страна прави заключението, че всички критики и препоръки от Годишния доклад през 2010 г. бяха адресирани чрез съответните законодателни, управленски или организационни мерки.

Реформа на съдебната власт

За осъществяването на целите на приетата през май 2010 г. Стратегия за продължаване на съдебната реформа в края на 2010 г. Парламентът одобри предложените от Министерството на правосъдието изменения в Закона за съдебната власт (ЗСВ). Новият закон предвижда гаранции за публичност на процедурата за избор на членове на Висшия съдебен съвет (ВСС) от парламентарната квота и от квотата на съдебната власт – един от основните обекти на критика през последните години. Засилват се управленските правомощия и отчетността на Висшия съдебен съвет и Инспектората към него, прецизират се етапите на обучението, атестирането и кариерния растеж в съдебната система. Утвърдена бе конкурсната процедура като единствен способ за постъпване и растеж в системата.

Целта системата на атестиране да се превърне от чисто формален процес в действен инструмент за разграничаване на работещите от неработещите магистрати бе адресирана с някои съществени изменения. Функциите на Комисията на ВСС по професионална етика бяха регламентирани в новия закон, с което оценката за моралните качества на магистратите бе утвърдена като неделима част от кариерното им развитие.

ВСС изготви и прие Правила за дейността на комисиите по професионална етика в цялата система и регламентира основания за предприемане на проверки. Приета бе Информационна стратегия на съдебната власт до 2013 г., самостоятелна част от която е унифицирането на интернет страниците на съдилищата за публикуване на съдебните решения и окончателното изграждане на Единната информационна система за противодействие на престъпността.

На 30.05.2011 г., в изпълнение на изискванията на ЗСВ, ВСС прие нова Наредба за атестирането на съдии, прокурори, следователи, административни и заместник-административни ръководители. Сред целите на наредбата е гарантирането на прозрачна и справедлива процедура за кариерно израстване в съдебната система, противодействие на корупцията и повишаване на доверието в съдебната власт. Критериите за атестиране включват паралелно количествени и качествени измерители за оценката на магистратите, въведени са специфичните критерии за „поведение, което издига авторитета на съдебната власт” и „умение за комуникация” с институциите и гражданските организации.

Утвърди се приложението на Етичния кодекс в дисциплинарната практика на ВСС – магистрати на високи позиции бяха принудени да напуснат съдебната система. Един от скандалите с магистрати със съмнения, че чрез търговия с влияние са се облагодетелствали лично, завърши с дисциплинарни наказания за намаляване на трудовото им възнаграждение за продължителен период, с отстраняването на 1 магистрат от позицията административен ръководител и с уволнението на 1 магистрат.

Кадровата практика на ВСС при назначаването на административни ръководители на Върховния административен съд (ВАС) и на Софийския градски съд (СГС) предизвика в различна степен критики и съмнения за недостатъчна прозрачност, липса на мотиви и прецизност в предварителното проучване на кандидатурите – епизодични при избора на председател на ВАС и остри при избора на председател на СГС. Следва да се отбележи, че на практика тези два предизвикали публичен интерес избора бяха осъществени по старата процедура, преди измененията в ЗСВ, които са в сила от 4.01 и които предвиждат сериозна промяна в целия процес за избиране на административни ръководители. След избора на председател на СГС се разгоря медийна и гражданска дискусия. Неправителствени организации, на организирана от министъра на правосъдието среща на Обществения съвет, се обявиха за дебат за начина, по който се структурира ВСС, и за промени в Конституцията. Вследствие и на обществения натиск по случая ВСС възложи на Инспектората към ВСС (ИВСС) да провери конкретно дело на избрания магистрат, а комисията на ВСС за конфликт на интереси се самосезира за проверка на твърдения за конфликт на интереси на съдия Янева по същото дело. Въпреки негативната атмосфера около ВСС като орган за управление на съдебната система в контекста на този избор следва да се отбележи, че една от претенциите бе именно Етичната комисия на ВСС да провери случая, след като неведнъж в последната година при обвинения за уронване на престижа на съдебната власт тя е инициирала дисциплинарни производства и са били наложени дисциплинарни санкции на магистрати по Етичния кодекс. Обективната оценка показва, че именно основните пунктове на обществените критики към тези два избора са получили адекватно разрешение в измененията на ЗСВ – премахването на дискусионната система за номиниране и въвеждането на конкурса в чистата му форма, изискването за предварително анонсиране на кандидатурите и цялостен дебат. Въвеждането на задължения оценка на кандидатите да дадат Етичната комисия на ВСС и Инспекторатът създават добра законова основа. Подобряването и детайлизирането на процедурите в подзаконовите актове на ВСС и публичната среда, в която съветът следва да установи практиката си по тези нови разпоредби, са допълнителна гаранция, че посоката на оздравителния процес е необратима.

ЗСВ въвежда задължението ВСС ежегодно да анализира и отчита степента на натовареност на органите на съдебната власт, въз основа на което ВСС ще определя броя на съдиите, прокурорите и следователите, и броя на съдебните служители. Създадена бе Комисия за определяне на качествени показатели за натовареност на магистратите, в състава й са включени членове на ВСС и магистрати като експерти. Комисията ще предприеме действия за прехвърляне на незаети щатни бройки от съдилищата с по-малка от средната натовареност в съдилища с по-висока натовареност. Ще бъдат изработени критерии за натовареността, така че да бъде постигнато оптимално сечение на достъп и цена на правосъдието. Като основен последващ ефект от работата на ВСС по критериите за натовареност се очертава осъществяването на един от основните приоритети на Стратегията – постигане на програмно, резултатно-ориентирано бюджетиране в съдебната власт.

Активно се работи по проекта на нов Наказателен кодекс, общата му част и структурата на особената част вече са в процес на публично обсъждане, очакването е към началото на 2012 г. да бъде готов интегрираният проект. Концепцията му включва засилване на строгостта на наказателната репресия, най-вече по отношение на тежките престъпления (наказуеми с лишаване от свобода повече от пет години или друго по-тежко наказание). Същевременно ще бъде облекчена наказателната отговорност при леките престъпления. От съществено значение е извършването на прецизен преглед на всички текстове в Особената част на кодекса за определяне на престъпленията, изгубили обществената си опасност, с цел тяхната декриминализация.

Към отстраняване на недостатъците в съдебната практика бяха насочени срещите на ВСС по апелативни райони, плановите, тематичните и ад-хок проверките на Инспектората, анализите и препоръките на Комисията за последващи действия на констатациите на ИВСС.

През февруари и март 2011 г. ВСС организира с административните ръководители от всички апелативни райони дискусии за хода на наказателните дела от особен обществен интерес, обсъдено бе приложението на новото законодателство и проблемите, оказващи традиционно негативно влияние върху делата. В изготвения Аналитичен доклад се отбелязва положителния дисциплиниращ ефект на въведената с промените в Наказателно-процесуалния кодекс (НПК) фигура на резервния защитник. Позитивно се оценява и приложението на новата разпоредба, предвиждаща възможността за прочитане на показанията на свидетел, дадени пред орган на досъдебното производство, при констатирани съществени противоречия или отказ от даване на показания. Констатираният сериозен проблем със съдебно-медицинските експертизи бе своевременно адресиран с решението на министрите на правосъдието и на здравеопазването да бъде разработена цялостна концепция за съдебните експертизи за всички видове дела. Концепцията предвижда диференцирано заплащане в зависимост от нивото на компетентност, специална контролна система за качеството на експертизите, лицензиране на вещите лица в съдебната система.

Все още резултатите от усилията нa ВСС в тази посока могат да се отчетат като по-скоро незадоволителни. Очакванията са, че натрупаният опит ще доведе до преформулиране на задачите на ВСС по отношение на работата по делата от особен обществен интерес, за да се превърне от регистратор на недостатъците в създател на позитивни практики.

Паралелно Главният прокурор утвърди Указания за засилена методическа помощ при делата от особен обществен интерес, фокусирани върху подобряване на резултатността на прокурорската работа и прецизиране на контрола върху срочността и ритмичността на разследването. През март бе подписана съвместна Инструкция между Главния прокурор и Министерството на вътрешните работи (МВР) за предварителните проверки по жалби и сигнали, с цел редуциране на извънпроцесуалната дейност и регламентиране на реда, по който сигналите се насочват към разследващите и контролните органи за проверка. През периода Върховна касационна прокуратуре (ВКП) приключи изпълнението на проект по ОПАК за укрепване на капацитета на прокуратурата във взаимодействието й с контролните органи. Очертава се положителна тенденция внесените прокурорски актове по делата, образувани за престъпления от особен обществен интерес, непрекъснато да нарастват. В съда са внесени с прокурорски акт почти половината от решените дела или относителен дял от 43,5%, който е значително по-висок от средния за страната.

Комисията за последващи действия на констатациите на Инспектората прие 3 анализа на обобщените резултати от проверките, дадените препоръки и тяхното изпълнение – по гражданските и търговските дела в Апелативен район София, в СГС и Софийския районен съд (СРС), и в Софийската районна и Софийската градска прокуратура. Формулирани бяха серия препоръки към административните ръководители, с акцент върху задълбоченото проучване на делата преди заседание, разработване на методология за мотивиране на магистратите, организиране на работни дискусии по случаите на противоречива практика.

Констатираната от ИВСС противоречива съдебна практика бе повод за приемането на 3 тълкувателни решения /2 от Върховен касационен съд (ВКС) и 1 от ВАС/. Сериозна инвестиция бе вложена в организирането на обучения за магистрати и разследващи полицаи за усвояване на най-добрите европейски практики.

Борба с организираната престъпност

С приетите от Народното събрание в началото на 2011 г. изменения в ЗСВ и в НПК бе създадена законовата база за изграждането на специализирани съдилища и специализирани прокуратури, които ще работят по противодействието на организираната престъпност. ВСС изработи и прие критериите и правилата, по които се организират конкурсите за магистрати, те бяха насрочени, определена бе сграда за работата на новите структури. На 30 юни 2011 г. ВСС избра председателите на първоинстанционната и второинстанционната специализирана прокуратурa.

Постоянно действащите съвместни специализирани екипи под ръководството на прокуратурата приключиха през наблюдавания период серия свои разследвания и бяха внесени обвинения, включително срещу членове на „Килърите”, на групата на „Таки”, и на Златко „Баретата”. По едно от производствата /срещу Огнян Атанасов/ съдът е уважил на втора инстанция и искането на Комисията за установяване на имущество, придобито от престъпна ддейност (КУИППД) за отнемане на имущество. По-доброто взаимодействие на съвместните екипи с КУИППД е предвидено в подготвения от Закон за отнемане на незаконно придобито имущество, а междувременно специализираните екипи и КУИППД определиха контактните точки, чрез които от самото начало на работата по даден случай се установява контакт и се обменя оперативна информация. Общо 18 съдебни решения изцяло и 2 съдебни решения частично на стойност над 13 млн. лв., с които е уважен искът на Комисията, са влезли в сила.

Полицейските органи запазиха честотата на специализираните операции срещу организираната престъпност и бе разширена тематичната им територия – след разбиването на организираните групи за отвличания и магистрални грабежи, мишена на МВР и прокуратурата станаха групи за данъчни и имуществени измами, за лихварска дейност и пране на пари, за наркотрафик и поръчкови убийства.

Борба с корупцията

Поредица обвинения бяха внесени в съда през периода срещу публични фигури на високи позиции – срещу 3 бивши министри, 4 магистрати, бивши директори на национални агенции и високопоставени служители в МВР.

През периода Главният инспекторат извърши проверки по Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) на 10 областни администрации и контролни проверки в 2 областни администрации, проверени бяха администрацията на Министерския съвет, всички политически кабинети, председателя на Национален статистически институт (НСИ), инспектората на Министерството на външните работи (МВнР). ВАС наложи глоби на председателите на Националния осигурителен институт (НОИ), Комисията за финансов надзор и Съвета за електронни медии (СЕМ) за неподадени в срок декларации. Осъдително съдебно решение на първа инстанция за конфликт на интереси бе постановена спрямо роднина на печално известния бивш директор на фонда „Републиканска пътна инфраструктура”, директор на Национален парк беше уволнен по ЗПУКИ.

На 31.01 Министерският съвет одобри изготвената от Главния инспекторат Методика за оценка на корупционния риск в администрацията. Структуриран бе ръководният екип на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет. Центърът институционализира Комплексния модел за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност, в частта в която двете явления взаимно се припокриват (т.нар. проект БОРКОР). В МВР, с участието на представители на прокуратурата, бе изготвена Национална методика за разследване на престъпления, свързани със средства от Европейския съюз (ЕС). Отчитаме значително увеличение на предадените на съд лица за злоупотреби със средства на ЕС – 3 пъти повече в сравнение с 2009 г., съответно броят на осъдените и санкционираните е 6 пъти по-голям.

Изготвена бе Национална методика за противодействие на прането на пари. С цел подобряване на правоприлагането и постигането на единни наказателни стандарти в преследването на корупционните престъпления, ВКП разработи в рамките на проект с подкрепата на Световната банка и издаде Каталог с най-добрите чуждестранни практики за противодействието на корупцията. Ръководният състав на МВР премина специализирано обучение по издадения от ВКП Каталог с най-добрите чуждестранни практики в областта на разследването на корупционни престъпления.

Практическият анализ на приложението на първия Закон за конфликта на интереси залегна в основаната на изготвянето в Министерството на правосъдието на новия Закон за предотвратяване и установяване на конфликта на интереси, в сила от 10.12. Той прецизира понятието „конфликт на интереси”, дефинира понятието „частен интерес” и предвижда създаването на независим орган за установяване и санкциониране на конфликта на интереси. В началото на юни изцяло бе попълнен съставът на новата комисия. Все още е невъзможно да бъде оценен ефектът от това изменение, но още първите случаи, придобили публичност – народен представител и избраният председател на СГС - обещават да се превърнат в много добра основа за адекватна оценка на законовите промени.

Правителството одобри и проект за изменение на Закона за обществените поръчки (ЗОП), който въвежда нов модел за предварителен контрол върху обществените поръчки и увеличаване на неговия обхват, оптимизиране на наказателните разпоредби, възможност за бързо и ефективно отстраняване на установените пропуски с цел избягването на продължителен административен процес, повишена публичност и граждански контрол. Успоредно МС одобри и проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за държавната финансова инспекция (ЗИДЗДФИ), целящ подобряване на ефективността на последващия контрол, осъществяван от органите на АДФИ върху възлагането и изпълнението на обществените поръчки. Законопроектът предвижда контрола да се осъществява въз основа на годишен план изготвен на база оценка на риска. В Министерството на правосъдието бе сформирана работна група, която до края на август 2011 г. ще подготви промени в НПК, които да въведат възможността за митническо разследване.

На първо четене през януари Парламентът прие законопроект за ограничаване на разплащанията в брой. В началото на януари бе осъществено свързването на фискалните устройства на бензиностанциите с информационната система на националната агенция за приходите (НАП), предстои всички фирми, регистрирани по ДДС, да се свържат с приходната агенция. Това отчитаме като изключително сериозна стъпка напред в противодействието на контрабандата и злоупотребата с данъчната система и с митническия режим на ЕС.

С участието на представител на прокуратурата в МВР беше разработена Стратегия за противодействие на изпирането на пари, предстои приемането й от Министерския съвет.